鄉村振興戰略背景下農村生活垃圾處理的法律規制

毛彥鈞

改革開放四十年以來，我國的農村經濟得到迅速發展，農村居民的收入水平和生活條件也在不斷提高，伴隨而來的則是農村生活垃圾的激增以及農村生活垃圾污染問題的涌現。廣大農村區域占我國國土面積90%左右，農村生活垃圾處理不當造成的環境污染日益嚴重。2018年國務院公布的中央一號文件《關于實施鄉村振興戰略的意見》明確指出，要持續改善農村人居環境，實施農村人居環境整治三年行動計劃，將農村垃圾治理作為主攻方向，塑造美麗鄉村新風貌。在此背景下，針對當前我國部分農村地區“垃圾隨風刮、污水靠蒸發、環境臟亂差”的現象，本文試從法律規制的角度出發，探索農村生活垃圾處理的解決路徑，以期推動農村生態環境得到根本好轉。

一、農村生活垃圾的治理現狀

（一）農村生活垃圾的概念及其分類

農村生活垃圾指的是生活在農村地區的居民在日常生活和生產勞作過程中產生的一些固體廢物。經過調查發現，“農村生活垃圾的四分類法”[1]相對容易被農村居民所理解和接受，即將農村生活垃圾分為可回收垃圾（塑料瓶、玻璃制品、廢金屬等）、不可回收垃圾（塑料薄膜、化妝品等）、有機垃圾（廚余垃圾、蔬菜果皮等）、有毒有害垃圾（廢電池、農藥瓶等）四類，并在此分類基礎上，形成相對應的處理機制，逐類進行垃圾減量和資源再利用。當前，我國浙江地區在進行農村垃圾的“二次四分法”[2]試點，即讓農村居民對垃圾進行首次分類，簡單來說，就是先由村民將垃圾分為可腐爛和不可腐爛兩類，再由保潔員對不可腐爛類的垃圾進行二次劃分：可賣錢和不可賣錢兩類，這種分法能很大程度實現農村垃圾的減量和資源再利用。

（二）農村生活垃圾治理的立法現狀

當前，我國形成了以憲法為基礎，環境保護法為指導，行政法規、規章、規范性文件和其他法律中關于環境保護的有關規定為主要框架的相對完善的環境法體系。憲法第二十六條規定了國家有義務保護和改善生活環境和生態環境并防止污染和其他公害，是關于環境保護立法的法律基礎。而環境保護法中有關條文則規定了各級政府應采取措施對生活廢棄物進行分類處置并回收利用，公民應履行對生活廢棄物進行分類放置的義務，縣級政府指導和組織農村生活廢棄物處置的有關工作以及各級政府應有專門的財政資金支持農村環境保護工作等。除此之外，有關農村生活垃圾處理的內容，在環境單行保護法律中也有體現，如《固體廢物污染環境防治法》第四十九條規定了防治農村生活垃圾污染環境的具體實施方案。

上述法律法規雖然都涉及農村環境保護問題，也能對農村環境污染的整治起到指導性作用，但是都規定的比較零散，不便查閱。而受長期以來“重城市輕農村”發展理念的影響和立法技術上的欠缺，我國大部分地區還沒有制定出臺專門針對農村生活垃圾處理的地方性法規，這一空白是農村生活垃圾治理所遇到的一大阻礙，因此，我國的環境立法還需得到相應完善。

（三）農村生活垃圾的治理實踐

我國過去的農村生活垃圾處理大部分是以簡易的填埋和焚燒為主，治理技術不成熟且無法達到無害化處理[3]，沒有形成一套完善的垃圾處理體系，導致地下水、土壤等污染嚴重，對農村生態環境造成了極大損害。隨著我國對環境問題的重視，近幾年，部分地區開始推廣實行“戶存放、村收集、鎮轉運、縣處理”的治理模式，該模式的普及使農村生活垃圾的處理形成了科學合理的“收集—轉運—處置”模式，提高了農村生活垃圾的處理率，在垃圾減量和資源再利用上取得了較大成效。但這類模式的運行也引發了一些問題，如將農村生活垃圾轉移到城市處理，無疑會給城市生活垃圾處理設施造成巨大壓力，生活垃圾體量大及垃圾處理設施少之間的供需矛盾難以平衡。當這種平衡被打破后，垃圾進城會給城市造成二次污染，而且該類農村生活垃圾治理模式成本高、資金需求大，后期難以持續有效運轉。因此，探索有效處理農村生活垃圾的方法還需要在實踐中不斷完善發展。

二、農村生活垃圾處理中的法律問題

（一）現有環境立法不完善

我國計劃經濟時代的城鄉二元結構和“重城市輕農村”的發展理念使我國長期將經濟發展和環境污染防治的重心置于城市。關于城市生活垃圾的治理，2007年建設部就已制定出臺了《城市生活垃圾管理辦法》，而反觀當前我國對農村生活垃圾的治理，除了《環境保護法》《固體廢物污染環境防治法》等法律法規中有部分對農村生活垃圾處理的原則性規定之外，并無專門針對農村生活垃圾的治理規劃、清掃收集、處置、監督管理、法律責任等問題的具體性規定，而且這些原則性、抽象性規定還比較混亂和分散，缺乏體系性。對于農村生活垃圾的處理，法律條文規定的過于簡單，導致公眾法律意識淡薄，“垃圾圍村”現象日益突出。再加上我國農村區域面積廣闊，各地農村發展情況不平衡，制定出臺針對農村生活垃圾處理的全國性法律難度較大。

（二）環境執法體系不完備

農村生活垃圾處理是一項綜合性治理工程，不能只依靠環保部門加以治理防范，還需要政府其他部門協商合作，共同完善關于農村生活垃圾處理的執法體系。根據當前環保執法的實踐情況來看，鄉鎮一級常設環保機構比較缺乏，通過比較2011年到2015年《全國環境統計公報》中的有關數據可以發現，我國鄉鎮一級環保機構數這五年來雖然增加了938個，總共達到2896個，但這樣的數量僅占全國環保系統機構總數的19.55%。鄉鎮一級環保執法力度的不足，使農村生活垃圾的治理難以得到科學合理的引導。農村生活垃圾處理工作量大，且需要相對充足的人力和資金，因此環境執法工作很難取得實際成效。另外，立法上的不完善，也在一定程度上導致了環保執法機關沒有具體的執行依據和標準，影響了執法效果。

（三）公眾缺乏環保意識

我國村民文化水平普遍不高，有關生態環境的法律法規知識較少，且普遍缺乏環保意識。大多數村民對待生活垃圾的態度僅局限于“自掃門前雪”，而對于如何科學有效的處理生活垃圾和進行生態保護缺乏認知，一味依賴政府進行垃圾處置，導致了農村地區生活垃圾日益增多且得不到有效處理的棘手局面。此外，為節約成本和提高產能，在農村地區附近設廠的企業隨意將工業垃圾轉移到農村進行排放、堆積，而村民為追求短期利益對此睜一只眼閉一只眼。村民環保意識的淡薄和環境保護法律知識的匱乏是造成當前我國農村人居環境不理想的重要因素。

（四）法律監督存在缺陷

環境立法上的不完善，使農村生活垃圾的治理長期處于“無人管、無法管”的狀態，這也導致法律監督在農村生活垃圾治理中缺位。當前，我國的環保監督機構的設置呈現出一種“倒金字塔”模式，即鄉鎮一級環保監督機構還比較缺乏，阻礙了農村生活垃圾治理的步伐。此外，僅由環保機構進行法律監督，其法律監督主體的單一性也導致了環境監督“心有余而力不足”，對農村生活垃圾治理的監督難以持續有效的進行。

三、消解農村生活垃圾法律困境的對策

改善農村人居環境，推進農村生活垃圾治理，是實施鄉村振興戰略的一項重要任務。針對上述我國在農村生活垃圾治理中存在的法律問題，應結合各地實際情況，因地制宜，提出切實可行的解決對策，消解我國在農村生活垃圾治理方面的法律困境。

（一）完善環境立法，制定相應法律法規

第一，轉變環境立法理念。受我國過去長期以來“重城市輕農村”發展理念和城鄉二元結構模式的影響，環境立法主要圍繞著城市環境而展開，而鮮有關于農村生態環境的立法，導致農村生態環境得不到重視，污染問題越來越嚴重。因此要從環境立法理念入手，讓農村生態環境、農村人居環境像城市環境一樣得到同等重視，保障環境治理投資得到公平分配，保護農村居民和城市居民享有平等的環境權益，以此推動我國農村環境的可持續發展。

第二，構建相應法律法規。就我國目前的治理實踐而言，由于各地經濟水平、民族風俗、地理環境等存在差異，制定一部專門的農村環境保護法還有較大困難，但針對農村生活垃圾的處理，相關法律法規的制定工作可以有序展開。一是制定出臺《垃圾分類法》等全國性法律。我國農村生活垃圾治理難度大主要歸因于垃圾分類沒有做好，可借鑒日本等國家治理垃圾的方法，先出臺《垃圾分類法》，在其中明文規定垃圾分類的方法、處置、監督管理、法律責任等。通過強制性的法律規定，讓公民做好生活垃圾處理模式前期的分類義務，減輕垃圾收集-轉運-處理的壓力。二是加快制定地方性法規的步伐。各地政府要結合環境保護法的基本原則，立足實踐，積極研究推進農村生活垃圾治理的立法工作，并明確生活垃圾治理過程中的政府責任和村民義務。三是將農村生活垃圾治理等內容納入村規民約。農村社會從本質上來說是一種建立在血緣關系上的熟人社會，村民之間行為趨同性較強，村規民約作為約束村民行為的內部性條約能一定程度上在農村生活垃圾治理方面彌補法律法規的空白，促使村民積極主動的參與到垃圾治理的工作中。

（二）加快環境執法隊伍建設，提高環保執法水平

首先，就我國環保機構的設置現狀而言，專門增設鄉鎮一級環境管理部門還存在諸多困難，但可以采取抽調的形式讓當地環保監測機構的專業工作人員以兼職的形式不定期擔任環境執法人員，專門對農村生活垃圾進行指導、管理和監督。其次，加強多個部門的統籌協調，發揮村民委員會和有關環保機構聯合執法的作用，形成合力對農村生活垃圾的處理進行全方位的監管。最后，強化對農村生活垃圾治理主體的監督考核，將農村生活垃圾治理的情況納入政府業績考核范圍，并依據治理情況的好壞給予相應獎勵或追究相關執法人員的法律責任。

（三）培養村民環保意識，鼓勵公眾參與治理

農村生活垃圾的治理不僅僅是政府的事情，村民作為直接當事人，既是農村生活垃圾的產生者，同時又深受其影響。因此培養和提高村民的環保意識，鼓勵公眾參與到生活垃圾的治理進程是必不可少的。首先，鄉鎮一級政府要充分利用好電視、廣播、報紙等傳統媒體和微博、微信等網絡新媒體，就垃圾分類等環保知識向村民進行廣泛宣傳，組織開展環境衛生光榮榜等獎勵活動，積極引導村民參與到生活垃圾治理中，讓村民們在潛移默化中提高環保意識。其次，地方政府在制定農村生活垃圾管理條例等地方性法規、規章、規范性文件時，要認真聽取村民意見，保障村民對生活垃圾治理立法工作的知情權和參與權。最后，地方政府應適當放寬垃圾治理準入門檻，鼓勵各類企業積極參與到農村生活垃圾治理項目中來，如通過特許經營等方式吸引社會資本加入垃圾收集-轉運-處理模式，提高農村生活垃圾的處理效率。

（四）加強法律監督力度，優化環境督查體系

當前我國對農村生活垃圾治理的法律監督還存在不足，較大程度上阻礙了農村垃圾治理的工作進程，因此加強其法律監督的力度和優化環境督查體系刻不容緩。首先，應充分發揮人民代表大會、人大常委會等國家權力機關的監督作用，讓行使環保職能的行政機關定期向同級人民代表大會、人大常委會匯報農村生活垃圾治理的狀況。其次，發揮村委會的監督作用。村委會作為村民自治組織，不僅能從內部對村民行為進行監督，還能確保和督查環保機構工作人員嚴格執法。最后，發揮村民的監督作用。在推動村民參與到農村生活垃圾治理的過程中，應充分保障村民的參與權、知情權、監督權，比如村民有權對環保機構工作人員的執法情況、農村生活垃圾治理經費的支出和使用情況等方面進行監督和舉報。

改善農村人居環境，把農村垃圾治理作為主攻方向，建立健全適應農村實際情況的生活垃圾收運處理體系，完善關于農村生活垃圾治理的法律法規，建設美麗宜居鄉村，是實現鄉村振興的重要內容。習近平總書記對垃圾分類工作作出重要指示并強調：“實行垃圾分類，培養垃圾分類的好習慣，為改善生活環境作努力，為綠色發展、可持續發展做貢獻。”因此，建立健全農村生活垃圾分類法律制度，完善環境執法體系，鼓勵公眾參與生活垃圾治理并強化對治理工作的法律監督等，能為當前農村生活垃圾的治理提供較為完善的法律保障。

參考文獻：

[1]薛玲，蘇志國，張淑萍，張思榕，岳敏，岳欽艷，王仁卿.農村生活垃圾四分類法的實驗研究[J].中國人口·資源與環境，2016，26（S2）：168-173.

[2]賈小梅，陳穎，趙源坤，董旭輝.我國農村生活垃圾治理的困境與機制模式創新—基于河北、浙江、廣西等地農村生活垃圾治理的調研[J].環境與可持續發展，2018，43（03）：66-68.

[3]李佳，胡子君.美國分散式農村垃圾治理的對策[J].世界農業，2017（03）：33-37.

作 ?者：中共重慶市委黨校法律專業碩士研究生

責任編輯：宋英俊