農作物秸稈綜合利用和禁燒管理國家法規綜述與立法建議*

畢于運，高春雨，王紅彥，王亞靜※

(1.中國農業科學院農業資源與農業區劃研究所，北京 100081； 2.中國農業科學院農業信息研究所,北京 100081)

0 引言

法規是對法律、法令、條例、規則、章程等法定文件的總稱。在我國現行法規中，對農作物秸稈(簡稱秸稈)綜合利用和禁燒管理做出明文規定的法律主要有《中華人民共和國農業法》(簡稱《農業法》)、《中華人民共和國循環經濟促進法》(簡稱《循環經濟促進法》)、《中華人民共和國大氣污染防治法》(簡稱《大氣污染防治法》)、《中華人民共和國環境保護法》(簡稱《環境保護法》)、《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法》(簡稱《固體廢物污染環境防治法》)和《中華人民共和國土壤污染防治法》(簡稱《土壤污染防治法》)； 行政法規主要為《民用機場管理條例》； 行政規章主要為《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》。相關法律主要有《中華人民共和國治安管理處罰法》(簡稱《治安管理處罰法》)、《中華人民共和國消防法》(簡稱《消防法》)、《中華人民共和國突發事件應對法》(簡稱《突發事件應對法》、《中華人民共和國刑法》(簡稱《刑法》)、《中華人民共和國可再生能源法》(簡稱《可再生能源法》)、《中華人民共和國節約能源法》(簡稱《節約能源法》)、《中華人民共和國電力法》(簡稱《電力法》)。

目前少有研究對我國現行農作物秸稈綜合利用和禁燒層面的法律、法規進行系統梳理。一些研究者對20世紀50年來以來國務院和各相關部委發布的有關秸稈資源管理政策文件進行梳理[1-2]，但并未系統剖析相關法律、法規，也未根據研究內容提出系統性的對策與建議。為進一步完善秸稈綜合利用和禁燒管理的相關法規，從法律層面保障我國秸稈綜合利用水平的持續提高和秸稈禁燒管理工作的順利開展，加快立法進程，文章對相關法律、法規進行了系統、全面地梳理，并針對目前相關法律法規在秸稈綜合利用和禁燒管理方面存在的缺失提出相應的立法建議。

1 農作物秸稈綜合利用國家法規

1.1 國家現行法律對農作物秸稈綜合利用的明文規定

在國家現行法律體系中，對秸稈綜合利用做出明文規定的法律主要有《農業法》[3]《循環經濟促進法》[4]《大氣污染防治法》[5]《環境保護法》[6]《土壤污染防治法》[7]，其具體規定如表1所示。

表1 國家法律對秸稈綜合利用的具體規定

法律名稱發布與修訂/修正時間相關條款及規定農業法1993年發布(無秸稈綜合利用規定)2002年修訂第六十四條第二款農產品采收后的秸稈及其他剩余物質應當綜合利用,妥善處理,防止造成環境污染和生態破壞2009年第一次修正2012年第二次修正第六十五條第二款(具體規定同上)循環經濟促進法2008年發布第三十四條國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術,對農作物秸稈、畜禽糞便、農產品加工業副產品、廢農用薄膜等進行綜合利用,開發利用沼氣等生物質能源。環境保護法1989年發布(無秸稈綜合利用規定)2014年修訂第四十九條第一款各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學種植和養殖,科學合理施用農藥、化肥等農業投入品,科學處置農用薄膜、農作物秸稈等農業廢棄物,防止農業面源污染大氣污染防治法1987年發布1995年第一次修正2000年第一次修訂(無秸稈綜合利用規定)2015年第二次修訂第七十六條第一款各級人民政府及其農業行政等有關部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術,對秸稈、落葉等進行肥料化、飼料化、能源化、工業原料化、食用菌基料化等綜合利用,加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度第七十六條第二款縣級人民政府應當組織建立秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務體系,采用財政補貼等措施支持農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、企業等開展秸稈收集、貯存、運輸和綜合利用服務2018年第二次修正(同上)土壤污染防治法2018年發布第二十九條國家鼓勵和支持農業生產者采取下列措施……(五)綜合利用秸稈、移出高富集污染物秸稈 ……

我國最早做出秸稈綜合利用規定的法律是2002年修訂的《農業法》。該法規定：“農產品采收后的秸稈及其他剩余物質應當綜合利用，妥善處理，防止造成環境污染和生態破壞”。2009年第一次修正和2012年第二次修正的《農業法》都保留了上述規定。

2008年通過的《循環經濟促進法》規定：國家鼓勵和支持農業生產者和相關企業采用先進或者適用技術對農作物秸稈進行綜合利用。

2014年修訂的《環境保護法》規定：各級人民政府及其農業等有關部門和機構應當指導農業生產經營者科學處置農作物秸稈等農業廢棄物，防止農業面源污染。

2015年修訂的《大氣污染防治法》規定：各級人民政府及其農業行政等有關部門應當鼓勵和支持采用先進適用技術，對秸稈進行肥料化、飼料化、能源化、工業原料化、食用菌基料化等綜合利用，加大對秸稈還田、收集一體化農業機械的財政補貼力度。同時規定：縣級人民政府應當組織建立秸稈收貯運和綜合利用服務體系，采用財政補貼等措施支持農村集體經濟組織、農民專業合作經濟組織、企業等開展秸稈收貯運和綜合利用服務。

2018年通過的《土壤污染防治法》提出：國家鼓勵和支持農業生產者采取“綜合利用秸稈、移出高富集污染物秸稈”等農業清潔生產方式。

由上可見，隨著時間的遞進，我國法律對秸稈綜合利用的規定越來越具體，越來越完善。

在現實農業生產、資源利用和生態環境保護中，與秸稈綜合利用密切相關的法律應當還有《中華人民共和國畜牧法》[8](簡稱《畜牧法》)、《中華人民共和國水土保持法》[9](簡稱《水土保持法》)、《固體廢物污染環境防治法》[10]《中華人民共和國清潔生產促進法》[11](簡稱《清潔生產促進法》)、《中華人民共和國環境影響評價法》[12](簡稱《環境影響評價法》)等。但直到目前，這些法律對秸稈綜合利用的規定仍然缺失。

1.2 國家現行法律對農作物秸稈綜合利用相關產業發展的規定

秸稈綜合利用相關產業是指包含一種或幾種秸稈利用方式的綜合性產業門類或體系，其中主要是生態循環農業體系和生物質產業體系。

在生態循環農業體系中又以種養一體化和保護性耕作為主，因為秸稈過腹還田是種養一體化的核心內容，而秸稈覆蓋是保護性耕作的“三要素”(免耕、秸稈覆蓋、土壤深松)之一。我國現行的《畜牧法》《基本農田保護條例》等有關法律法規，還沒有對秸稈養畜、秸稈過腹還田、種養一體化、秸稈覆蓋還田、保護性耕作等有關內容作出規定。

在生物質產業體系中又以生物質能產業為主。在現行法規和政策中，除對林木剩余物、畜禽糞便、城鎮有機垃圾和污泥、農產品加工有機廢棄物、能源作物及陳化糧、海藻生物質等生物質的能源化利用所做的特別規定之外，其他的生物質能一般規定皆適用于秸稈的新型能源化利用。目前，我國對生物質能做出明文規定的法律主要是《可再生能源法》[13]，其次為《節約能源法》[14]和《電力法》[15]。

1.2.1 《可再生能源法》對生物質能發展的規定

《可再生能源法》(2005年發布， 2009年修訂)第二條第一款規定：“可再生能源，是指風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等非化石能源。”第三款規定：“通過低效率爐灶直接燃燒方式利用秸稈、薪柴、糞便等，不適用本法”。

《可再生能源法》第九條規定：“編制可再生能源開發利用規劃，應當遵循因地制宜、統籌兼顧、合理布局、有序發展的原則，對風能、太陽能、水能、生物質能、地熱能、海洋能等可再生能源的開發利用作出統籌安排”。

《可再生能源法》對秸稈新能源相關產業的規定主要體現在可再生能源發電、生物質燃料生產與利用、農村可再生能源發展3個方面，相關能源產品包括電力、燃氣、熱力、液體燃料等。其中，對“國家鼓勵清潔、高效地開發利用生物質燃料”的明文規定，為我國生物質成型燃料的高品質發展和清潔利用提供了法律保障。

1.2.2 《節約能源法》對生物質能發展的規定

《節約能源法》(1997年發布， 2007年修訂， 2016年修改)第七條第三款規定：“國家鼓勵、支持開發和利用新能源、可再生能源。”第五十九條第三款規定：“國家鼓勵、支持在農村大力發展沼氣，推廣生物質能、太陽能和風能等可再生能源利用技術”。

1.2.3 《電力法》對生物質能發展的規定

《電力法》(1995年發布， 2015年修正)第五條第二款規定：“國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發電。”第四十八條第二款規定：“國家鼓勵和支持農村利用太陽能、風能、地熱能、生物質能和其他能源進行農村電源建設，增加農村電力供應”。

1.3 農作物秸稈綜合利用國家行政規章

為保護生態環境，防止秸稈焚燒污染，保障人體健康，維護公共安全，根據《環境保護法》和《大氣污染防治法》，由國家環保總局、農業農村部、財政部、鐵道部、交通部、民航總局等6部門聯合起草了《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》，在廣泛聽取了公安、銀行、科技、林業、文物、電力、信息產業、糧食儲備等10多個部門意見的基礎上，以環發[1999]98號文的形式進行了正式發布實施，從而使我國秸稈禁燒和綜合利用走向了法制化、規范化管理的道路。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是目前我國唯一的以秸稈禁燒和/或綜合利用為題的國家行政規章，其雖然在《大氣污染防治法》于2015年第二次修訂后被明令廢止，但曾對我國此前的秸稈禁燒和綜合利用執法管理發揮了十分重要的作用。

針對秸稈綜合利用，《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》明確提出：各地應大力推廣機械化秸稈還田、秸稈飼料開發、秸稈氣化、秸稈微生物高溫快速漚肥和秸稈工業原料開發等多種形式的綜合利用。同時提出：在地方各級人民政府的統一領導下，由農業部門負責指導秸稈綜合利用的實施工作，并將秸稈綜合利用工作納入地方各級農業目標責任制，嚴格檢查、考核。

由于當時對秸稈綜合利用推進工作的難度估計不足，該規章提出的“到2005年各省、自治區的秸稈綜合利用率達到85%”的目標，直至目前不少省區仍沒有實現。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，秸稈綜合利用指導工作主要執行國家發改委、農業部和財政部等部門的相關規定。

2 農作物秸稈禁燒管理國家法規

2.1 國家現行法律對農作物秸稈禁燒的明文規定

在我國現行法律體系中，對秸稈禁燒做出明文規定的法律主要有《大氣污染防治法》和《固體廢物污染環境防治法》，具體規定如表2所示。

表2 秸稈禁燒國家法律規定

法律名稱發布與修訂/修正時間相關條款及規定大氣污染防治法1987年發布1995年第一次修正(無秸稈禁燒規定)2000年第一次修訂第四十一條第二款禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質第五十七條第二款違反本法第四十一條第二款規定,在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域內露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的,由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為; 情節嚴重的,可以處二百元以下罰款2015年第二次修訂第七十七條省、自治區、直轄市人民政府應當劃定區域,禁止露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質第一百一十九條第一款違反本法規定,在人口集中地區對樹木、花草噴灑劇毒、高毒農藥,或者露天焚燒秸稈、落葉等產生煙塵污染的物質的,由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門責令改正,并可以處五百元以上二千元以下的罰款第一百二十七條違反本法規定,構成犯罪的,依法追究刑事責任2018年第二次修正(同上)固體廢物污染環境防治法1995年發布(無秸稈禁燒規定)2004年修訂第二十條第二款禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈2013年第一次修正2015年第二次修正2016年第三次修正(同上)

2.1.1 《大氣污染防治法》對秸稈禁燒的規定

2000年第一次修訂的《大氣污染防治法》首次將秸稈禁燒納入國家法律規定，明確要求“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈”。同時提出，對于違反該規定的，“由所在地縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門責令停止違法行為； 情節嚴重的，可以處二百元以下罰款”。

2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》明文規定“省、自治區、直轄市人民政府應當劃定區域，禁止露天焚燒秸稈”，同時規定由縣級以上地方人民政府確定的監督管理部門(不再局限于環境保護行政主管部門——筆者注)負責執法和違規處罰，并將違規罰款由原來的“二百元以下”提高到“五百元以上二千元以下”。

《大氣污染防治法》第一百二十七條規定：“違反本法規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”此為秸稈焚燒造成重大大氣污染事故，導致公私財產遭受重大損失或者導致人身傷亡嚴重后果，并構成犯罪的，依法追究有關責任人員的刑事責任提供了法律依據。

另外， 2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》提出了進行“重點區域大氣污染聯合防治”的要求，此為我國秸稈禁燒建立區域聯防聯控機制，開展區域統籌統防提供了法律保障。

2.1.2 《固體廢物污染環境防治法》對秸稈禁燒的規定

2004年第一次修訂的《固體廢物污染環境防治法》明令“禁止在人口集中地區、機場周圍、交通干線附近以及當地人民政府劃定的區域露天焚燒秸稈”。此規定與2000年第一次修訂的《大氣污染防治法》的秸稈禁燒規定完全相同，而且在此后的3次(2013年、2015年和2016年)的《固體廢物污染環境防治法》修訂中都保留了與之完全相同的規定。但歷次修訂的《固體廢物污染環境防治法》都沒有明確秸稈禁燒執法的職能部門以及違反秸稈禁燒的處罰規定。

2.2 農作物秸稈禁燒治安管理所依據的主要法律及其相關規定

我國各級人民政府秸稈禁燒治安管理尤其是行政拘留所依據的法律主要是《治安管理處罰法》《突發事件應對法》《消防法》。

2.2.1 《治安管理處罰法》的相關規定

《治安管理處罰法》(2005年發布， 2012年修正)。該法第五十條規定：對于拒不執行人民政府在緊急狀態情況下依法發布的決定、命令的，或阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，“處警告或者二百元以下罰款； 情節嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款”。

2.2.2 《突發事件應對法》的相關規定

《突發事件應對法》(2007發布)第六十六條規定：“單位或者個人違反本法規定，不服從所在地人民政府及其有關部門發布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構成違反治安管理行為的，由公安機關依法給予處罰。”第六十七條規定：“單位或者個人違反本法規定，導致突發事件發生或者危害擴大，給他人人身、財產造成損害的，應當依法承擔民事責任”。

2.2.3 《消防法》的相關規定

《消防法》(1998年發布， 2008年修訂)第二十一條規定：“禁止在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火。”第六十三條規定：“違反規定使用明火作業或者在具有火災、爆炸危險的場所吸煙、使用明火的”“處警告或者五百元以下罰款； 情節嚴重的，處五日以下拘留”。

《消防法》第六十四條規定：“過失引起火災的”“尚不構成犯罪的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五百元以下罰款； 情節較輕的處警告或者五百元以下罰款”。

2.3 農作物秸稈故意焚燒犯罪量刑所依據的法律及其相關規定

對故意焚燒秸稈導致犯罪的，可按《刑法》進行量刑。《刑法修正案(十)》(2017年發布)第一百一十四條規定，放火或者以其他危險方法危害公共安全，“尚未造成嚴重后果的，處三年以上十年以下有期徒刑”。第一百一十五條第一款規定，放火或者以其他危險方法致人重傷、死亡或者使公私財產遭受重大損失的，“處十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”； 第二款規定，“過失犯前款罪的，處三年以上七年以下有期徒刑； 情節較輕的，處三年以下有期徒刑或者拘役”。第二百七十七條規定，“以暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行職務的，處三年以下有期徒刑、拘役、管制或者罰金”。

2.4 農作物秸稈禁燒管理國家行政法規

《民用機場管理條例》(2009年發布)是目前我國唯一對秸稈禁燒做出明確規定的國家行政法規，其上位法律為《中華人民共和國民用航空法》。

《民用機場管理條例》規定，禁止在民用機場凈空保護區域內從事“排放大量煙霧、粉塵、火焰、廢氣等影響飛行安全的物質”的活動。同時規定，在凈空保護區域外從事相同活動，亦不得影響民用機場凈空保護。在法律責任方面《民用機場管理條例》規定，對“焚燒產生大量煙霧的農作物秸稈、垃圾等物質”的行為，“由民用機場所在地縣級以上地方人民政府責令改正； 情節嚴重的，處2萬元以上10萬元以下的罰款”。

需要說明的是，《民用機場管理條例》的相關規定僅適用于民用機場凈空保護區域及其周邊地區的秸稈禁燒，對其他煙霧敏感地區秸稈禁燒無法律效力。

2.5 農作物秸稈禁燒管理國家行政規章

正如前文所述，《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》是目前我國唯一的以秸稈禁燒和/或綜合利用為題的國家行政規章，其對秸稈禁燒主要做了如下規定。

(1)統一領導。在地方各級人民政府的統一領導下，由各級環境保護行政主管部門會同農業等有關部門負責秸稈禁燒的監督管理。

(2)劃定秸稈禁燒區，開展重點區域禁燒管理。禁止在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和省轄市(地)級人民政府劃定的區內焚燒秸稈。

秸稈禁燒區界定范圍包括：以機場為中心15km為半徑的區域； 沿高速公路、鐵路兩側各2km和國道、省道公路干線兩側各1km的地帶。因當地自然、氣候等特點，需要對本辦法給出的秸稈禁燒區界定范圍做調整的，要由省轄市(地)級以上人民政府會商民航、鐵路等有關部門確定。

同時，省轄市(地)級人民政府可以在人口集中區、各級自然保護區和文物保護單位及其他人文遺址、林地、草場、油庫、糧庫、通訊設施等周邊地區劃定禁止露天焚燒秸稈的區域。

(3)以鄉鎮為單位落實禁燒區的秸稈禁燒工作。縣級以上人民政府應公布秸稈禁燒區及禁燒區鄉鎮名單，將秸稈禁燒作為村務公開和精神文明建設的一項重要內容。禁燒區鄉鎮名單由所在縣級以上人民政府環境保護行政主管部門和農業行政主管部門會同有關部門提出意見，報同級人民政府批準。

(4)實施目標責任制。將秸稈禁燒工作納入地方各級環保目標責任制，嚴格檢查、考核。

(5)嚴格禁燒執法。對違反規定在禁燒區內焚燒秸稈的，由當地環境保護行政主管部門責令其立即停燒，可以對直接責任人處以20元以下罰款； 造成重大大氣污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡嚴重后果的，對有關責任人員依法追究刑事責任。

《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》廢止后，按照2015年第二次修訂的《大氣污染防治法》和部門職責分工，秸稈禁燒工作將更多地轉由地方政府負責，由地方政府依照《大氣污染防治法》進行嚴格監管。對造成財產重大損失或人身傷亡等嚴重后果并構成犯罪的秸稈焚燒行為，將依據刑事法律，對有關責任人員追究刑事責任。

3 立法建議

應加快立法進程，進一步完善秸稈綜合利用和禁燒管理的相關法規，從法律上保障我國秸稈綜合利用水平的持續提高和秸稈禁燒管理工作的順利開展。主要建議如下[16]。

3.1 對有關秸稈利用的某些法規進行必要的修訂

(1)在《畜牧法》中增加秸稈養畜的規定。根據草食畜存欄量和飼草消耗定額進行估算，近年來，全國草食畜年飼草需求量在4.3億t左右。據農業部《全國草食畜牧業發展規劃(2016—2020年)》(農牧發[2016]12號)， 2015年全國秸稈飼料化利用量達到2.2億t。由此可見，在全國草食畜飼草來源中，秸稈已經占到1/2以上。但現行的《畜牧法》(2005年發布， 2015年修正)在第三十五條第二款有關飼草飼料發展的規定中，僅提出“國家支持草原牧區開展草原圍欄、草原水利、草原改良、飼草飼料基地等草原基本建設，優化畜群結構，改良牲畜品種，轉變生產方式，發展舍飼圈養、劃區輪牧，逐步實現畜草平衡，改善草原生態環境”要求。因此，在未來修訂《畜牧法》時，有必要將積極發展秸稈養畜、著力提升秸稈加工處理高效養畜水平等有關要求作為飼草飼料發展的規定，以推進秸稈過腹還田、種養一體化循環農業的快速發展。

(2)在《基本農田保護條例》中增添秸稈還田培肥的規定。現行的《基本農田保護條例》(1994年第一次發布， 1998年第二次發布， 2011年修訂)第十九條規定：“國家提倡和鼓勵農業生產者對其經營的基本農田施用有機肥料”“利用基本農田從事農業生產的單位和個人應當保持和培肥地力”。這對我國基本農田培肥發揮了重要的指導作用，但對基本農田培肥的具體要求欠缺，十分不利于基本農田質量的保護。在未來修訂《基本農田保護條例》時，要從培肥地力的角度，增添秸稈還田、畜禽糞便堆肥還田等有關方面的內容，尤其是對于占補新增耕地要切實強調其培肥改土作用和要求，以實現耕地的占補質量平衡。

(3)在《水土保持法》中進一步完善保護性耕作的有關規定。現行的《水土保持法》(1991年發布， 2010年修訂)第十八條第一款規定：“水土流失嚴重、生態脆弱的地區，應當限制或者禁止可能造成水土流失的生產建設活動”。第三十八條第二款規定：“在干旱缺水地區從事生產建設活動，應當采取防止風力侵蝕措施”。第三十九條規定：國家鼓勵和支持在山區、丘陵區、風沙區以及容易發生水土流失的其他區域，采取“免耕、等高耕作、輪耕輪作、草田輪作、間作套種”等有利于水土保持的措施。免(少)耕、秸稈覆蓋、土壤深松是保護性耕作的“三要素”。高煥文(2007)撰文指出[17]：通過對美國的考察和學者交流來看，美國學者提出適合美國的保護性耕作最佳模式不是免耕，而是大量秸稈覆蓋加深松(少耕)，強調秸稈覆蓋的作用大于免耕的作用； 30%的秸稈覆蓋不夠，要70%以上甚至100%秸稈覆蓋率來充分發揮保護性耕作的效益。而我國的保護性耕作比較強調免耕以及深松的作用，對秸稈覆蓋的作用重視不夠。因此，在未來修訂《水土保持法》時，要將保護性耕作作為水土保持的重要措施，綜合涵蓋免(少)耕、秸稈覆蓋、土壤深松3個方面內容，并將其主要應用于干旱半干旱地區和坡耕地種植，以有效地減少風蝕、水蝕及其危害。條件成熟時，可制訂《保護性耕作條例》。

(4)對《固體廢物污染環境防治法》《清潔生產促進法》《環境影響評價法》進行系統修訂，增加廢棄秸稈收集利用的規定。從環境保護的角度而言，秸稈處置主要面臨兩大問題，一是露天焚燒，二是廢棄。根據國家發改委和農業部共同組織完成的“全國‘十二五’秸稈綜合利用終期評估”結果， 2015年我國主要農作物秸稈廢棄量約為1.8億t[18]。加上不宜就地還田的蔬菜尾菜，全國需要收集處理的廢棄秸稈和蔬菜尾菜，總量達到2.6億t左右，成為面源污染的重要污染源。隨著秸稈禁燒工作的不斷深入，我國秸稈露天焚燒已在總體上得到一定程度的控制。預計在未來10年中，我國秸稈處置的工作重點將由目前的以秸稈禁燒為主，逐步轉移到以廢棄秸稈收集利用為主或兩者并重的軌道上來。

現行的《固體廢物污染環境防治法》《清潔生產促進法》(2002年發布， 2012年修訂)、《環境影響評價法》(2002年發布， 2016年第一次修正， 2018年第二次修正)都沒有對秸稈綜合利用和廢棄秸稈處置作出規定。

2018年7月11日，生態環境部發布了《中華人民共和國固體廢物污染環境防治法(修訂草案)(征求意見稿)》(簡稱《征求意見稿》)，向社會公開征集意見。與現行的《固體廢物污染環境防治法》相比，《征求意見稿》新增了與廢棄秸稈等農業固體廢物處置相關的3個方面的內容：一是，在第九十九條本法用語釋義中增加了農業固體廢物的定義：“農業固體廢物，是指在農業生產活動中產生的固體廢物”。二是，在第二十三條第一款中明確規定：“產生畜禽糞便、作物秸稈、廢棄薄膜等農業固體廢物的單位和個人，應當采取回收利用等措施，防止農業固體廢物對環境的污染”。三是，在第二十三條第四款中明確規定：“各級人民政府農業農村主管部門負責組織建立農業固體廢物回收利用體系，推進農業固體廢物綜合利用或無害化處置設施建設及正常運行，規范農業固體廢物收集、貯存、利用、處置行為，防止污染環境”。可以預見的是，新一輪修訂的《固體廢物污染環境防治法》正式發布后，如果不將上述新添內容刪除，將使其成為我國首部明確作出廢棄秸稈等農業固體廢物處置規定的法律。

《清潔生產促進法》第二十二條第一款雖然提出了“農業生產廢物的資源化，防止農業環境污染”的要求，但對農業生產廢物的內涵和主要處理方式都沒有作出明確的界定。在未來修訂《清潔生產促進法》時，應與新一輪修訂的《固體廢物污染環境防治法》相呼應，對農業生產廢物的內涵和處置要求作出明確規定。

為加快綠色發展，推進生態文明建設，國家發改委、國家統計局、環境保護部、中央組織部以中共中央辦公廳、國務院辦公廳《生態文明建設目標評價考核辦法》(廳字[2016]45號)為指導，聯合制訂并發布了《綠色發展指標體系》(發改環資[2016]2635號)，將“農作物秸稈綜合利用率”作為資源利用的重要監測評價指標納入其中，由此使秸稈綜合利用成為各級黨委和政府推進生態文明建設的基本工作要求。在未來法律修訂過程中，應從資源利用、環境治理、生態保護、綠色生活以及美麗鄉村、人居環境建設的要求出發，將秸稈綜合利用尤其是廢棄秸稈處置等方面的規定納入《環境影響評價法》。

最后，對《治安管理處罰法》《消防法》中的秸稈露天焚燒違規罰款規定進行修訂，使其與《大氣污染防治法》的相關罰款規定相一致。

3.2 制定《耕地質量保護條例》，并將秸稈還田作為耕地質量保護的必要技術手段

農業部印發的《耕地質量保護與提升行動方案》(農農發[2015]5號)明確提出“加快《耕地質量保護條例》和《肥料管理條例》立法進程”的要求。目前，我國已由10多個省市制定并發布了耕地質量保護條例或辦法。

全國《耕地質量保護條例》的制訂，要在總結各地耕地質量保護條例或辦法制訂與實施效果的基礎上，將秸稈直接還田、秸稈過腹還田、秸稈堆肥還田、秸稈沼肥還田、秸稈炭基肥還田等秸稈還田方式作為耕地質量保護的必要技術和有效措施，進行鼓勵和扶持，以保障秸稈循環利用水平和耕地質量水平的穩步提升。

3.3 借鑒國外經驗，制定《生物質能條例》

美國、德國等發達國家一般將《生物質能條例》作為規范秸稈新型能源化利用的主要法規[19]。目前我國還沒有以秸稈、糞便、林木剩余物、陳化糧、能源作物、農產品加工有機廢棄物、城鄉生活有機垃圾、城鎮污水污泥等生物質能源化利用為基本內容的相關條例法規。

從國外經驗來看，我國應以《可再生能源法》為上位法律，制定適宜我國國情的《生物質能條例》，并對包括秸稈新型能源化在內的生物質發電、生物質成型燃料、沼氣和生物天然氣、生物質熱解氣化、生物質炭化、燃料乙醇、生物質油等主要的生物質生產利用方式做出具體的規定，明確其發展方向、技術要求、扶持重點、激勵機制、強制性處罰、政策保障等有關要求。

3.4 對秸稈禁燒區外的秸稈限制焚燒從國家層面作出明確規定

根據《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》以及國務院辦公廳《關于加快推進農作物秸稈綜合利用的意見》(國辦發[2008]105號)等行政指導文件的要求，全國各省(市、自治區)相繼劃定了秸稈禁燒區，并在北京、天津、上海、江蘇、河北、河南、湖北、湖南等15個省市實施了秸稈全境禁燒[20]。但我國現行的法規和行政指導文件，一直沒有對秸稈禁燒區之外區域的秸稈焚燒管理作出明文規定。

2017年黑龍江省秸稈禁燒工作聯席會議辦公室印發的《關于加強秸稈焚燒聯動管制工作的意見》(黑農委植發[2017]14號)將全省劃分為禁燒區和非禁燒區，同時，從焚燒地區劃定、焚燒時段管制、氣象指數預報、空氣質量監測等方面，對非禁燒區秸稈焚燒管理提出了具體要求，從而開創了我國非禁燒區秸稈“限制焚燒”管理的先河。與此同時，吉林省也開展了“限燒區”的秸稈“限制焚燒”管理實踐，要求在秸稈還田和離田確實存在一定困難、秸稈滯留田間明顯影響春季播種的情況下，才能在特定區域(秸稈禁燒區之外的區域)、特定季節和煙霧擴散氣候條件許可的時日，嚴格按照市縣的計劃安排和通知要求進行秸稈焚燒[21]。

為使秸稈禁燒區之外區域的秸稈焚燒管理有章可循，建議國家有關部門遵照《大氣污染防治法》《固體廢物污染環境防治法》等有關法律和國家行政指導文件，以有效控制秸稈焚燒和最大程度地減輕煙氣污染為目的，將秸稈禁燒區之外的區域規定為秸稈限燒區，并歸納總結和借鑒黑龍江、吉林兩省的實踐經驗，對秸稈限燒區的許可焚燒條件和限制焚燒要求作出明確的行政指導規定，并根據具體實施情況，待時機成熟時將其上升為地方法規或國家法律法規，以全面提升我國秸稈禁燒的行政管理和執法管理水平。