檢察機關環境公益訴訟的實踐困境與對策

張慧梅 曹佰成

生態環境的保護關乎所有人的利益，近年來人們逐步意識到全球氣候變化、霧霾等環境問題給我們造成的影響，環境保護得到社會各界的高度重視。環境治理是一個長期、復雜的過程，絕非一蹴而就之事。我國于2012年確立環境公益訴訟制度以來，一直在不斷予以完善。2017年《民事訴訟法》的修改賦予檢察機關原告資格，將檢察機關納入起訴主體的范圍，是我國公益訴訟的里程碑，一定程度上解決了環境污染案件“無人訴”的局面。但司法實踐中，檢察公益訴訟仍面臨諸多困境，有礙于環境公共利益的維護。進一步完善公益訴訟制度，是實現其價值目標，有效解決環境問題的必然要求。

環境公益訴訟概述

公益訴訟是為了防止國家、社會公共利益遭受侵害應運而生的訴訟機制，因為訴訟目的的本質區別，與私益訴訟相區分，其最早起源于羅馬時期。“環境是人類類以生存和發展的各種自然因素的總和，是實現經濟社會可持續發展，世代永享優美宜居生活空間和山清水秀生態空間的自然基礎。”環境公益訴訟是指：符合特定條件的主體（環保組織、社會團體或機關等），當環境受到或可能受到污染和破壞的情形下，依據法律規定提起訴訟的制度。區別于私益訴訟，環境公益訴訟旨在通過司法手段維護環境公益，起訴主體突破了直接利害關系的原告資格理論，可由不具有直接利害關系的主體提起訴訟。檢察機關訴訟能力較強，能夠高效、準確的配合法院進行訴訟，一定程度上能減少地方保護主義的干預，具有其他組織不可替代的優勢。

檢察機關提起環境公益訴訟的現狀與困境

《環境保護法》、《民事訴訟法》、《檢察公益訴訟解釋》對環境公益訴訟都有所規定，確立了檢察機關的原告資格。2015年7月開展了公益訴訟試點實踐，檢察公益訴訟試點以來，各省都積極探索檢察機關提起公益訴訟的問題，不斷創新案件處理機制。但從相關數據來看，各地檢察院傾向于通過前置程序，訴訟比例較低，但進入訴訟程序的案件，檢察機關的勝訴率偏高，形成凡提起則勝訴的局面。結合我國目前的司法現狀，檢察公益訴訟仍面臨諸多困境：

法律地位不明確，權利義務不清。我國《檢察公益訴訟解釋》將其身份定位為“公益訴訟起訴人”，“公益起訴人”的提法對檢察機關在訴訟中的法律身份進行了說明，但卻回避了其與原告的區別以及具體的權利義務等問題，“原告”與“法律監督者”的雙重身份存在沖突。環境公益訴訟本質上屬于私法領域，需遵循意思自治，公權力不能過度干涉。檢察機關提起環境公益訴訟，具有國家公權力侵入私法領域的嫌疑。

調查取證難。修復生態環境是環境公益訴訟的價值目標，環境污染案件若不能及時調查、收集證據，有效阻止侵權行為，會進一步破壞生態環境，增加修復難度。檢察機關處理環境公益案件時享有的調查權和其他主體并無二致，不具有強制性。檢察機關處理公益訴訟案件也具有調查取證難問題，有礙于檢察機關通過司法手段維護社會公益的積極性。

環境污染跨區域，管轄權難以確定。環境污染與生態損害案件地區跨度大、牽涉范圍廣，此類案件涉及多個行政區域，存在多個管轄機關，具體由誰起訴缺乏相應的法律規定，地域管轄難以確定。且大多數環境公益訴訟牽涉當地企業或相關行政部門的利益，存在地方干預的風險。辦理跨區域環境污染案件具體由哪個檢察院提起訴訟，既要考慮便于調查取證，又要最大程度的減少地方干預與地方保護主義的風險，更要對司法資源進行合理分配，以最低的訴訟成本最大限度的實現司法公正。

訴前程序不完善。 司法實踐中，檢察機關對于環境污染和環境侵權案件大多通過訴前程序予以解決，實際進入訴訟程序的案件極少。作為法律監督機關，公益訴訟并不是檢察機關最主要的職能，設置訴前程序卻有必要。但實踐中存在檢察機關通過訴前程序規避訴訟的嫌疑，大多數案件通過訴前程序處理，進入訴訟程序的案件屈指可數。通過檢察建議等方式促使相關行政機關作為或相關企業停止侵權行為，確實是解決環境污染最行之有效的方式，但環境公益的維護不是一朝一夕的，不僅要阻止已經發生的污染行為，更要通過訴訟對相關企業形成威懾力，預防環違法行為的發生。通過訴前程序結案對相關企業的震懾不夠，不利于從根本上防止侵權行為的發生，發揮檢察環境公益制度的價值。

完善我國檢察環境公益訴訟的建議

總結試點實踐的經驗，由于缺乏具體的程序和明確的法律規定，檢察環境公益實踐仍面臨諸多困境，有礙于維護環境公益以及生態修復的價值目標的實現。為了更好的預防和制止環境污染，維護社會公益，進一步完善該制度的具體內容，是實現其價值目標，有效維護解決問題的必然要求。

對檢察機關的法律地位和權利義務予以明確。檢察機關作為憲法規定的法律監督機關，在環境公益訴訟中的權利義務可類似于刑事訴訟中“公訴人”予以確定，但由于二者的性質與目不同，須加以區別。首先，公益訴訟的目的是維護環境公益，應限制檢察機關的處分權，對和解和調解進行一定的限制。此外訴訟只是保護環境的途徑之一，維護環境公益才是根本目的，若存在其他路徑，則沒有必要啟動訴訟程序。公益訴訟不能阻礙私益訴訟的進行，對于私益與公益交叉的部分遵循私益優先原則。

賦予檢察機關強制性的調查取證權。檢察機關作為“公益起訴人”具有一定的調查權，但不具有強制性，取證難問題會直接影響檢察機關起訴率，導致檢察機關趨易避難、避重就輕的選案傾向。因此賦予檢察機關強制調查取證權極為必要，調查取證過程中，若相關單位或人員不予配合，可采取相應的強制措施推動訴訟的順利進行，這樣也可對相關企業起到威懾作用，督促相應的機關與人員積極配合，查明案件事實。因此要進一步完善檢察公益訴訟制度，須賦予檢察機關強制性的調查取證權，為其行使訴訟權利提供保障，但需防止檢察機關濫用職權。

建立檢察機關聯合起訴機制。為了解決跨區域案件的管轄問題，可突破管轄制度，探索集中管轄的模式，統一由特定檢察院行使公益訴訟案件的管轄權，一方面可以減少地方勢力的干預，另一方面可以防止有管轄權的檢察機關互相推諉的情況，提高檢察機關的工作積極性。針對跨區域的環境污染案件，可建立檢察機關聯合起訴制度，由多個檢察機關聯合起來向法院提起訴訟，并由受污染地區的檢察機關分別負責本地區的調查取證工作，這樣既能降低地方勢力的影響，也有助于提高訴訟效率。

具體化訴前監督程序，與訴訟職能有效銜接。 我國的司法實踐中，檢察機關嚴格履行訴前程序后才可向法院提起訴訟。訴前程序的設置，有利于行政權能與司法權能的平衡，在節約司法資源的同時有效的保護生態環境。但依據現有規定，訴前程序的作用更傾向于檢察機關提起公益訴訟的前置程序，并未規定適格主體或行政機關不起訴或不履行職責需承擔的責任，訴前程序可能淪為走過場，無法實現其真正目的。因此需將訴前程序具體化，明確訴前程序的法律效力，對經過訴前程序不履行職責的行政機關或仍不起訴的社會組織，可讓其承擔相應的社會責任，使訴前程序的履行與檢察機關的訴訟職能有效銜接起來，促使公益訴訟的有效運行。此外，對進入訴訟程序的案件法院須依法做出公正的判決，不能基于政策原因做出具有傾向性的判決，合理破解“畸高勝訴率”的問題。

公益訴訟制度不但能為環境污染進行有效的救濟，而且具有預防環境污染、促進政策實施的功能。“檢察機關提起環境公益訴訟是其履行憲法規定的法律監督職能一大創新司法運作機制，也是檢察機關開展工作的全新領域”。我國為期兩年的檢察公益訴訟試點工作積累了實踐經驗，已通過法律的形式確立了檢察機關提起環境公益訴訟的制度，但司法實踐仍存在諸多困境，程序設計和法律適用方面仍存在諸多不足。作為一種創新機制，檢察機關作為起訴主體具有其他組織不可替代的優勢。觀察社會上的熱點生態環境污染事件，發現當前的環境公益保護事業仍然面臨諸多阻礙，為了應對實踐困境，充分保護環境公共利益，需進一步完善具體內容及法律適用。當然，一個制度的發展與完善是一個循序漸進的過程，檢察機關環境公益訴訟制度目前處于初創期，需在實踐中不斷進行探索。

參考文獻

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（作者單位：蘭州大學）