我國海上行政執法體制的權力配置與協調

張國俊

摘要：雖然我國已經建立了統一的海上維權執法機制，但海上船舶運輸監管領域仍然需要建立執法銜接與協調機制。以砂石船監管執法權的配置為例，分析了建立海上船舶運輸監管協調機制面臨的障礙，認為完善海上行政執法監管協調機制，需要創新執法手段、實現全范圍監管覆蓋，利用聯席會議確定統一的行動原則，通過信息共享、聯合執法實現交叉監管，還應簽署合作協議、明確細化不同部門間的權限職責。

關鍵詞：海上行政執法;砂石運輸船舶;監管執法;協同機制

中圖分類號：D922.1??? 文獻標識碼：A文章編號：CN61-1487-（2019）010-0037-03

推進海洋治理體系和治理能力現代化是實現海洋強國戰略的重要基礎。我國長期以來都存在海洋治理主體的多元化和治理能力不均衡的問題，其突出表現在海上行政執法力量分散、職權重疊方面，“九龍治海”現象導致海上執法成本高、效率低，執法中的推諉扯皮也并不鮮見。海洋治理與海上執法的上述問題在很大程度上制約著我國海洋事業的發展，因此，多年來學界有很多學者都主張建立綜合性海上執法機構，以提高海上執法效能。但是，海上統一執法模式下執法力量的整合畢竟是有限的，除了將提高執法效能作為考量因素以外，執法的專業性應該也是重要的影響因素。正因如此，交通部海事局作為海上交通與港航執法主體并沒有在此次改革中被整合到海警局中。所以，海事行政執法與其他海上執法主體仍然存在權力配置與執法銜接和協調問題。鑒于此，本文以近些年來海上砂石運輸船舶監管為例，探討當前我國海上執法的權力配置與協調機制的完善問題。

一、砂石船監管執法權的配置

近年來，隨著我國經濟建設的蓬勃發展，各大水域、港口、碼頭等地涉水工程項目建設不斷推進，作為主要建筑原料的海砂，其價格也水漲船高。由于目前國內符合安全標準的海砂運輸船數量有限，在巨大利益的刺激下，很多內河船、三無船舶、低標船舶等非適航船舶開始頻繁參與非法砂石運輸。這些船舶為了節省成本往往犧牲安全適航的標準要求，因而導致船舶遇險的重大財產損失與人身傷亡的海砂運輸事故時有發生。而且這些船舶為躲避執法人員監管，往往還采取夜間采砂運輸的方式，更降低了船舶遇險得到及時救援的可能性。因此，有必要加強對海上非法砂石運輸的有效監管執法。

通常來說，海上運輸監管屬于海事部門的職責范圍，但海上非法運輸只是砂石交易中的一個環節，海砂開采、使用等其他環節也存在行政監管，而且海上非法運輸在很多時候是跨區域進行的，所以，不同部門、不同區域的監管執法存在著職責交叉。行政監管領域的職責交叉在很大程度上是“條塊分割”式監管體制的結果，這種監管體制盡管也能夠發揮其效能，但如果“條條”與“塊塊”之間不能形成某種合力，地方或部門利益就可能影響執法的效力，甚至形成監管的空白地帶。非法砂石交易的全程包括開采、運輸和使用三個環節，在此過程中不同的監管部門按照法律規定都對其負有相應的監管職責。

一是砂石開采環節。在此環節中，交通運輸部海事局負責監管船舶適航條件設備等的檢驗、船員等的培訓與證書發放;自然資源部國家海洋局負責監管采砂海域使用情況;農村農業部海洋與漁業局負責監管從事非法采砂的漁船的適航條件以及船員的證書發放;生態環境部環保局負責監管海砂開采對海洋環境的影響。

二是砂石運輸環節。交通運輸部港航管理局負責地方政府管理權限范圍內的海上運輸和長江運輸的行業管理工作;交通運輸部海事局負責統管沿海區域的水上交通秩序;公安部國家移民管理局負責海上邊防檢查，對打擊非法砂石船起協助作用。

三是砂石使用環節。交通運輸部水運局負責監管涉水項目工程的審批、驗收;住房與城鄉建設部建設局負責監管涉水建設項目中用砂單位的企業安全生產;自然資源部自然資源開發利用司負責監管砂石開發利用標準與價格體系標準。

總的來說，對非法砂石運輸全過程起監管作用的主要涉及交通運輸部門、自然資源部門、公安邊防部門、海洋漁業管理部門、港口建設部門等。這些部門之間以及這些部門內部的機構部門之間存在職能交叉，分工界限并不清晰。

二、建立協調與協同機制面臨的障礙

正是由于海上砂石開采、運輸、監管存在多部門、多區域權力配置上的交叉與重疊，因此，探索建立海上砂石運輸監管執法的跨部門、跨區域協調與協同機制勢在必行。現代管理不斷趨于分工的專業化與精細化，雖然提高了不同管理部門的專業性，但是過于精細的部門分類也帶來了管理碎片化的后果。在需要多部門聯動監管執法時，難以形成有效的“合力”，建立有效的協調與協同機制存在以下障礙：

（一）協同區域過于廣泛

隨著“六區一線”涉水工程建設項目的不斷發展，砂石的需求量越來越大，砂石船運輸線路途經地區越來越廣，給有效治理帶來了困難。例如，有調查研究表明，僅洋山水域內，過境的砂石船就需途經黃澤洋燈船附近、南支燈船附近、北鼎星西側以及徐公島東側等多個不同水域。砂石船的途經區域過于廣泛，執法人員、設備等力量嚴重不足，日常難以實現監察的全天候、全方位覆蓋。往往事前無法及時察覺違法行為的發生，事中無法有效追擊，造成非法砂石船的逃脫，嚴重打擊各聯合執法部門的積極性。

（二）監管缺乏統一執法標準

不同地區、不同部門之間的行動原則與目標各有不同，決策時往往各自為政，彼此之間合作意識淡薄，缺乏服務于統一整體的意識。出于不同的利益訴求，同一地區的不同監管執法部門之間，對于同一監管事項的側重點不同，缺乏統一的行動準則;不同地區之間的執法部門之間的執法標準更是不一致。曾經開展過聯合執法的經驗表明，在執法過程中，即使執法人員及時追擊到了非法砂石船，也采取了抓扣措施，但是在送交有關主管部門處罰時，抓扣與處罰之間無法有效銜接，出現脫節，這樣不僅占用了大量的執法資源，也使聯合執法無法長久堅持。

（三）地方政府無法有效發揮治理的主導作用

各地方政府是非法砂石運輸監管執法整個鏈條能有效發揮“合力”的關鍵，無論是作為調節樞紐發揮對各環節監管部門之間的聯動作用，還是作為控制源頭發揮對企業安全生產的監管責任，亦或是作為決策者發揮對地方經濟政策的導向作用，地方政府相對于各監管執法部門的領導地位，決定了其在構建監管協同機制中的主導地位，但現實卻是其難于發揮這一主導作用。決策者的地位決定了地方政府不能只注重對非法砂石船的監管執法，更要注重地方經濟的發展速度。在經濟發展的面前，地方政府舍其它而取之的行徑屢見不鮮。如此一來，有的地方政府為了推動轄區內涉水工程項目的建設，容易放松甚至放縱港建部門非法采買砂石，進一步刺激了非法砂石買賣。

（四）不同監管部門之間職權交叉

非法砂石船監管的執法領域一直以來都是跨部門執法的重災區，整個“開采、運輸、使用”過程涉及的監管執法部門眾多，雖各部門在職能劃分時各有其側重點，例如海事局、海洋局與海洋漁業局，前者統管一切海上交通安全，后兩者分別側重于監管海洋維權與漁政相關事項，但是三者又確實都對非法砂石船相關運輸事項存在監管職責，分工界限并不十分清晰。此外，因為非法砂石船監管過程中涉及最多的是交通運輸部門的各個機構，而交通運輸部門監管覆蓋面十分廣泛，所以在交通運輸部門內部不同機構部門之間，其職權范圍也存在不同程度的交叉，例如海事局與港航管理局，二者都對船舶沿海航行、運輸安全等負有監管職責，而且海事局為中央垂直領導的部門，港航管理局屬于地方政府下轄，二者之間不僅存在職能交叉，還存在職權銜接問題。

三、砂石運輸船舶監管執法協調與協同機制的完善

在近些年對非法砂石運輸的專項治理活動中，不同地區間也曾采取過聯合執法的執法形式，例如在2011—2012年前后，山東、天津、河北和遼寧等地的海事局，就曾聯合開展過環渤海領域的非法砂石船運輸專項治理活動。雖然卓有成效，但治理效果往往只是一時的，不同地區、部門之間的聯合協作難以長久建立。只有解決前述的四個難題，才能使部門之間的協同合作機制順利建立。

（一）創新執法手段，實現全范圍監管覆蓋

針對我國沿海地區面積廣大，非法砂石船途經區域過多，現有執法力量不足以形成執法全覆蓋的擔憂，可以通過創新執法手段來化解。我國海岸線長，港口眾多，砂石船的途經區域涉及海域及地域范圍廣泛，按照傳統執法手段來監管，確實需要大量的人力、物力才能結成疏而不漏的天網。以目前的執法部門擁有的人力與監管地域面積之對比來看，傳統依賴人力為主的監管模式已不再適用，為實現監管的全方位覆蓋，監管部門可以多多嘗試創新執法手段，例如：日常海上預防巡邏可以利用無人機技術結合計算機視覺技術進行空中電子巡查，形成全天候封鎖監管，再與海上巡查以及現場巡查等手段相結合;對出海船舶進行嚴格登記記錄、定期抽檢;結合媒體曝光結果，在一定時期內列出黑名單與白名單等。

（二）利用聯席會議，確定統一的行動原則

統一的行動原則為不同部門之間跨部門合作提供依據。部門利益各有所傾向是無法有效合力的客觀因素，不同部門之間難以形成統一的執法標準，因此不必苛求各地方、各部門的執法標準完全一致，但是基本的目標、方針、行動原則應是一致的，各部門可以通過地區、部門聯席會議的方式來明確協作的基本原則與規則，為協同行動提供指導思想。有效的統一指揮有助于協同合作效用的發揮，是成功建立協同機制的要求，能夠為砂石船監管的聯合執法提供強有力的保障。統一指揮的實現可以有兩種：專門辦事處確實較為穩定、權威，但相關組合確定過程又容易拖沓;聯席會議機動、靈活，而且可以通過后續成效來提高自身的權威。因此，針對砂石船監管問題，不同部門間可以采取不定期開展聯席會議的方式，即時調度不同部門參與行動予以解決。

（三）通過信息共享和聯合執法，實現各地方交叉監管

出于對地方經濟利益的保護，地方政府在砂石船監管時難以積極主動，對于這一問題可分三步走：首先，可通過劃分區域，仿照司法案件跨區域集中管轄的方式，在一定程度上采取不同地方的執法隊伍非對換交叉范圍監管，以此來避免、抵消過度的地方保護帶來的監管不便;其次，要想實現異地監管部門執法力量的有效調度，即時的信息共享必不可少，這一點可以借助如今已發展完善的微信、微博等即時通訊網絡平臺進行輔助，對違法砂石船監管情況進行全網即時通報，實現全監管范圍內的即時信息共享;最后，在眾多沿海省份、城市之間分門別類列出黑名單，包括地方政府、具體監管執法部門、涉水建設項目承包企業等，嚴格監管治理不力的問責制度，以外部壓力倒逼其嚴格監管責任。

（四）通過合作協議，明確細化不同部門間的權限職責

不同部門之間監管權限界限不明，職能出現交叉重疊，這是砂石船監管問題實踐中執法混亂的一個重要原因。在不違反現有的有關部門之間職能劃分的法律原則的前提下，先通過合作協議對不同部門、機構之間的監管職能加以明確，以期盡快解決非法砂石船難以形成有效監管合力的問題，不失為一個好辦法。但通過前述的梳理可以發現，在砂石船監管問題上涉及的監管部門主要是5大部門，其中牽涉最廣、起最重要作用的就是交通運輸部門。而且較之其他部門內部而言，交通運輸部門的海事局與其他司、局之間還存在中央與地方領導權限的銜接問題，職能劃分與銜接更為復雜，因此，明確、細化不同部門之間的監管權限職責，可以采取先交通部門再其他部門的順序。首先，先在交通運輸部門內部明確各司、局的部門權限職責;其次，在交通運輸部門內部監管權限理順的基礎上，再通過聯席會議達成5大部門間的跨部門合作協議，進一步明確不同部門間的分工與合作的具體章程。

四、結論

近些年的非法砂石船雖然屢禁不止，但小范圍區域內的監管治理在短期內還是卓有成效的，然而，隨著近年來砂石需求量的不斷增大，監管在跨部門的基礎上還要跨區域，為了能夠有效地集中不同地方、部門的監管合力，協同機制的建立勢在必行。單就協同機制的建立而言，存在監管區域廣泛、執法標準不一、政府注重經濟、監管部門職能不清這四個主要的問題，依賴聯席會議、合作協議、信息共享、交叉監管等等手段，以上問題理論上可以得到緩解、解決。但即便協同機制已經成功建立，想要真正解決非法砂石船的問題，也還有包括但不限于前期發現、中期控制和后期處罰的進一步接續等等具體問題，還需要同時配套解決以及進一步加以實踐。

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