新形勢(shì)下科研事業(yè)單位科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)管理探討

文/丁潔瑩（江蘇省科學(xué)技術(shù)情報(bào)研究所）

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、科技的不斷發(fā)展和國(guó)家創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，科研事業(yè)單位的內(nèi)外部環(huán)境都發(fā)生了很大的變化，科研事業(yè)單位的改制工作也在不斷推進(jìn)，同時(shí)科研項(xiàng)目的管理要求也在不斷改進(jìn)。在此背景下，科研事業(yè)單位傳統(tǒng)的科研項(xiàng)目管理模式已不適應(yīng)日益變化的形勢(shì)要求，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管控中存在的問(wèn)題也不斷突顯，迫切需要引入現(xiàn)代風(fēng)險(xiǎn)管理理論，加強(qiáng)對(duì)科研事業(yè)單位的科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理的深入研究，強(qiáng)化科研項(xiàng)目資金監(jiān)管，有效地控制經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)科研專項(xiàng)資金發(fā)揮出更大效用。

一、基于新政要求的科研經(jīng)費(fèi)管理

隨著我國(guó)深化科技體制機(jī)制改革的不斷推進(jìn)，在越來(lái)越強(qiáng)烈的“給科研人員松綁”的呼吁聲中，國(guó)家與各級(jí)地方政府在科研項(xiàng)目管理特別是經(jīng)費(fèi)管理方面，進(jìn)行了較大程度的權(quán)力下放，項(xiàng)目組對(duì)研究經(jīng)費(fèi)的使用類別具有較大的調(diào)整權(quán)限。這無(wú)疑給項(xiàng)目承擔(dān)單位和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人提供了很好的外部政策環(huán)境，也為科研人員靈活有效地使用科研經(jīng)費(fèi)提供了諸多便利。

政府機(jī)關(guān)主管部門對(duì)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理的簡(jiǎn)政放權(quán)，目的在于不再過(guò)度干預(yù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)正常的開(kāi)支調(diào)整，而將管理和調(diào)整的權(quán)利留給更加了解項(xiàng)目及科研進(jìn)程的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，以便科研人員把資金切實(shí)用于研究所需，讓科研人員將更多的精力放在科研工作上，進(jìn)而更有效地促進(jìn)科研項(xiàng)目取得預(yù)期的成功。因此，作為項(xiàng)目承擔(dān)單位的科研管理人員務(wù)必充分認(rèn)識(shí)到，并非科研項(xiàng)目管理新政實(shí)施后項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)就可以放松管理隨意使用，而是對(duì)項(xiàng)目承擔(dān)單位、項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)及其負(fù)責(zé)人提出了更高的管理要求，其在享有更多權(quán)利的同時(shí)必然要擔(dān)負(fù)起更大的責(zé)任，以期更有效地防范和管控科研經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，高效率、高質(zhì)量地完成項(xiàng)目的研究任務(wù)。

二、科研事業(yè)單位項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理風(fēng)險(xiǎn)分析

在我國(guó)，科研事業(yè)單位傳統(tǒng)的項(xiàng)目管理方式是松散粗放的，幾乎沒(méi)有系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。項(xiàng)目負(fù)責(zé)人負(fù)責(zé)項(xiàng)目申請(qǐng)、運(yùn)行、資金使用，項(xiàng)目承擔(dān)單位在項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)使用的大部分環(huán)節(jié)中，長(zhǎng)期處于一種角色缺失的狀態(tài)。這種管理狀態(tài)導(dǎo)致了項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行及經(jīng)費(fèi)使用具有較大的隨意性，以至于項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理中的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因此，必須要求項(xiàng)目承擔(dān)單位從風(fēng)險(xiǎn)管理的角度，將項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)管理進(jìn)行系統(tǒng)化的風(fēng)險(xiǎn)分析，避免任一環(huán)節(jié)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的可能性。下文將從單位組織管理以及科研經(jīng)費(fèi)使用管理兩個(gè)層面，對(duì)科研事業(yè)單位內(nèi)部科研經(jīng)費(fèi)的管理風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析。

1.單位組織管理層面風(fēng)險(xiǎn)管理分析

一是組織及制度管理風(fēng)險(xiǎn)。目前，很多科研事業(yè)單位部門機(jī)構(gòu)設(shè)置老化、管理制度設(shè)置缺失、可操作性不強(qiáng)或執(zhí)行力不足，造成了科研項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理中存在管理真空的可能，不能適應(yīng)新時(shí)期新政策的要求。一些事業(yè)單位逐漸意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題，開(kāi)始探索專門設(shè)置科研管理部門，以加強(qiáng)管理制度建設(shè)及監(jiān)督，但其管理水平還處于較為初級(jí)的階段，并未形成有效的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。

二是執(zhí)行及溝通風(fēng)險(xiǎn)。在傳統(tǒng)管理思維方式下，相關(guān)責(zé)任人風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，不能對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析和預(yù)警，存在管理滯后的情況，往往意識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)時(shí)問(wèn)題已經(jīng)發(fā)生，無(wú)法及時(shí)處理；單位相關(guān)責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)或相關(guān)部門對(duì)其責(zé)任控制范圍內(nèi)的權(quán)責(zé)劃分不清或管理控制不力，也容易造成管理制度無(wú)法切實(shí)落地執(zhí)行，導(dǎo)致項(xiàng)目某一環(huán)節(jié)存在失控現(xiàn)象；財(cái)務(wù)人員把關(guān)不嚴(yán)，科研經(jīng)費(fèi)支出管理制度執(zhí)行寬松，則極易對(duì)科研人員造成負(fù)面引導(dǎo)效應(yīng)，引發(fā)管理制度的執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。此外，項(xiàng)目在申報(bào)、執(zhí)行、驗(yàn)收過(guò)程中存在各類相關(guān)信息，由于各相關(guān)部門在項(xiàng)目中的定位及專業(yè)知識(shí)的不同，在分工上相對(duì)獨(dú)立，因此項(xiàng)目相關(guān)部門需要建立良好的信息管理渠道，以便在關(guān)聯(lián)事件上形成有效溝通。然而，很多事業(yè)單位在信息公開(kāi)上存在著嚴(yán)重的不足，造成項(xiàng)目信息無(wú)法及時(shí)有效溝通，形成信息溝通風(fēng)險(xiǎn)。

三是人員能力及誠(chéng)信風(fēng)險(xiǎn)。因科研人員科研能力不足，造成項(xiàng)目執(zhí)行不力，直接影響項(xiàng)目的結(jié)題驗(yàn)收；財(cái)務(wù)人員能力不足則可能影響內(nèi)控制度的執(zhí)行力，形成科研經(jīng)費(fèi)支出的不合理甚至不合規(guī)的問(wèn)題。另外，科研人員作為項(xiàng)目執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)使用的終端環(huán)節(jié)，其個(gè)人誠(chéng)信也是項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的一個(gè)重要因素。對(duì)于科研人員來(lái)說(shuō)，由于科研項(xiàng)目能夠?yàn)槠浍@取名、利雙重收益，在此誘惑下，研發(fā)人員的誠(chéng)信缺失極易產(chǎn)生科研成果造假、套取科研經(jīng)費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)甚至違法的行為，造成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用風(fēng)險(xiǎn)。

2.科研經(jīng)費(fèi)管理層面風(fēng)險(xiǎn)管理分析

一是經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理風(fēng)險(xiǎn)。近幾年來(lái)，隨著科技體制改革的不斷推進(jìn)，各級(jí)政府對(duì)科研經(jīng)費(fèi)的管理權(quán)限進(jìn)行了大幅度下放。由項(xiàng)目承擔(dān)單位負(fù)責(zé)按內(nèi)控管理制度履行預(yù)算調(diào)整手續(xù)，意味著經(jīng)費(fèi)預(yù)算在項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中可以進(jìn)行任意的調(diào)整，但這并不意味著進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算成了可有可無(wú)的環(huán)節(jié)。實(shí)際上，從風(fēng)險(xiǎn)控制的角度來(lái)看，在項(xiàng)目規(guī)劃、預(yù)研或起步階段進(jìn)行科學(xué)的預(yù)算是十分必要的。這反映了項(xiàng)目組對(duì)項(xiàng)目目標(biāo)及項(xiàng)目執(zhí)行的把控程度。項(xiàng)目執(zhí)行中對(duì)預(yù)算進(jìn)行的調(diào)整程度越大，往往意味著項(xiàng)目可控程度越低，項(xiàng)目執(zhí)行及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用的風(fēng)險(xiǎn)也就越大。

二是經(jīng)費(fèi)支出管理風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)費(fèi)支出是經(jīng)費(fèi)管理的一個(gè)最重要的環(huán)節(jié)，也是產(chǎn)生項(xiàng)目執(zhí)行和經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)的主要原因。科技計(jì)劃項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)支出，一般來(lái)說(shuō)有較嚴(yán)格的支出要求。新規(guī)實(shí)施后，部分科目調(diào)劑權(quán)下放，經(jīng)費(fèi)支出僅對(duì)部分科目的預(yù)算編制提出要求，支出管理風(fēng)險(xiǎn)有所降低，但并未完全消失。部分受限科目如間接費(fèi)用的支出仍然存在超預(yù)算支出的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)行經(jīng)費(fèi)支出審核的財(cái)務(wù)人員對(duì)預(yù)算不了解，僅從經(jīng)費(fèi)支出的科目上進(jìn)行審核，經(jīng)常會(huì)造成經(jīng)費(fèi)執(zhí)行的偏差，從而影響項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)驗(yàn)收。

在支出標(biāo)準(zhǔn)和范圍方面，雖然新規(guī)有適當(dāng)放寬，但仍需按照一定的經(jīng)費(fèi)使用標(biāo)準(zhǔn)和范圍執(zhí)行，特別是科研事業(yè)單位屬于財(cái)政預(yù)算單位，對(duì)于經(jīng)費(fèi)支出的標(biāo)準(zhǔn)和范圍要求更高。科研事業(yè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人均為科研人員，對(duì)經(jīng)費(fèi)使用管理的規(guī)定往往了解不足，憑主觀意識(shí)進(jìn)行經(jīng)費(fèi)開(kāi)支的現(xiàn)象比較常見(jiàn)，如向不屬于勞務(wù)費(fèi)列支范圍的人員發(fā)放勞務(wù)費(fèi)，或在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中列支個(gè)人通訊費(fèi)、辦公設(shè)備費(fèi)、辦公室改造費(fèi)等。

另外，轉(zhuǎn)撥經(jīng)費(fèi)也是極易產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)的一部分經(jīng)費(fèi)。由于經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)撥給項(xiàng)目合作單位后，經(jīng)費(fèi)支出超出項(xiàng)目承擔(dān)單位的管理權(quán)限范圍，若合作單位未將這部分經(jīng)費(fèi)作為縱向經(jīng)費(fèi)管理或未按照合同要求列支經(jīng)費(fèi)，則這部分經(jīng)費(fèi)的使用出現(xiàn)各類支出風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大。

三、科研事業(yè)單位加強(qiáng)科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)管理的對(duì)策

1.提高風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)

要想從根本上解決項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，首先必須把風(fēng)險(xiǎn)管理的意識(shí)帶入到項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理的每個(gè)環(huán)節(jié)中去。通過(guò)分析項(xiàng)目與經(jīng)費(fèi)管理中的風(fēng)險(xiǎn)因素，將風(fēng)險(xiǎn)管理作為項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理的重要組成部分，形成科學(xué)有效的項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理機(jī)制，從而提高項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的使用效益，避免經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

2.調(diào)整組織機(jī)構(gòu)設(shè)置

組織機(jī)構(gòu)是管理的主體。科研事業(yè)單位的項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)從組織機(jī)構(gòu)設(shè)置方面著手，使其適應(yīng)項(xiàng)目管理的要求。與項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)使用相關(guān)的機(jī)構(gòu)包括科技管理部、財(cái)務(wù)部、審計(jì)部、后勤管理部以及人事部，管理科技計(jì)劃項(xiàng)目相關(guān)的人、財(cái)、物。同時(shí)，明確各部門及人員崗位的職責(zé)，建立有效的信息公開(kāi)、流通機(jī)制，以保證項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)信息的有效管理及溝通，使項(xiàng)目相關(guān)的各個(gè)環(huán)節(jié)均得到有效的管理。

3.加強(qiáng)內(nèi)控制度建設(shè)

內(nèi)控制度是管理的手段。新政下，為了保障科技計(jì)劃項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)合規(guī)有效地執(zhí)行，承擔(dān)科技計(jì)劃項(xiàng)目的單位應(yīng)建立的內(nèi)部管理制度包括：包含經(jīng)費(fèi)預(yù)算及執(zhí)行調(diào)整制度在內(nèi)的科技計(jì)劃項(xiàng)目管理辦法、包含績(jī)效支出管理要求的間接費(fèi)用管理辦法、差旅費(fèi)會(huì)議費(fèi)等執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)及管理辦法、固定資產(chǎn)管理辦法、勞務(wù)費(fèi)及專家咨詢費(fèi)等人員勞務(wù)性經(jīng)費(fèi)支出相關(guān)管理辦法、結(jié)合新政提出的結(jié)余經(jīng)費(fèi)及財(cái)務(wù)助理崗位設(shè)置和管理辦法、項(xiàng)目考核評(píng)價(jià)及誠(chéng)信管理辦法等。

4.重視經(jīng)費(fèi)使用中的監(jiān)督管理

切實(shí)落實(shí)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)管，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行有效監(jiān)控，提出風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，扼殺風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的苗頭。針對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中的風(fēng)險(xiǎn)因素，從經(jīng)費(fèi)預(yù)算、審批、執(zhí)行以及外撥經(jīng)費(fèi)管理等各個(gè)環(huán)節(jié)入手，進(jìn)行全過(guò)程監(jiān)督。通過(guò)建立有效的經(jīng)費(fèi)使用管理機(jī)制，建設(shè)經(jīng)費(fèi)管理信息系統(tǒng)，利用科學(xué)的管理制度及現(xiàn)代化的信息化管理手段，使各項(xiàng)目主管領(lǐng)導(dǎo)、管理部門及項(xiàng)目負(fù)責(zé)人能夠充分掌握項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用過(guò)程，保證信息的有效流通，避免因經(jīng)費(fèi)支出信息滯后造成經(jīng)費(fèi)使用的違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題。

5.提升項(xiàng)目承擔(dān)人員素質(zhì)，加強(qiáng)政策宣貫

人員是項(xiàng)目的主體，項(xiàng)目承擔(dān)人員的專業(yè)能力和素質(zhì)高低直接影響項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)的執(zhí)行和效益。科研事業(yè)單位應(yīng)加強(qiáng)科研人員及財(cái)務(wù)人員的教育培訓(xùn)，重視人員的再教育，提高人員的專業(yè)能力水平。同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)科技項(xiàng)目相關(guān)管理政策的宣講及解讀，保證項(xiàng)目相關(guān)人員了解、掌握科技管理政策，避免因?qū)φ叩腻e(cuò)誤解讀引起經(jīng)費(fèi)使用違規(guī)問(wèn)題的發(fā)生。可從正面及負(fù)面角度宣傳經(jīng)費(fèi)使用中的典型案例，以起到正面引導(dǎo)和反面警示的作用。

四、結(jié)語(yǔ)

在深化科技體制改革及項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)管理新政實(shí)施的背景之下，科研事業(yè)單位必須重視科研項(xiàng)目中的經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)，針對(duì)項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)使用相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)因素，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理論，建立風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督及管理，才能有效做好項(xiàng)目及經(jīng)費(fèi)管理，避免違規(guī)違紀(jì)事件的發(fā)生，避免經(jīng)費(fèi)使用風(fēng)險(xiǎn)。