金融資產管理公司管理體制改革完善探析

沈圳

摘 要：四大金融資產管理公司是我國金融體系中的一個特殊領域，在防范化解金融風險、服務高質量發展方面發揮不可或缺重要作用。本文針對金融資產管理公司的管理體制存在的問題，進行了詳細分析，以厘清問題、明確目標、強化管理責任，促進四大資產公司國有金融資本保值增值，實現管理體制的完善和機構的調整。

關鍵詞：金融資產管理公司;管理體制;改革

一、金融資產管理公司簡介

金融資產管理公司，又稱資產公司，在我國龐大復雜的金融體系中具有特殊作用。1999年，為了處置金融風險，化解國有大型商業銀行的不良資產，我國成立了四大資產公司，包括華融公司、信達公司、東方公司、長城公司。成立之初，資產公司以政策性業務為主體，通過收購、管理、處置國有商業銀行的不良資產，促進了國有銀行資產負債表和金融體系整體的健康。2007年以來，資產公司探索出一條商業化發展的路子，在原有不良資產收處業務的基礎上，拓展出投資、融資、咨詢、托管等業務，同時在處置風險機構過程中，逐漸成長為包含銀、證、保、信、基以及其他行業子公司在內的綜合金融集團。2017年以來，按照中央和銀行業監督管理部門要求，資產公司堅定回歸主業，從而更好發揮逆周期調節、防范金融風險、服務高質量發展的職能。

從資產公司發展歷史可以看出，資產公司是經由中央政府決定設立、由國家信用支持的，以“防范化解金融風險、保障國家金融安全、服務實體經濟發展”為使命，以“不良資產收購、管理、經營和處置以及資產管理”為主業，目前均已形成不同規模的“金融控股集團”組織架構，以“綜合性金融服務”為特色的非銀金融機構，目前業已形成我國經濟金融體系中必不可少的機構門類，是防范化解金融風險、支持實體經濟、服務高質量發展的重要金融力量。從資產規模來看，四家資產管理公司已經成為大中型金融控股機構。從牌照上看，已經成為集銀行、證券、保險、信托、基金、置業等為一體的控股集團。與此同時，資產公司從存量資產角度服務實體經濟，與商業銀行、券商、保險、信托等以增量為主的金融機構相比，有著本質區別。

二、資產公司目前存在的問題

經過20年的發展，在四家資產公司做出突出業績的同時，對其實施管理的體制呈現出多方面問題，既影響了資產公司服務經濟的效能，又不利于其自身發展。

1.股權結構單一與出資人缺位

有效的股權結構是有效的公司治理的基礎。目前資產管理公司在公司治理優化過程中，均逐步引入了戰略投資者和社會公眾股東，其中華融、信達實現了交易所上市，而東方、長城也是完成了股份制改革和引入戰略投資者，下一步可能擇機啟動上市，但仍存在股權結構單一與出資人缺位的問題。

以五大國有商業銀行為主要代表的大型銀行和全國性股份制商業銀行公司的管理體制改革和治理結構優化啟動較早，國家投入的資源較為豐富，相繼完成了股份制改革和境內外資本市場上市，公司治理模式相較于其他金融機構較為成熟。但是即便如此，一股獨大造成公司治理低效的現象在上述金融機構中仍不同程度地存在。與五大國有商業銀行相比，資產管理公司一股獨大現象更為顯著。目前資產管理公司股權結構中雖有其他戰略投資者或者公眾股東，戰略投資者中含大型國有金融機構和著名外資機構，但持股比例均較小。

“委托――代理”理論是公司治理的基本理論。根據“委托――代理”理論，國有股一股獨大，若缺乏適宜的反制性制度安排，易造成所有者缺位、公司治理機制失效。在我國經濟改革發展歷程中，國有企業國家所有權的代理行使仍然是一個重大現實課題，“一股獨大之下的內部人控制”并不鮮見。對于國有金融資產管理公司，由于缺乏確定的出資人（所有者）為金融企業國有資產保值增值負責，金融機構經營效果取決于內部經營管理人員。

從目前制度安排來看，對內部經營管理人員的監督和制約缺乏有效方法。由于內部管理人員系中央政府委托有關部門選派和任命，個人前景、實際收入、社會影響力則成為內部管理人員主要的考慮因素，出資人的盈利指標、安全指標并非核心考慮指標。

另外，從四大資產管理公司的監事會功能來看，現有的監事會更多是事后監督，經營管理人員無須與監事會確定業績目標，在人事任免方面的話語權較弱，整體監督效能尚未達到有效防范內部人控制的力度。

2.管理體制“多龍治水”

“委托――代理”理論框架下，出資人權責對等也是“委托――代理”關系得以順利實現的必要前提。從當下四大資產公司管理體制實踐來看，財政部以“管資本”為抓手，負責國有金融資本基礎管理、績效評價、保值增值等。銀保監會（原銀監會）從市場監管角度出發，“管風險、管準入、管法人”，由于受國務院委托代管四大資產管理公司的關系，在人事、組織、紀檢等“管人”方面履行相當程度的實際權力。人民銀行的貨幣政策執行、金融穩定管理等方面職能也對資產公司形成直接影響，2018年國務院機構改革以來，人民銀行又負責統籌金融控股集團監管試點工作，但下一步人民銀行監管范圍下的金控集團口徑、具體路徑、與其他部委的協調機制尚待明確。

對資產管理公司“多龍治水”的管理格局是在歷史發展中逐步形成的，具有歷史合理性，但其弊端也是明顯的。管理體制職責不清，國務院有關部門對四大資產管理公司的管理協調存在難度，“都行駛管理權、都不承擔管理責任”的情況一定程度上存在。“多頭管理”容易導致權責不對等，對出資人代表職責的成文法尚不明確，管人管事管資產銜接不到位。職能作用發揮缺位越位、控股股東履職不規范、管理主體權責不清阻礙了國有金融資產管理公司的穩健發展。

人事權限是最重要的管理權之一。從人事權限上看，四大資產公司高管層的人事權屬于“出資人評價、組織部門干部管理、監管部門否決”的模式。資產公司領導班子由銀保監會（原銀監會）根據中央授權管理，組織人事、紀檢監察等均歸口監管部門管理。高管資格認定由銀保監會（原銀監會）機構監管部門負責。財政部門雖然發揮著出資人的角色，但是并未在資產公司人事安排上享有與其出資水平相稱的權利。重要人事安排“出資人評價、組織部門干部管理、監管部門否決”的運行框架在實際上演變成“銀保監會黨委商有關部門提出建議、國務院任命、銀保監會建議權權重最大”的模式。在這種模式下，管理者更加傾向于對上級組織即監管部門負責而向非出資人負責。

3.監管部門監管職能目標多元

四大資產公司受銀保監會（原銀監會）監管。銀保監會作為國務院直屬事業單位，履行監管包括資產公司在內的政府公共管理職能。在具體管理過程中，監管職能與促進行業發展職能往往發生交叉，監管機構既履行監管職能又承擔幫助公司發展的責任，監管職能獨立客觀受到很大挑戰。

對于監管職能，監管機構立足“管風險、管準入、管法人”，對于相關風險指標、業務和機構準入等進行嚴格把關。而對于促進發展職能，監管機構將更加側重資產規模、盈利能力、業務創新、政治重要性等因素，從而在監管理念上，會更多從包括資產公司在內的會管機構角度去考慮監管，防風險的首要位置可能會受到影響。

對這兩種目標的偏好，會隨著社會形勢、經濟周期、監管機構負責人偏好等而隨機波動。若同時負責企業發展和機構監管，那就意味著監管面臨具有兩個目標約束的函數，在進行資源配置時要綜合考慮兩個目標，若目標并不完全一致，則需要權衡和取舍，從而很可能使得雙重目標都難以實現最佳效果。近幾年的金融局部風險的頻繁爆發，與監管部門同時承擔監管和發展兩項可能沖突的職能有很大關聯。

從監管機構和四大資產公司實際聯系來看，資產公司既是銀保監會根據中央授權管理領導班子的金融機構，又是銀保監會的監管對象。這種歷史原因形成的關系，導致監管者和被監管者應有的“監管關系”一定程度上變成了“父子關系”。四大資產公司黨委、董事會、監事會、經營層多名人員曾長期在監管機構任職，與監管部門人員履歷交集很大，有的監管人員在日后還可能赴資產公司工作。對于這個客觀情況的利弊當然要分兩面看，不可全面否定。但是這些因素混合在一起，確實形成了監管實踐中非常重要的軟肋。

4.監管部門監管力量不足

根據《國務院辦公廳關于印發中國銀行業監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2003〕30號）和《國務院辦公廳關于印發中國保險監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知》（國辦發〔2003〕61號），國務院2003年確定中國銀行業監督管理委員會、中國保險監督管理委員會機關事業編制分別為450名、400名。而根據2018年銀保監會 “三定”方案《中國銀行保險監督管理委員會職能配置、內設機構和人員編制規定》，銀保監會機關事業編制925名。

2003年末，境內銀行業、保險業資產規模分別是28萬億和9123千億，而截至2018年末，這個指標分別是261.4萬億元和18萬億元，資產規模增加了幾十倍，但是監管人員基本沒有增加，監管力量不足，影響到了監管效能。

三、對策建議

1.多策并舉，促進股權多元化

為解決一股獨大問題，建議對資產公司進行股權多元化改革，試點多元化市場主體入股，促進治理結構優化。

目前不良資產行業已經形成“1+2+N”的市場格局，資產公司已經是處于相對完全競爭狀態的市場主體。可按照2018年中共中央、國務院印發的《關于完善國有金融資本管理的指導意見》（以下簡稱《意見》），將資產公司定位為第三類充分競爭型企業，按照市場化原則，進一步加大股權開放力度，引入各類資本，參照國務院國資委管理的企業的混合所有制改革，擇機推進管理層和員工持股，促進股權合理分散，提高公司治理有效性。股權分散可以與資本補充統籌考慮。東方資產、長城資產“股改、引戰、上市”三部曲要繼續推進。

在股權分散方面，可以參照國務院國資委管理的中國聯通混改模式：將部分公司股權釋放給其他國有資本、非國有資本和公司員工;引入處于行業領先地位且與資產管理公司具有協同效應的戰略投資者，包括實力雄厚的金融和產業集團、國際國內領先的投資基金、垂直行業領先企業、頭部互聯網企業等;加強經營層隊伍建設，探索市場化管理模式;建立員工股權激勵機制，通過限制性股票、股票期權等形式，吸引和留住高素質員工，促進股東、公司、員工的利益一致。

2.強化國有金融資本出資人集中統一管理職能

《意見》對國有金融資本管理做出頂層設計和重大部署，強調理順國有金融資本管理體制，完善國有金融資本管理制度，再次明確國有金融資本集中統一授權管理，壓實財政部門的管理責任，明確國有金融資本由“管企業”到“管資本”的轉變。資本集中統一授權管理，有利于強化國有金融資本出資人職權，彌補出資人缺位現象。

《意見》的出臺標志著財政部門和其他金融監管部門的職責更加明確，財政部門作為履行國有金融資本出資人的機構，行駛內部監督職責，確保國家在國有金融機構的國有資本保值增值。

在具體架構設計上，可參考匯金模式，通過在財政部與四大資產管理公司之間的中間層公司行使股東權利，或者按照節約國企資源和歸并同類原則，劃轉并直接由匯金公司行使國有股東權利。該中間層公司應當保持國有全資，不具體負責經營事務，專司國有金融資本的股權管理職能。具體來講，該公司接受上級政府和財政部門的監督管理，發揮四大金融資產管理公司出資人作用，向資產公司派駐股權董事，參與股權轉讓、分紅，按股東權限參與重大資本決策。這種模式可以最大程度上促進所有者代表作為股東的“歸位”。同時可以改變目前財政部直接控股資產公司的局面，豐富國有出資人的種類，還可以使資產公司非常集中的股權結構多元化起來，為長城、東方的上市鋪路。

3.提高監管專注度和效能

2018年3月通過的《國務院機構改革方案》明確了“將中國銀行業監督管理委員會和中國保險監督管理委員會擬訂銀行業、保險業重要法律法規草案和審慎監管基本制度的職責劃入中國人民銀行”。職能調整的邏輯之一是分離金融業的發展與監管職能，分離監管重大規制的制訂與執行職能，降低監管部門的裁量權，提高監管行為的原則性和可預測性，從而促進微觀監管部門更加聚焦監管執行，提升監管效能。

目前，人民銀行正通過對五家金融控股公司進行模擬監管試點，累積相關經驗，建立相應的監管制度。鑒于四大資產公司的業務規模、組織架構、牌照種類等已經具備金融控股集團的形態，可從金融控股集團監管角度，將四大資產公司部分監管范疇新增或轉隸至人民銀行。

監管效能提升方面，進一步充實非現場監管、現場檢查、行政處罰等監管力量。完善監管法制法規，補充日常監管和處罰的上位法依據。完善現有機構監管體制，提高功能監管水平。將日常監督和教育指導有機結合起來。對資產公司所設立的非金融子公司，也要將其設立、業務范圍、高管資格等納入監管范疇。

四、結語

四大金融資產管理公司是我國金融體系中的一個特殊領域，雖然與銀行業相比整體資產規模差距較大，但是在防范化解金融風險、服務高質量發展方面發揮不可或缺重要作用。筆者認為，針對金融資產管理公司的管理體制，要害在于厘清問題、明確目標、強化管理責任，促進四大資產公司國有金融資本保值增值，提升功能屬性，管理體制和機構的變動并非本質目標。當然在實現本質目標的基礎上，實現管理體制的完善和機構的調整也可探索。

參考文獻

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4.國務院辦公廳關于印發中國銀行業監督管理委員會主要職責內設機構和人員編制規定的通知（國辦發〔2003〕30號）.

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