城市基層社會治理的主要問題及對策

董克明

黨的十九大報告指出，社會主要矛盾已經由“人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾”轉化為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾"。并且指出，人民群眾對美好生活的需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。加強和創新城市基層社會治理，建立共建共治共享的城市基層社會治理新格局，是有效回應這些新需要的重要途徑，也是經濟社會高質量發展、人民安居樂業的前提和保障。因此，分析當前城市基層社會治理中存在的問題，思考和提出解決建議，具有現實意義。

一、當前城市基層社會治理中存在的主要問題

（一）觀念理念亟需轉變

一是誤以“管理”替代“治理”。“管理”和“治理”雖是一字之差，但前者主要是一種組織、指導、規范、監督和糾偏，重在“監管”;后者體現的是系統治理、依法治理、源頭治理，重在“協調”。但目前有些地區、部門仍沿襲以往“管理為上，一管了之”的官本位慣性思維，把社區居委會作為政府開展工作的一級抓手，而各類資源如人才、資金等依然向上集中，下放社區辦理事項并沒有完全實現“編隨事走、人隨編走、費隨事走”。二是理念發展滯后。與經濟建設、政治建設、文化建設相比，社會建設相對滯后，政府部門的信息溝通機制、合作激勵機制等不平衡、不完善，甚至有些形同虛設，導致政府職能碎片化。比如一些地區出臺有關城市基層社會治理的政策文件，大多由當地的綜治部門一家擬定，各個部門之間協調溝通配合不夠，其治理思路、內容、舉措的整體性和針對性都有所欠缺，難以在街道、社區基層高效實施。三是社會認識不到位。一些社會單位、居民群眾和社會組織對社區治理認識不夠，受陳舊“管理”觀念的影響嚴重，把自己當成被管理的對象，主動參與不夠，多半是“事不關己，高高掛起”的態度，還沒有從傳統的管理模式束縛中解脫出來，普遍缺乏自主治理、自主服務意識，“有事找政府”的依賴思想在老百姓中仍然根深蒂固。例如化糞池的清掏、共用水管的修復等事項，本可以由轄區內居民和駐區單位共同協商解決的，最終還是得由政府部門來兜底。

（二）體制機制亟需理順

一是不該管的“越位”。長期以來，基層社會治理在機構設置、權限劃分上主要沿用條塊管理的做法，遵循垂直管理或屬地管理的原則進行條塊分割式管理，管理主體與執法權限劃分不清，對基層一些不該管、管不好、管不了的事，普遍存在“以批代管”“以罰代管”等問題。如小區業委會，本質上是由小區業主選舉產生，代表全體業主反映意愿，并監督物管公司服務的民間自治組織，但屬地街道又“被賦予”具體指導、監督、管理業主大會和業主委員會的成立、召開、選舉等相關活動的管理權限。由于很多小區業主群體間、業主與物管公司間各種矛盾突出，業委會成立困難重重，街道在其中左右不是人、費力不討好。二是該管的“不到位”。有些該由政府兜底的事卻沒有管好，優質公共服務和公共產品稀缺，群眾訴求渠道不暢，多元化利益協調機制不夠健全。比如拆除違章建筑、整治流動攤販、規范亂停車亂堆放、舊城改造等事項，往往因單一的行政行為缺乏足夠的法律支撐和有關職能部門有效的協作配合，缺乏與人民群眾交流溝通的載體和機制，沒有做到“疏堵結合”，無法管理到位，導致法律效果和社會效果都不盡如人意。總的說來，城市基層社會治理明顯滯后于城市建設發展，存在職責不明、頭緒不清、運轉不暢等體制機制的問題。

（三）要素支撐亟需夯實

一是法律體系還不完善。面對城市社會形態的復雜性和社會治理主體的多元性，急需健全的法律法規體系加以保障，但目前基層開展城市社會治理大多是依據上級文件或會議要求，法律法規支撐力度不足，面臨的法律風險較大。二是組織架構還不明晰。城市基層社會治理是個龐大的系統工程，涉及眾多部門和單位，但目前并沒有真正明確總牽頭的組織領導機構，以及相應的責任部門。以推進小區居民自治為例，過去一直是民政系統的業務范疇，現在又有組織部門牽頭黨建引領基層社會治理，推行區域共建“三項清單”，還有政法系統牽頭推進“楓橋經驗”實踐，構建法治、德治、自治“三治融合”的基層社會治理體系。但是，在操作層面，由于各有關部門多頭參與、多頭管理上還缺乏分工明確、協調有力的規劃和組織，具體落實到街道、社區實施時往往各行其事、統籌乏力。三是權責匹配還不合理。在街道和社區一級，千頭萬緒的城市基層社會治理各項工作大都由綜治工作人員承擔，但他們既缺乏相應職權，又缺乏相應綜合素質，應付業務工作已很吃力，要實施好甚至創新城市基層社會治理，動力明顯不足。四是工作保障還不充分。目前財政安排給基層社區的經費有限，如某街道2019年下撥各社區工作經費平均為12.33萬元，除去辦公所需外所剩無幾，而社情民意收集、群眾呼聲回應、實際問題解決等大量基礎性工作一直處于“活多錢少、活多無錢”的窘境，社區開展城市基層社會治理受到極大的經費制約。

（四）資源整合亟需加強

一是部門聯動不勤。城市基層社會治理任務繁重，既有流動人口服務管理、區域化協同治理、基本公共服務體系建設、城市基本設施維護、基層組織建設等經常性問題，也有應急處置、矛盾化解等突發性問題，需要協調統籌各部門力量協同處理。但目前存在著條塊分割、部門各自為陣的狀況。很多工作名義上有牽頭部門、責任部門，但往往都是牽頭部門“一頭熱”，其它部門“不來氣”或“應付了事”。如社會矛盾化解，信訪部門牽頭抓總，大量行業性、領域性的矛盾糾紛卻需要相應職能部門憑政策法規和專業操作實質性解決，導致“一崗雙責”在很大程度上仍停留在文件紙面上和會議口頭中。二是信息共享不暢。由于各部門統計口徑不一和工作標準不同，造成城市基層社會治理的相關信息不對稱、數據不一致、平臺不關聯。調研發現，在某區電子政務系統辦公方面，社區錄入各類系統多達17個，都是各職能部門分別開發、管理和應用，很多居民信息等分散在各個系統中，造成基層人力物力重復浪費，增加了社區工作負擔，結果卻常常底數不清、情況不明。三是資源利用不佳。服務于城市基層社會治理的公共資源整合利用效果不理想。一方面政府投入的公共資源利用效率不高，甚至部分閑置，如很多地方的“24小時城市書房”，建成后熱鬧了一陣，后來卻逐漸成為一些城市流浪者的夜晚棲身之所;另一方面相關社會資源未被充分激活，未實現社會效益、經濟效益的雙贏，如許多機關企事業單位和學校的公共健身設施、停車庫往往不對外開放，只提供本單位職工使用，如此未惠及更多市民。

（五）社會組織亟需壯大

一是發展現狀不理想。據統計，現存各級民政部門登記的社會組織，多數是行業性協會、社團和民辦非營利性機構，其中約三分之一活躍、三分之一維持、三分之一處于休眠，且公益類、慈善類社會組織不足10%，大多集中在社區環境、社區文化、社區治安、社區教育和醫療衛生等方面，在為老服務、流動人口管理、為民服務專項資金項目等方面少有涉及。比如在某街道2019年度社工項目征集、項目策劃、項目實施過程中有少許社會組織參加競標，但在項目監督和項目評估等一系列環節中，卻未能發現社會組織的身影，或者其參與社會治理的深度有限。二是作用發揮不充分。即使是活躍的社會組織，有的行政色彩濃郁、有的活動經費缺乏、有的工作結構不合理，在數量質量、經濟貢獻、社會服務、人才隊伍等方面都與城市基層社會治理的現實需求存在巨大差距。

二、當前城市基層社會治理中存在問題的對策

（一）轉變治理理念

一是強化基層黨建引領。充分發揮基層黨組織在組織動員群眾、協調利益關系、化解矛盾糾紛中的作用，努力解決基層治理“力量散”“管理亂”等問題。二是強化社會力量協同。破除“政府包打天下”理念，正視社會力量、社會組織的重要作用，靈活運用購買服務、項目外包等方式，引入市場機制介入城市基層社會治理領域，可將統計調查、信息收集等工作交給社會組織，道路修復、管網改造、綠化管護等工作交給盈利性的專業公司，從而達到“八仙過海，各顯神通”的雙贏效果。三是強化社會公眾參與。匯總收集本社區居民的構成、上下班集中時間、聚集活動地點等基礎材料，并在此基礎上積極做好社區群眾宣傳，深入群眾與之溝通，全面營造“共建共治共享”的良好氛圍，引導群眾廣泛了解、積極參與、大力支持城市基層社會治理。

（二）健全治理體系

一是優化社會矛盾化解體系。全面加強矛盾糾紛源頭排查調處，鞏固和完善矛盾糾紛多元化解工作格局。二是深化社會治安防控體系。深入開展掃黑除惡專項斗爭，強化社會治安綜合治理，嚴厲打擊影響群眾安全感的違法犯罪。三是強化重點人群服務管理體系。扎實開展社區矯正和刑釋人員安置幫教，精細化管理重精患者，嚴格監測管理吸毒及患艾等特殊人群。四是完善公共安全防控體系。嚴格落實安全生產責任制，增強人員密集等區域場所的安全保障，提升應急救援和防災減災能力。

（三）融合治理方式

一是奉行法治。扎實推進法律咨詢、司法救助、法律援助進基層活動，依法開展選舉、議事、公示等事務，努力推動城市基層社會形成辦事依法、遇事靠法的良好法治環境。二是倡行德治。廣泛開展社會主義核心價值觀宣傳教育，弘揚中華民族傳統美德，倡導良好向上的家風，強化社區管理規章制度和社區成員行為準則，推動城市基層社區德治良性發展。三是推行自治。開展網格每日說事、干部每周聽事、社區每月議事，以居民參與助推和監督社區事務等良性互動，努力實現“小事不出網格、大事不出社區、難事不出街道”。

（四）提升治理手段

一是提高智能化水平。深入推進智慧社區、智安小區等建設，提高城市基層社會治理的科技運用實效。二是提高信息化水平。堅持大融合、大共享、大應用，加強城市基層社會治理領域的信息網絡建設，發揮好大數據作用。三是提高專業化水平。分類推進社區居委會、社會組織提供城市基層社會治理服務的專業化建設，各有側重地提升服務內容、服務項目的科學性、制度性和專業性。

（五）夯實治理基礎

一是健全網格化服務管理。將涉及城市基層社會治理職能部門的人員、資金、設施等下沉進社區網格，按“一網多員、一員多能”目標原則，實現小事逐個解決、大事整體處置。二是建好用好綜治中心和“雪亮工程”。統籌推進市、區縣、街道、社區四級綜治中心和“雪亮工程”視頻系統等平臺建設，有效整合公安、綜治、城管、安全、應急等信息資源，實現聯勤、聯調、聯處。三是加強基層隊伍建設。將人員編制進一步向基層街道傾斜，盡量配強配足街道社會管理、綜合治理、社會事務、社區建設等一線工作人員，著力加強社區網格“七員”的技能培訓和隊伍管理，嚴格工作質效考評，提升服務質量，強力推動城市基層社會治理提檔升級。

作 ?者：重慶市沙坪壩區天星橋街道黨工委書記

責任編輯：馬 健