深化金融監管視角下縣支行國庫會計核算崗位優化設計

王軍波　楊鑫　李敏　陶然

近年來，我國金融監管體制改革的全面深化以及推動央行國庫高質量發展的新目標，都對人民銀行縣支行履行經理國庫職能提出了更高的要求。會計核算工作作為國庫的基礎和根本，更是優化縣支行資源配置的關鍵節點，對其進行崗位優化有助于進一步防控資金風險，推動縣支行高效履職。同時，多年來國庫核算崗位設置模式的變遷也證明了人民銀行一直在主動適應形勢變化進行崗位優化，以實現防風險與提質效兼顧。基于此，本文結合聊城轄區實際，對基層央行國庫核算崗位設置與組織管理情況進行探討分析，并按照近期、中期、遠期提出了崗位設置優化的路徑建議，以期更好地推動縣支庫實現“服務有為、監督有效、支撐有力”的履職要求。

一、縣支行國庫會計核算崗位優化背景

從外部環境層面來看，黨的十九大報告提出，要“深化金融體制改革，增強金融服務實體經濟能力”“健全金融監管體系，守住不發生系統性金融風險的底線”，“兩會”之后金融監管機構的調整正是上述精神的落實。2018年以來，人民銀行認真落實黨中央深化金融體制改革的戰略部署，不斷加強金融機構管理，互聯網金融機構反洗錢和反恐融資管理措施、完善系統重要性金融機構監管的指導意見等政策密集出臺，強監管、強規范已成為未來的監管趨勢。相較而言，我國縣域金融分布面廣、基礎薄弱，依然缺乏系統規范的監督管理，在金融監管體制改革全面深化形勢下，人民銀行縣支行勢必要在防范金融風險、促進縣域經濟健康發展上發揮更加重要的作用。

從內部發展層面來看，自1985年依法履行經理國庫職責至今，人民銀行縣支行在提高地方政府預算執行效率、服務社會民生等方面發揮了重要作用。然而，隨著國庫業務的不斷改革和電子化建設的飛速發展，現行的會計核算崗位設置模式不僅無法較好地發揮數據集中優勢，而且難以滿足推動縣支庫高質量發展的要求，崗位優化設計成為迫在眉睫的改革命題。

二、會計核算崗位優化的必要性

（一）國庫會計核算工作的重要性

會計核算工作是國庫的基礎和根本。一方面，核算崗位是國庫領域最早出現的工作崗位。1985年，《國家金庫條例》就明確了會計核算工作的職責權限，即“國家金庫負責辦理國家預算資金的收入和支出”。隨后出現的國庫監督管理、統計分析等崗位都是在核算基礎上演變發展而來。另一方面，核算質量是國庫部門資金安全保障能力和服務水平的直接體現。近十年，國庫收支業務種類日趨多樣化、規模持續快速增長，收支業務總額年均同比增速達到15%。以“3T”①為核心的國庫信息化系統框架已經形成，實現了財稅、海關、銀行和納稅人之間的互聯互通，經TIPS辦理的收入金額占比已超過了85%。通過扎實做好會計核算工作，較好地發揮了國庫在實現國家預算收支任務中的執行、促進、監督和反映作用，為推動國庫工作實現高質量發展奠定了堅實基礎。

（二）縣支庫核算崗位人員配置現狀

以人民銀行聊城市中心支行為例，目前轄內縣支行國庫業務崗位設在金融服務管理科。科室約有8—10人不等，對口中心支行5—7個科室。雖然按照要求都配備5人辦理國庫核算業務，即會計主管、系統管理員、錄入、復核、重要要素復核員，但專職國庫人員相對較少，兼崗現象普遍，人員配備無法達到理想的崗位設置要求（見表1）。

（三）核算崗位優化的必要性

現行縣支庫核算崗位設置原則主要是基于滿足內控制度的最低要求，并未充分考慮業務處理模式和業務量變化的影響。隨著國庫信息化技術的快速發展，“機防為主、人防為輔”成為可能，在縣支行人員緊張的現實條件制約下，進行崗位優化整合不失為一種好的選擇。

1. 崗位優化是防控國庫資金風險的重要保障。現行管理模式下，縣支庫“崗多人少”的矛盾造成人員兼崗現象普遍，重要崗位輪換、強制休假等內控制度執行存在客觀困難，極易形成操作風險隱患。同時，目前轄內個別縣支行由于人員過度緊張，只能由分管行長或科長擔任系統管理員或會計主管，在實際處理業務時存在授權其他人員代為處理的可能，本應通過崗位設置實現的國庫資金風險控制程序趨于表面化，未達到有效控制目的。

2. 崗位優化是推進國庫高質量發展的有效支撐。推動國庫高質量發展，既是當前經濟金融形勢和財稅體制改革對國庫工作提出的新要求，也是國庫事業發展的內生性需要。然而，現行崗位設置規則造成了對核算人員的剛性占用，加之時間捆綁較為嚴重，使縣支庫沒有充足人力精力高質量地開展國庫調研、創新等其他重點工作，難以達到“服務有為、監督有效、支撐有力”的高質量發展新目標。

3. 崗位優化是順應金融監管體制改革趨勢的必由之路。金融監管體制改革的全面深化對縣支行的履職能力建設提出了更高要求。反觀當前的國庫核算業務，隨著電子化程度不斷提高，國庫業務處理效率顯著提升、處理時間大幅縮減，較多的人員占用也在一定程度上導致縣支行其他部門的工作缺少足夠的人員支撐。通過崗位優化實現單位整體科學的要素配置，勢必將對縣支行更好地健全監管機制、提升履職效能起到有力推動作用。

三、縣支庫核算崗位設置模式變遷

隨著人民銀行基層行改革變遷和金融服務信息化建設的不斷推進，縣支行的國庫業務管理模式與核算崗位設置也發生了諸多改變與優化。以聊城轄區為例，大致可劃分為三個階段：

第一，手工記賬階段：1985年設立國庫之初，縣支行的國庫核算業務與其他會計業務統一核算，僅設置記賬、復核崗，并由本行會計事后監督員一并監督國庫賬務，資金上解依托會計“行庫往來”科目劃轉。

第二，TBS系統運行階段：2000年，國庫會計核算系統（TBS）的上線運行開啟了國庫會計核算電子化新時代。縣支庫需設置會計主管、綜合核算、明細核算記賬、資金清算記賬、復核、同城票據交換、系統維護以及事后監督崗位。受制于人員緊缺，明細核算員和資金清算員一般實行交叉復核。2005—2006年，隨著大、小額支付系統的上線，國庫作為直接參與者加入支付系統，并逐步建立起相對獨立的資金匯劃和清算體系。2006年，山東省實行國庫會計數據集中②，縣支庫不再設置綜合核算崗。同時，聊城轄內中支事后監督中心將分散核算模式下的縣支行國庫核算業務實施集中監督，縣支行取消了事后監督內部崗位。

第三，TCBS系統運行階段：2012年，國庫會計數據集中系統（TCBS）上線運行，縣支庫需設置會計主管崗、系統管理崗、業務操作崗（含錄入、復核、重要要素復核崗）、同城票據交換崗等會計核算崗位，其中同城票據交換崗在2018年聊城國庫部門退出同城清算系統后取消。

從縣支庫核算崗位設置的變遷歷程來看，核算崗位的優化都是緊隨業務系統信息化建設形勢發生著改變，并把有效防控資金風險作為重要前提。同時，2006年山東省實行的國庫會計數據集中，也體現了上級國庫積極探索方法，在確保資金安全前提下謀求減少縣支庫核算人員占用的工作思路。

四、縣支庫會計核算崗位優化設計

結合縣支行履職實際和國庫業務發展態勢，參照縣支庫核算崗位設置變革歷程，對優化縣支庫崗位設置提出近期、中期、遠期三步走的優化設想，具體如下：

（一）近期

取消重要要素復核崗，實行大額支出會計主管授權制。崗位設置為：業務操作崗（錄入、復核）、會計主管、系統管理員。

TCBS系統在業務辦理過程中設計了許多業務處理規則，但在實際操作中部分規則并未起到預期的內控效果，反而加大了國庫人員的工作量，降低了業務辦理效率。以退庫、撥款業務的重要要素審核機制為例，每筆退庫、撥款業務都需要通過錄入、復核、重要要素審核后才可以提交支付系統清算資金，再加上臨柜審核，資金支出業務至少要經過四道關口才能到達收款人賬戶，流程較為煩瑣。調查顯示，排除主觀因素，錄入、復核二人同時出現相同錯誤的可能性極低，近三年來，轄區縣支庫重要要素復核崗發現差錯數幾近為零，通過重要要素復核發揮的內控作用相當有限。

模式構想：取消重要要素復核崗后，改變TCBS系統規則，設立大額往賬資金警戒值。一旦支出金額超過警戒值，系統會在復核員完成復核后要求會計主管授權，會計主管須在審核憑證要素無誤后，進行業務授權（見圖1）。該模式在保證大額國庫資金支出安全的前提下提高了業務辦理效率，對緩解縣支庫核算崗位設置壓力具有一定的現實意義。

（二）中期

上收縣支行系統管理員職責，實現參數維護一體化。崗位設置為：業務操作崗（錄入、復核）、會計主管。

當前，縣支庫參數維護情況為：基礎參數、業務控制參數由縣支庫系統管理員維護、會計主管審批;體制分成參數，由TCBS中心系統管理員統一維護，TCBS中心審批。縣支庫系統管理員日常工作量相對較少，參數維護工作主要集中在年初預算科目等基礎參數的新增、止用、修改等，各縣支庫單獨維護參數，易造成一家支庫設置錯誤導致全省參數校驗失敗的情況。

模式構想：撤銷縣支庫系統管理員崗位，成立省級參數維護中心，在縣支庫提出參數變更申請后，統一負責全轄縣支行基礎參數、業務控制參數的維護和審批工作;體制分成參數仍保留原業務處理模式。同時，縣支庫所有用戶信息和權限的變動均由中心支庫負責維護、審批。

（三）遠期

成立市級集中處理作業中心，實現國庫業務后臺集中處理。崗位設置為：業務操作崗（綜合柜員）、會計主管。

目前，國庫部門全部采用“分散作業模式”，即以各國庫作為業務的發起及落腳點，一筆業務的所有流程（業務處理、檔案管理、風險監控）均在一個國庫主體內完成（見圖2）。隨著國家金庫工程的穩步推進和國庫信息化水平的逐步提高，建議借鑒商業銀行核算模式，適時將國庫業務處理由“分散作業模式向“集中作業模式”轉變，將財政撥款、預算收入退庫等風險程度高的業務交由后臺統一集中處理，綜合柜員只需對憑證進行審核、掃描并發起處理申請即可，既減輕柜面人員工作壓力，又杜絕了人為操作差錯和故意違規風險，提升了風險防控能力（見圖3）。

模式構想：通過業務外包或專職聘用等方式，以中心支庫為單位成立數據處理集中作業中心，人數為4—6人（根據業務量大小自行調整），專職負責轄區市縣兩級國庫業務數據錄入工作。辦理業務時，首先由縣支庫綜合柜員進行柜面審核、上傳，發起業務處理申請。系統自動將憑證影像按信息要素（如付款人名稱和賬號、收款人名稱和賬號等）切成若干碎片，分配給作業中心不同人員。作業中心人員只需將自己看到的碎片信息錄入系統，提交即可。系統運用OCR等技術手段，自動比對圖像信息與錄入信息：信息比對一致，通過;比對不一致，退回重新錄入。待憑證所有信息錄入完畢且比對通過，自動合成原始憑證信息并進行賬務處理，向縣支行發送處理結果（見圖4）。

注：

①3T系統，指國庫會計數據集中系統（TCBS）、國庫管理信息系統（TMIS）和國庫信息處理系統（TIPS）。

②國庫會計數據集中，即以中心支庫為基本會計核算單位，縣支庫為客戶端模式，由中心支庫集中處理全轄國庫會計賬務的核算方式。