促進鄉村產業振興需要思考的幾個問題——解讀《關于促進鄉村產業振興的指導意見》

文/李國祥 中國社會科學院農村發展研究所

十九大提出實施鄉村振興戰略，其中產業興旺是鄉村振興戰略的重點和首要任務。習近平總書記在2018年兩會期間參加山東代表團審議時提出，推動鄉村“五個”全面振興，其中推動鄉村產業振興是首要目標任務。為貫徹落實十九大精神和習近平總書記重要指示，前不久，國務院印發了《關于促進鄉村產業振興的指導意見》（以下簡稱《意見》），明確了促進鄉村產業振興的總體要求，提出了要突出優勢特色培育壯大鄉村產業、科學合理布局全面優化鄉村產業空間結構、促進產業融合發展增強鄉村產業聚合力、推進質量興農綠色興農增強鄉村產業持續增長力、推動創新創業升級增強鄉村產業發展新動能、完善政策措施優化鄉村產業發展環境、強化組織保障確保鄉村產業振興落地見效等方面的意見，對全國各地把實施鄉村振興戰略作為總抓手開展農村工作，以及結合實際推動鄉村產業振興具有極其重要的指導意義。

為什么要促進鄉村產業振興

學習貫徹落實《意見》，不僅要從戰略上充分認識鄉村產業振興的重大意義，弄清鄉村產業振興在鄉村振興戰略中的地位和作用，與城鎮化和脫貧攻堅的辯證統一關系，而且要結合當地實際把鄉村產業振興到底要解決什么重大問題想清楚，有的放矢地促進鄉村產業振興，推動鄉村振興。

根據我們的調研，不同地方在推動鄉村產業振興的實踐中，其目標存在著差異。有的地方把促進鄉村產業振興的首要目標放在農民增收上，把是否持續拓寬農民增收渠道和帶來農民收入較快持續增長及產業扶貧作用進一步凸現作為促進鄉村產業振興的著力點和目標任務。有的地方把增加集體經濟收入作為促進鄉村產業振興的著力點。

鄉村產業振興的理想目標無疑是既能富裕農民，又能實現集體增收。不過，《意見》并沒有把實現集體增收作為促進鄉村產業振興的最主要目標。《意見》強調了富裕農民的目標，強調了聯農帶農的原則，強調了要把農業產業鏈的增值收益、就業崗位盡量留給農民。

我們在一些鄉村產業發展活躍的地方調研了解到，這些地方對發展鄉村產業有積極性，普遍有村里能人發揮作用，對增強集體經濟實力期待較高。鄉村產業振興與發展，勢必要使用集體資源資產，勢必要得到廣大農民配合與支持。怎樣才能得到廣大農民配合與支持？關鍵是鄉村產業振興與發展能夠讓集體獲得收入。有了集體收入才可以給農民提供公共服務，增加農民福利。不一定所有農民都參與到鄉村產業經營中或者在鄉村產業中就業，特別是青壯年勞動力外出務工越來越多，而留守老人成為鄉村人口主體的時候，鄉村產業振興讓全體村民特別是留守老人分享成果顯得十分重要。

《意見》強調讓農民分享產業鏈增值收益和獲得就業機會，應該不是否定鄉村產業振興要有助于增加集體收入這一目標。當然，增加集體收入，與集體直接經營鄉村產業獲得利潤有很大區別。考慮到各地在促進鄉村產業振興中，特別是沒有太多產業基礎的鄉村產業振興中，主要是吸引社會資本投資，吸引返鄉回鄉農民工，培育新型農業經營主體，發展鄉村產業，在這種情況下強調農民分享產業鏈增值收益和獲得就業機會，應該更具有廣泛的現實意義。

鄉村產業振興一定要立足當地資源嗎

應該怎樣選擇鄉村產業來促進振興？如果一個地方鄉村產業已經形成并有了基礎，那么關鍵就是怎樣轉型升級和怎樣把產業做強做大。如果一個地方歷來就是比較傳統的種植業或者養殖業，那么怎樣來振興鄉村產業呢？多年來，受自然風險和市場風險及種養業盈利率不高等不利因素影響，很多農民已經從養殖業退出，還有一些地方為了當地環境，對養殖業設置較高門檻或者禁止農民小規模散養，越來越多的地方的養殖業已經不再可能成為鄉村產業振興的選項了。

對于鄉村來說，立足種植業，延長產業鏈，發展加工流通業應該更具有普遍意義。現實生活中，很多鄉村種植業的生產組織形式主要是農民家庭經營，產業鏈短，產銷脫節，要么生產能力提升困難，要么農產品生產出來后時常遭遇銷售難題，更不用說在農產品價格中擁有話語權了。這種情況下促進鄉村產業振興談何容易？

《意見》明確了只有種植業的鄉村產業振興主要方向，指出規模化、標準化、品牌化和綠色化是方向，延伸拓展產業鏈，提升農產品加工流通業。顯然，這些以種植業為基礎的鄉村產業振興方向，對于一般小農戶太困難了。一般小農戶參與鄉村產業振興，除分享增值收益外，更多的是要靠鄉村產業振興的主導力量帶動，實現小農戶與現代農業（種植業）有效銜接。這就要求新型農業經營主體積極振興鄉村產業外，還需要把一般小農戶納入到現代農業產業體系、生產體系和經營體系中。

隨著我國現代化的不斷推進，我國農林牧漁業區域化布局已經越來越明顯。除種植業在廣大農村普遍可以發展外，還有其他一些地方是林業、畜牧業和漁業的集中產區。從發展實踐來看，不像種植業小規模農戶在長時間內不會退出，畜牧業等規模化程度明顯比較高，新型經營主體具有很大的發展空間和成長機會。林業、畜牧業和漁業除自身可以不斷發展壯大外，還可以與種植業融合起來發展。《意見》列舉了種植業與林牧漁融合發展的一些業態，如稻漁共生、林下種養。

鄉村產業振興除在現有基礎和依賴當地自然資源稟賦上按照延長產業鏈、提升價值鏈、打造供應鏈并融合發展一二三產業外，是否還有別的選擇呢？根據我們的調研，在實踐中有一個比較大的困惑，就是鄉村產業振興是否一定要依賴當地資源？是否一定要立足當地第一產業？

我們知道，城市除一部分依賴自然資源稟賦發展經濟外，如冶煉業，更多的是“無中生有”，依賴外部資源，依靠提供服務，特別是現代城市經濟絕大多數是第三產業。鄉村產業能否不依賴既有的第一產業而“另起爐灶”呢？

《意見》明確促進鄉村產業振興要以農業農村資源為依托。顯然，我們理解農業農村資源當然不能僅僅局限于自然資源，而應是非常廣泛的多樣化資源，既包括種養業發展的水土林草等自然資源稟賦，也包括鄉村文化等物質資源，還包括綠水青山和田園風光等良好生態資源。

《意見》提出鄉村可以發揮當地文化和生態資源優勢，發展休閑觀光、鄉村民宿、森林人家和康養業，推進農業與文化、旅游、教育、康養等產業融合。這些都可以稱之為新產業新業態，很適合在鄉村發展，關鍵是要找到適當的組織形式和投資方式，避免新產業新業態發展一味地排斥農民，又要避免新產業新業態發展受困于傳統僵化的農村集體產權制度約束而無法在組織創新和制度創新方面有所突破。深化農村集體產權改革，激活鄉村全要素資源，優化組合全要素資源，新產業新業態發展才能在鄉村產業振興中“大放異彩”。

某個地方選擇具體鄉村產業，既要看當地物質資源、文化資源和生態資源，又要看產業形態新變化，還要看當今科技發展。在現代化經濟體系中，除僅僅適合城市經濟發展的產業，如高度依賴人口規模和密度的服務業，不宜選擇在鄉村發展外，促進鄉村產業振興，要有開放視野和未來視野。當今世界，信息科技發展不僅對經濟社會發展帶來了廣泛深遠影響，而且也大大拓展了鄉村產業振興邊界，使過去在鄉村不可能發展的一些產業在當代和未來成為可能。《意見》提出了要發展鄉村信息產業，并列舉了具體的“互聯網+”現代農業、農村電商。根據國外和我國一些發達地方的經驗，在知識經濟時代，鄉村發展創意產業和設計產業等也都是非常適宜的。

誰來促進鄉村產業振興

誰來振興鄉村產業？是政府，還是市場？靠財政支持，還是靠社會資本，或者靠農民自己？《意見》明確鄉村產業振興要更好發揮政府作用，以農民為主體，靠企業帶動和社會參與。可見，推動鄉村產業振興，促進產業興旺，不僅僅是農民的事，也不僅僅是政府的事，需要多類主體共同作用來推進鄉村產業振興。

促進鄉村產業振興，中央政府和地方政府發揮的作用是各有側重。中央政府主要做頂層設計，如出臺《意見》、設計制度、制定政策、推進改革，同時中央財政也會給予支持，并重在發揮對地方政府、金融機構和社會資金等的引導作用。國務院各部門在促進鄉村產業振興擔負的職責在《意見》中都有具體的規定。推動鄉村產業振興的主體責任應是地方政府，包括產業選擇、空間布局、產業培育、平臺建設、組織協調，只有地方政府勇于擔當，盡職盡責，國務院出臺的鄉村產業振興政策措施才能落地，才能見成效。

促進鄉村產業振興最迫切的是要解決資金瓶頸制約。除了財政給鄉村產業相關主體提供資金外，必須要更多地發揮金融部門的作用。《意見》提出要創新鄉村金融服務，重在發揮具有顯著政策性特征的農業信貸擔保體系作用，通過擔保與農村承包地經營權等抵押相結合，構建有效的激勵約束機制，增加“三農”和鄉村小微企業貸款規模，滿足鄉村產業振興急需的資金需求。

振興鄉村產業，最終要靠市場主體。多年來，在城鎮化和工業化進程中大量人才流向非農。現有鄉村組織在振興鄉村產業方面存在著多方面的不足，很難完全勝任鄉村產業振興重任。解決這一難題，《意見》提出了要有序引導工商資本下鄉。為什么要引導工商資本下鄉？這主要是工商資本下鄉對鄉村產業振興具有多重效應，一方面給鄉村產業振興帶來資本，另一方面給鄉村產業振興輸送企業家。市場經濟條件下，無論是城市，還是鄉村的產業發展最稀缺的是企業家。有了企業家，鄉村產業振興面臨的所有難題和瓶頸約束都可以迎刃而解。對于工商資本下鄉，社會上存在一定的爭議。有的擔心工商資本下鄉會與農民爭利，侵害農民利益。《意見》提出了工商資本下鄉，不得破壞土地用途管制，違規占用耕地從事非農產業；不能侵害農民財產權益，要盡可能讓農民廣泛參與，讓農民多收益。

振興鄉村產業，還要充分認識農民主體作用，處理好農民主體與其他主體之間的關系。鄉村產業振興必須要讓農民成為最終的受益者，同時也要千方百計讓農民成為鄉村經濟建設者和產業發展促進者。現實生活中，農民要真正參與鄉村產業振興，難度并不小。各部門各級要提高認識，千萬不要讓所有農民對促進鄉村產業振興失去信心；要在培育上下功夫，在人力資本投資上下功夫，培育一批農民合作社和家庭農場的創辦者，農村創新創業的企業家。