構建我國養老保證金管理體系

王黎明

摘要：隨著我國人口進入老齡化階段，養老機構的發展對我國養老服務體系的建設起著重要的作用。然而粗放型養老保證金管理模式提升了老年人入住養老機構的門檻，嚴重阻礙了我國老齡服務事業和養老產業的發展。為解決養老保證金相關問題，論文在界定養老保證金概念、分析其必要性并闡述其管理現狀的基礎上，構建了遵循利益主體平等、針對性、適用性和誠實守信原則的養老保證金管理體系，論述了其運行機理、相關主體的責任劃分，提出了穩定運行養老保證金管理體系的保障措施。

Abstract： With the aging of our country's population， the development of nursing institution for the aged plays a vital role on the construction of service system for the old. However， the extensive managing model of pension margin makes the old feel discouraged by the institution， even hinders the development of aging services and pension industry. In order to solve the problem， the pension insurance management system is established， which follows the principle of equality， pertinence， applicability， honesty and trustworthiness of stakeholders. And its operating mechanism， the division of responsibilities of the relevant subjects are analyzed. Last， several measures for pension insurance management system are put forward.

關鍵詞：老齡化;養老;養老保證金;管理體系

Key words： aging;pension;pension insurance;management system

中圖分類號：C923 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文章編號：1006-4311（2019）23-0118-04

0 ?引言

我國在20世紀末進入了人口老齡化時代，據國家統計局統計，截至2016年底我國60歲以上人口占總人口16.7%，比2010年增加3.4個百分點。《社會藍皮書：2014年中國社會形勢分析與預測》指出由于人口老齡化超前于現代化，老年人面臨諸多出行、照料與護理等方面的問題和困難;另外從涉老案件情況來看，老年人和其子女之間的贍養問題和財產問題尤為突出[1]。加之“4+2+1”的家庭結構使得原有居家養老功能逐步弱化，發展養老機構迫在眉睫[2]。黨的十九大提出“積極應對人口老齡化，大力推進老齡服務事業和產業發展”，為養老機構及養老服務體系的建設帶來了重大機遇。據民政部統計，截止2016年底全國各類養老服務機構和設施14.0萬個，比上年增長20.7%;各類養老床位合計730.2萬張，比上年增長8.6%。王莉莉[3]指出城市養老機構在失能老人的照料上發揮了主要作用。姜向群等[4]通過定量與定性研究發現目前老人入住養老機構的意愿在不斷增長。但是養老機構在高速發展過程中也遇到了諸多挑戰，《中國養老機構發展研究報告》顯示12個城市的養老機構中有近三分之一的養老機構與老年人之間發生過老年人意外摔傷、受傷、走失、逝世以及老年人發生醫療事故、拖欠醫療費用等養老服務糾紛，激化了社會、養老機構、老年人之間的矛盾，阻礙其和諧發展[5]。針對以上問題，養老機構在收住老年人時一般將可能發生的問題寫進入住協議，以養老保證金的方式避免發生糾紛或處理糾紛[6-7]。而近來，重慶商報、安徽日報等多家媒體通過采訪一些養老機構和老年人，發現多家養老機構存在養老保證金管理不善導致老年人合法權益受損等問題。

目前我國在養老保證金方面的研究較少，鑒于此，本文在分析我國養老保證金現狀的基礎上，構建權衡各方利益主體權責的養老保證金管理體系，為我國養老保證金有關問題的學術研究提供一定參考，并通過在養老保證金管理體系中引進第三方管理和服務機構并且強化政府、養老機構行業協會和養老服務協會的監督與服務機制，使養老保證金的所有權、保管權和使用權分離，減少行政干預，夯實養老機構和老年人之間保持穩定關系的基礎，使得兩者和諧持久發展。

1 ?我國養老保證金現狀

1.1 養老保證金的概念

我國養老機構在老年人申請入住養老機構的時候通常向老年人收取養老保證金，而養老保證金在學術或法律上均沒有明確的定義。基于對多家養老機構的走訪并權衡養老保證金各主體權責后，本文對養老保證金給出的定義為：養老保證金是老年人為入住養老機構須要交納的、并可補交的、有最少額度限制的資金。

養老保證金從其用途上看，主要用于老年人在養老機構接受養老服務期間：①突發疾病時除由養老機構緊急支付外無其他及時支付方式時用于老年人接受治療所發生的費用。②經認定的第三方設施設備損壞鑒定機構鑒定視為老年人損壞養老機構公共財產時的賠償金。③老年人無法及時支付養老費用時的緩沖金。

從老年人的角度來看，因身體機能發生變化等客觀原因，老年人的健康狀態普遍不樂觀。據第五次國家衛生服務調查報告顯示，65歲及以上人口兩周患病率達到62.2%，約為青少年的13倍。養老保證金憑其風險預警性，為老年人突發急病時緊急治療提供資金保證，使老年人安心養老，保障老年人生理和心理健康;從養老機構的角度來看，我國48.1%的被訪養老機構的運營狀況為基本持平，32.5%的被訪養老機構虧損，有盈余的被訪養老機構所占比例僅為19.4%，多數養老機構的運營舉步維艱，其中，養老費、治療費和設施設備損壞拖欠和糾紛是其主要原因之一[8]。而養老保證金憑其擔保性，分散養老機構運營風險，避免其發生運營損失，促進養老機構持續發展;從社會角度來看，養老保證金機制對老年人和養老機構帶來雙贏，減少兩者之間的矛盾，推動我國老齡事業發展戰略的進程。

綜上所述，在維護老年人、養老機構以及社會之間的和諧發展過程中，養老保證金在一定程度上體現了其風險預警性質和擔保性質，因此我國養老機構采取養老保證金機制是非常必要的舉措。

1.2 我國養老保證金的現狀

隨著老齡化的加快，養老機構與老年人之間的矛盾較為突出，養老保證金作為調節養老機構與老年人之間糾紛的經濟手段，也出現了以下問題：

1.2.1 名稱不統一 ?養老保證金在不同養老機構的名稱不統一，一些養老機構稱其養老押金，還有一些養老機構稱其醫療保證金、應急保證金或者會員費[9]。這些不一致的名稱使得老年人對養老機構收取費用的目的產生質疑。

1.2.2 收取額度高 ?養老保證金收取額度因養老機構而異，收費額度從數萬元到數十萬元甚至超過百萬元，而在我國“未富先老”和“未備先老”的特征日益凸顯的情況下，高額養老保證金超出大部分老年人的支付能力。一方面，養老機構床位空置率高達48%，其中不免有高額養老保證金及其風險的“貢獻”。另一方面老年人對養老機構服務的整體購買力不足，高額的養老保證金使大量中等經濟收入的老年人對養老服務的需求尚未得到滿足。

1.2.3 管理主體單一 ?我國養老保證金存在管理主體單一的問題。圖1所示為目前養老保證金的管理模式，老年人在申請入住養老機構的同時把養老保證金交納給養老機構，養老機構直接參與保管、支配使用養老保證金，而政府、養老機構行業協會和養老服務協會等均沒有針對養老保證金的服務、管理與監督。老年人無法實時查詢自己所交納的養老保證金相關動態信息以及當養老保證金維權有關途徑。

1.2.4 名義用途與實際用途不一致 ?大多數養老機構以“正當”的名義收取養老保證金，實則把養老保證金應用于前期投資、設備維保、新建設施和擴大經營規模等養老機構的日常運行和發展，甚至高風險投資。

1.3 原因分析

造成我國養老保證金存在以上問題的原因主要有以下幾個方面：

1.3.1 缺乏法律保障 ?我國在養老保證金方面還沒有明確的法律定義和規范。因缺乏法律約束導致沒有強制性懲罰或懲罰力度不夠，使得養老機構有機會鉆法律漏洞，濫收亂用養老保證金，將養老保證金用于日常運營甚至高風險投資。

1.3.2 管理與監督不到位 ?我國《養老機構管理辦法》規定：養老機構應當在醒目位置公示各類服務項目收費標準和收費依據，并遵守國家和地方政府價格管理有關規定。由于政府管理不到位[10]養老機構對養老保證金的收取、保管與使用沒有明確的規定可依，致使老年人對養老保證金享有的所有權沒有得到充分的保護，而養老機構對養老保證金享有的使用權沒有得到有效監管。

1.3.3 培訓與投訴服務不周全 ?中國社會福利與養老服務協會的服務范圍第十一條規定：發揮協會提供服務、反映訴求的作用，開展相關法律政策咨詢服務，維護行業合法權益。而養老服務協會對老年人進行養老保證金方面的咨詢、培訓與投訴服務不夠，使得老年人缺乏對控制養老保證金風險和維護養老保證金權利的途徑[11]。

1.3.4 養老機構發展不夠成熟 ?我國養老機構存在發展年數尚短、發展體系不夠成熟、服務項目不夠完善和養護型專業人員不足等問題，因此現有養老機構盈利能力弱、賠付風險大[12]。

1.3.5 老年人缺乏風險控制和維權意識 ?老年人由于自身的特點不能夠準確識別養老保證金相關風險，當權益受損時維權力度不強，給養老機構濫收亂用養老保證金提供可乘之機。

2 ?養老保證金管理體系的構建

2.1 養老保證金管理體系構建原則

為了健全我國養老機構管理體系，使養老事業更加發展，本文遵循以下原則構建我國養老保證金管理體系：

①利益主體平等原則，是指保證體系中每個利益主體之間的平等地位，使新構建的體系擺脫原有管理模式中管理主體單一的問題。②針對性原則，是指立足于養老保證金現狀，針對在管理模式中的問題構建體系。③適用性原則，是指在保障老年人合法權益的前提下針對老年人動作相對笨拙、怕麻煩等特征，簡化相關流程，不用每個環節都由老年人親力親為。④誠實守信原則，是指新體系涉及的每個主體都誠實守信。

2.2 構建體系

為促進我國養老保證金機制的推行，本文基于養老保證金管理現狀及相關研究，構建了養老保證金管理體系，如圖2所示。其運行機理如下：

2.2.1 收取額度 ?民政部門會同相關部門和機構，如衛生部門、養老服務協會和養老機構行業協會，制定養老保證金收取額度標準并設置養老保證金紅線機制（即老年人養老保證金賬戶余額不可少于一定額度，保證養老保證金對老年人健康保障以及對養老機構運營保障作用）。衛生部門和民政部門認可的醫療機構負責對申請入住養老機構的老年人做出健康評定。養老機構根據健康評定結果和相應的養老保證金收取額度標準計算收取的養老保證金。

2.2.2 收取方式 ?養老保證金的收取方式應由民政部門統一制定并在銀行專戶存儲。其收取方式應秉承“一次交納，多次補交”原則，即在老年人申請入住養老機構時應當一次交存相應的養老保證金，當養老保證金賬戶余額少于養老保證金紅線時銀行及時通知老年人補交養老保證金，形成動態循環的養老保證金收取方式。

2.2.3 使用程序 ?民政部門應當制定養老保證金使用計劃報批、審計監督以及老年人對養老保證金的查詢和對賬等制度，保護養老保證金各主體的利益并對養老保證金相關程序的有序運行提供依據，具體使用程序如圖2所示。當出現需要使用養老保證金狀況時，養老機構應當聯合醫療機構或設施設備損壞鑒定機構出具相關證明材料向銀行申請劃撥養老保證金，銀行應查實證明材料的真實性和齊全性按規定劃撥相應額度的養老保證金。

2.2.4 保值方法 ?養老保證金自存入養老保證金賬戶之日起按規定計息，利息應繼續存入養老保證金的賬戶并公開信息。

2.2.5 退還辦法 ?當老年人退住養老機構時，銀行須查實老年人的退住養老機構手續的齊全性和合法性，并將養老保證金按賬面余額退還給老年人。

2.2.6 解決爭議的辦法 ?老年人、養老機構、銀行之間就養老保證金發生糾紛的，當事人可以通過協商解決。協商不成的，如有仲裁約定可以依法向仲裁機關申請仲裁;沒有仲裁約定或仲裁約定無效的向人民法院起訴。銀行或養老機構挪用養老保證金或者造成養老保證金損失的，由銀監會和民政部門按規定進行處理。情節嚴重的，應追究直接責任人員和領導人員的行政責任;構成犯罪的，應依法追究刑事責任。

2.3 養老保證金管理體系各方主體的責任分工

2.3.1 政府部門 ?民政部門作為養老行業行政主管部門，其主要職能有如下：對養老機構、養老機構行業協會和養老服務協會進行監督管理，保證其按照規范標準履行自己的責任、義務，保證養老保證金管理體系的順利運行，對違反規定的行為給予行政上、經濟上的處罰，或執行吊銷執照等措施。制定養老保證金相關方面的政策，避免老年人因難以支付高額的養老保證金而不能入住養老機構，使養老機構失去其社會福利性。在衛生部門、養老服務協會和養老機構行業協會的協助下評估養老保證金的收取額度標準并制定養老保證金紅線機制，保證其合理性。會同養老服務協會、養老機構行業協會及銀行制定行業統一的養老保證金管理細則，使養老保證金的流轉使用有合理的規定可依。建立體現養老保證金詳細使用情況的信息平臺，并負責其運行管理;衛生部門應協助民政部門評估養老保證金的收取額度。監督醫療機構對擬入住養老機構的老年人做健康評定和對已入住養老機構的老年人提供治療服務，監督其是否合理使用養老保證金抵扣治療費用。

2.3.2 銀監會 ?銀監會規定關于銀行保管、劃撥和退還養老保證金的實施細則，監督銀行對養老保證金的保管、使用和退還情況，預防銀行與養老機構惡意串通使用養老保證金，以保證養老保證金合規、公開、透明地流轉。

2.3.3 協會 ?協會的主要職責義務是接受業務主管部門和社團管理部門的指導和監督，在政府和會員（老年人和養老機構）間發揮好橋梁紐帶作用，引導會員遵守“自愿、公正、誠信、守法”的準則，促進養老事業的健康發展。①養老服務協會。關于養老保證金，養老服務協會主要職能有：協助職能，養老服務協會應當積極協助民政部門評估養老保證金收取額度標準并評估養老機構對養老保證金的使用情況;協助民政部門制定行業統一的養老保證金管理細則。服務職能，當老年人有任何關于養老保證金的疑問時，養老服務協會應積極配合老年人，解答老年人的疑問;應當為老年人提供投訴方面的服務，積極解決老年人提出的投訴問題;還應當對老年人提供培訓服務，幫助老年人掌握養老相關的知識。宣傳職能，養老服務協會應當積極宣傳并落實政府部門制定的相關政策規定。②養老機構行業協會。關于養老保證金，養老機構行業協會的主要職能有：協助職能，協助政府主管部門使養老服務及養老保證金制度化、規范化和標準化，提高養老保證金使用信息的透明度，推動行業的健康發展。服務職能，維護行業的合法利益和會員的正當權益;加強行業教育培訓，組織交流推廣養老服務先進經驗，使養老機構明確養老保證金收取和使用的相關規定和程序。監督職能，與民政部協同監督養老機構對養老保證金的使用情況。養老服務協會和養老機構行業協會按照相關標準的規定共同認定養老機構設施設備損壞鑒定機構，將其列入養老服務協會和養老機構行業協會認定的設施設備損壞鑒定機構目錄，并對其履行監督職責。

2.3.4 老年人 ?老年人在申請入住養老機構之后應該積極配合養老機構和醫療機構做健康評定，并根據相關標準和養老機構測算的結果交存養老保證金。老年人應積極了解養老保證金相關的法律法規和政策規范，明確自己的相關權利和義務，保管養老保證金相關憑證，當自己的合法權益受損時應及時向有關部門反映并維護自己的權益。

2.3.5 養老機構 ?養老機構應根據老年人健康評定結果以及養老保證金收取標準計算養老保證金;遵循專款專用原則，依據養老保證金管理細則合理行使養老保證金的使用權;在運營過程中接受民政部門和養老機構行業協會的監督。

2.3.6 銀行 ?銀行應依法專項保管養老保證金，保障老年人的合法權益。養老機構合法申請使用養老保證金時，應合理劃撥與養老機構申請對應額度的養老保證金。當老年人已交養老保證金少于養老保證金紅線時應及時通知老年人補交其養老保證金。當老年人退住養老機構時，銀行應按照規定程序將養老保證金剩余金額以及相應利息退還老年人。

2.3.7 醫療機構 ?醫療機構應根據養老保證金制度的規定對申請入住養老機構的老年人做出健康評定。當老年人在養老機構接受養老服務期間突發疾病時，對老年人進行醫療救治并依據事實提供醫療費用賬單。

2.3.8 設施設備損壞鑒定機構 ?設施設備損壞鑒定機構在養老服務協會和養老機構行業協會的監督下，當老年人損壞養老機構設施設備時從實際出發，堅持公平、公正、公開原則，對損壞設備做出專業鑒定，并提供鑒定報告。

3 ?養老保證金管理體系運行的保障措施

3.1 完善法律體系

法律是養老保證金管理體系穩定運行的最有利武器。為保障老年人的合法權益、解決老齡化問題以及落實十八大關于老齡化重要方針，相關部門應制定相關法律細則，用法律手段解決養老保證金相關問題。針對養老保證金相關主體的行為應明確法律責任，為養老保證金管理體系健康持久運行提供法律保障。

3.2 建立誠信體系

誠信是一個社會穩定發展的根本，一切相互關系的順利發展都建立在誠信的基礎上。養老保證金管理體系應當通過建立誠信體系來保障其正常的運行，從根本上解決養老保證金各個主體之間的利益矛盾而產生的惡性關系，最終形成沒有信用沒有立足之地的局面。

3.3 強化監管力度

一個制度的順利執行必定離不開健全的監督管理機制，監管單位應監督銀行、養老機構、醫療機構以及設施設備損壞鑒定機構等主體單位是否按照相應規定合理行使權力，合法履行職責。應當讓每位老年人對自己賬戶里的養老保證金有知情權以及監督權。

3.4 加強教育培訓

教育培訓分為兩個方面：一是養老服務協會對老年人的教育培訓。養老服務協會應當建立有關養老方面的基礎知識及法律教育體系，對老年人灌輸維護合法權益的意識，從本質上解決養老保證金問題;二是養老機構行業協會對養老機構的教育培訓養老機構行業協會應建立對養老機構的培訓教育體系，通過對養老機構管理人員與工作人員的培訓，不僅有利于養老機構服務質量的提高，而且更能保證養老保證金的合理使用。

4 ?結論

本文結合文獻研究法與訪問調查法研究養老保證金有關問題，得出以下結論：①分析養老保證金對保障我國老年人身心健康的風險預警作用、對養老機構分散運營風險的擔保作用以及對社會發展減少內部矛盾的作用，總結出養老保證金措施適應我國市場需求，給老人、養老機構和社會之間穩定發展提供保障作用。②由于我國法律體系的不完善、監督與管理的不到位、培訓與投訴服務的不周全、養老機構發展不成熟以及老年人對風險和權益沒有足夠的意識等原因導致我國養老機構在實施養老保證金機制過程中出現了若干問題，引起了社會的廣泛關注。③有效針對目前養老保證金管理中存在的問題，構建了養老保證金管理體系的基本框架并論述了該體系的運行模式，分析養老保證金相關各個主體的責任界定以及各主體之間的相互關系，最后提出該體系穩定運行的保障措施。

對如何建立相應的法律體系維護該體系的健康運行、建立養老保證金測算模型以及如何建設養老保證金管理體系中的信息平臺等問題還有待進行更加深入的研究。

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