政治、行政與技術視角下跨國水環境保護※
——以瀾滄江

●汪建昌

瀾滄江-湄公河發源于中國，流經緬甸、老撾、泰國、柬埔寨，在越南南部流入南海。作為東南亞第一大河，對流域六國的經濟發展、社會生活和環境保護等方面影響巨大，甚至直接影響到流域六國之間的政治關系，因此瀾滄江-湄公河水資源的開發合作是多國共同面臨的一項任務，需要多國政府共同協商、多元主體的協同參與。跨國水環境保護利用不僅涉及水環境保護，還涉及國家主權與利益，因此存在著較大的困難。研究跨國水環境保護不能停留在單一視角，不僅要從多個學科視角展開研究，還應該從單一學科的多視角開展復合研究。從公共管理學研究領域出發，這種復合研究應該包括政治層面、行政層面和技術層面。

一、政治、行政與技術：跨國合作的研究框架

跨界區域有三種類型：一是跨國界的區域，二是跨省級行政區劃的區域，三是省域內部跨行政區劃的區域。[1]跨省界和省域內部兩種情況屬于一國范圍內的跨域合作，較少涉及政治問題，推進區域合作重在行政和技術層面，需要地方政府落實也需要技術支持。跨國界合作往往涉及政治、行政和技術三個層面，跨國界合作涉及國際關系問題，非一國政府能夠單獨處理，因此這一類型的跨界區域合作要從政治、行政、技術復合視角共同推進。本文研究的瀾滄江-湄公河跨國水環境保護當屬第一種類型的跨界區域合作，因此不僅需要從行政和技術層面開展工作，更需要關注政治層面，通過國家層面的政治對話解決根本問題?？鐕h境保護研究需要從政治、行政和技術三個層面形成整體框架：政治層面解決合作基礎、合作動力和合作模式；行政層面制定政策與計劃，讓意圖落地實現既定目標；技術層面起輔助作用，幫助實現目標。三者關系可概括為：政治屬于戰略層面，行政屬于執行層面，技術屬于支持層面，三者協調才能完成跨國水環境保護（如圖1所示）。

圖1 跨國合作政治、行政和技術關系圖

無論是合作發展還是應對危機都需要國家間政治對話，政治層面由國家主導，這一層面屬于戰略層，主要從國家高度談跨國界區域合作。國家間的政治對話主要解決瀾滄江-湄公河流域各國權力歸屬、合作動力和合作模式問題。有主權糾紛，則沒有合作基礎。沒有合作動力，所涉部門的行政執行沒有根基，合作技術也無用武之地。因此，政治層面的合作、政治對話是瀾滄江-湄公河跨國水環境保護的第一步。

跨國合作的行政層面主要由所涉及國家相關部委完成，這一層面屬于執行層，將通過國家政治對話形成的戰略落地。國家部委在完成落實工作時，需要從人、財、物等諸多方面與他國的相關部門進行對接，并制定詳細的工作計劃。與政治層面相比，行政層面上的國家部委以相對單一的行政任務為導向，如環保部門以水污染監測和治理為任務導向，資源部門以水資源開發利用為任務導向。除了國與國之間的協調外，國內多個國家部委共同參與，也存在著多方協調問題。由此可見，通過政治對話達成合作的共識，在行政執行過程中還會存在著較多的協調與落實問題，尤其是讓戰略落地所需的人、財、物的協調。

技術層面能夠輔助政治層面和行政層面完成跨國河流的水環境保護。技術層面促進跨國合作，主要包含兩個方面：一是現代網絡信息技術、水環境保護技術和沖突解決的法律技術讓跨國水環境保護不再那么困難。現代網絡信息技術讓國與國之間的聯絡變得容易，讓問題反饋與交流變得方便，讓數據和信息共享變得便利。此外，水環境保護技術也不可或缺，跨國水環境治理若僅僅依靠各國政府間合作意愿而沒有技術支持，水環境保護則無法實現。法律技術能夠幫助有效避免和解決存在的國與國之間的爭議。二是技術交流本身可以促進國與國之間的交往。水環境保護技術不僅對瀾滄江-湄公河重要，對流域六國的其它國內河流也很重要。流域六國水環境保護技術存在著水平差異，落后國家需要從鄰國引進先進水環境保護技術。由此可見，技術交流本身可以促進國家間交流，形成良性互動，促進多國之間針對跨國界河流的水環境保護。

總之，政治對話、行政執行和技術支持三者相互影響，沒有政治對話就沒有之后的行政執行。此外，政治對話對技術協同也有影響，對于一些核心技術和核心信息，只有在政治高度互信的國家間才會交流。同樣，行政執行和技術支持也會影響政治對話，行政執行和技術支持讓政治對話的結果落地，實現既定目標。

二、政治、行政與技術視角下的瀾湄合作

（一）政治視角下跨國合作問題

跨國河流的水環境保護之所以復雜是因為涉及到國與國之間的權利與利益問題，具體表現為只有國家之間實現權利平等與利益平衡才能達成合作意愿。實現上述目標沒有其他途徑，唯有通過國家之間的政治對話。瀾滄江-湄公河的水環境保護需要流域六國形成多層級對話機制，通過政治對話解決國家主權和利益爭端問題，其后才會有各國政府之間的水環境保護。

促進跨國水環境保護的政治對話主要解決三大問題：權利歸屬、合作動力和合作模式。無論是瀾滄江-湄公河的水環境保護還是水資源利用，其前提是權利不存在重疊。如果瀾滄江-湄公河所涉國家之間存在河流主權爭端，則后續的水環境合作保護必然存在較大困難。權利歸屬問題是國家主權問題，解決爭端的有效方法是當事國之間協商解決爭議，避免戰爭或將爭端國際化。權利歸屬問題解決了也就實現了流域國家“可以合作”的基礎。

當然，即使瀾滄江-湄公河所涉國家之間不存在河流主權爭端，如果不存在“國家利益”驅動，水環境保護也依然會存在困難。一般而言，國家行為的動力在于獲得利益，只有當國家有利益獲得時，瀾滄江-湄公河流域政府才會投入到跨國環境合作之中。“國家利益”是解決國家間的合作意愿，讓大家“愿意合作”。回顧瀾滄江-湄公河次區域合作的歷史進程，尤其“一帶一路”和建設亞洲命運共同體的倡議受到次區域各界普遍歡迎?！耙粠б宦贰苯o沿線各國帶來巨大的發展機會，瀾滄江-湄公河次區域五國身處其中，在資金和技術方面得到了巨大的輻射機會，地處中南半島也發揮著區域合作重要作用?！澳壳颁毓恿饔驀艺挚傮w可控，普遍認可我‘一帶一路’戰略與瀾湄合作，希望借助亞洲基礎設施投資銀行以及絲路基金發展國內及其連接其他國家的基礎設施互聯互通。”[2]如同安全合作一樣，水環境保護是其中應有之義，這需要瀾滄江-湄公河沿河六國共同努力。

在解決“可以合作”和“愿意合作”的基礎上，還需要通過國家間的政治對話解決戰略合作模式，明確大家“怎么合作”。瀾滄江-湄公河所涉國家之間不存在河流主權爭端，“一帶一路”提升了次區域國家間的合作意愿，下一步需要解決的問題是合作模式，即瀾滄江-湄公河所涉國家之間通過政治對話確定如何實現跨國河流水環境保護，選擇低層級各自分段管轄還是選擇高層次的聯合共同管轄。分段管轄優點在于在其國境內執法一般不涉及政治問題，降低磋商難度，缺點在于瀾滄江-湄公河是一條流動的河水，分段管轄無法形成整體治理。相反，高層次的聯合共同管轄模式能夠形成對瀾滄江-湄公河水環境的整體治理，但難在如何避免涉及國家主權問題。當然，采用什么管轄模式取決于國家間的信任和管轄任務，這需要國家間的政治對話。

（二）行政視角下的跨國合作問題

在戰略層面的政治對話完成之后，即進入合作執行層面，執行層面主要解決組織制度和資金預算。

無論政治對話確定水環境保護采用分段管理還是聯合執法模式，行政層面的工作是將其落實，落實的工作包括建立組織制度并做好資金預算。如果分段管理，則需要六國行政部門之間建立聯席會議，將各國遇到的水環境相關問題提交聯席會議討論解決，這是一種松散型的組織結構。如果采用聯合執法模式，則需要在政治對話的基礎上，依據平等原則建立工作組織，這是一種緊密型組織。在成立跨域水環境保護組織之后，下一步工作是建章立制，如聯合巡邏制度、水環境監測制度和環境沖突解決制度等?；诟鲊鴻嗬降仍瓌t，各國環境保護部門在聯合執法中輪流主導。從工作程序看，可以分兩步完成聯合執法工作：第一步，建立柔性的合作機制。各國在權利歸屬和利益平衡的基礎上，實現積極合作，將各自管轄河段內出現的問題在瀾滄江-湄公河六國水環境保護聯席會議上討論。第二步，建立剛性的合作機制。各國主權清晰、利益平衡之后，有了前期柔性合作基礎，即可采用聯合執法模式。各自為政還是聯合應對，其工作的績效不一樣，聯合應對模式需要在國家之間經過政治對話形成統一意見，在瀾滄江-湄公河六國之間形成統一的水環境保護組織則依賴流域六國之間的信任。

組織機構和工作制度確定之后，需要有充足的資金安排組織才能運轉起來，讓計劃落實。這種資金安排相對復雜，一方面涉及國與國之間的平衡，另一方面涉及部委間資金的平衡。因為國家政治制度和經濟發展水平的不同，各國資金安排能力的差異加劇了財政預算復雜性。當然，問題解決可以分步進行，第一步是由中央資金安排聯合行動資金，各國政府通過中央預算將聯合行動的資金預留。第二步是瀾滄江-湄公河六國依照政治對話確定的合作模式，由各國內部協調中央各部委之間預算資金的比例及使用。

（三）技術視角下的跨國協同問題

國家間的技術合作是對瀾滄江-湄公河水環境保護的重要支持。水環境保護相關技術是瀾滄江-湄公河水環境保護的基礎，這方面技術最主要包括三個層面：信息共享的網絡技術、水環境保護的科學技術和沖突解決的法律技術。

信息共享的網絡技術在跨國界水環境保護中起到重要作用。共享的內容包括瀾滄江-湄公河的一定水文水質信息，這種共享有利于流域各國對瀾滄江-湄公河水環境的合作。跨國水環境保護主要是共享一些水質信息，包括兩個大類：一類是溫度、色度、濁度等反映水質狀況的綜合指標；另一類是鉛、汞、鎘等有毒物質含量。水環境保護中發現的問題、處理的過程及相關信息需要在流域六國之間、中央與地方政府之間、水利和環保部門之間傳遞，從而實現信息共享。信息共享的基礎是平臺統一化、信息標準化和傳輸規范化，瀾滄江-湄公河六國間為實現水環境保護需要對瀾滄江-湄公河的水質信息進行標準化和規范化處理，從而真正實現有用信息的共享。

水環境保護的科學技術涉及多個方面，也包括不同的技術領域。從技術水平而言，無論是水資源開發利用還是水環境監測處理，中國與東南亞五國之間在各個領域的技術方面都存在水平差異。為提升瀾滄江-湄公河水環境保護水平，促進流域六國之間合作順利，需要不斷推進各國之間的技術交流。在各國建立較高的政治互信之后，為保證行政層面計劃的有效落實，需要相關技術的相互交流。

與信息共享的網絡技術、水環境保護的科學技術一樣，沖突解決的法律技術在促進跨國水環境保護中也起著重要作用。國家層面的政治對話、水利環保部門間的合作行動甚至包括水環境保護技術交流、瀾滄江-湄公河水文水質信息共享都需要法律技術支持。法律技術將國家間的權利歸屬、利益平衡和合作模式用國際條約的形式固定，為瀾滄江-湄公河水環境保護合作奠定法律基礎；國家和地方水利環境保護部門在具體合作過程中的組織制度和資金預算需要在政府間行政協議的指導開展；水環境保護方面的技術合作涉及到技術專利問題，也需要以法律制度和文件為基礎，才能保證國與國之間能夠順利開展合作。

三、構建瀾滄江-湄公河水環境保護機制

（一）現有的瀾滄江-湄公河合作機制

現有的瀾滄江-湄公河合作機制有大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）、湄公河流域可持續發展合作機制（MRC）以及瀾滄江-湄公河合作機制（LMC）。大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）由亞行牽頭，中、柬、老、緬、泰、越六國參加，旨在改善次區域基礎設施，擴大貿易與投資合作，合作范圍涉及貿易和投資、基礎設施和環境等領域。大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）由美國和日本共同主導的亞洲開發銀行牽頭，由域外國家和機構主導大湄公河次區域合作顯然不是最優選擇。另外，湄公河流域可持續發展合作機制（MRC）由新湄公河委員會主導，柬、老、泰、越為參加國，中、緬為對話國，對整個湄公河的環境（包括水環境）以及全流域的開發制定計劃并管理、實施。湄公河委員會是根據1995年泰國、老撾、越南、柬埔寨4國簽署的《湄公河流域可持續發展合作協定》而成立，湄公河流域可持續發展合作機制（MRC）由其主導，中緬是對話國，成員國與對話國的差異不利于平等協商，也不是理想的區域的合作。

為促進瀾滄江-湄公河合作的需要，2014年11月，在第17次中國—東盟領導人會議上，中國倡議建立瀾滄江-湄公河合作機制（LMC）。2015年12月，瀾滄江-湄公河合作首次外長會在云南景洪舉行。六國外長出席會議，瀾湄合作機制正式建立。2016年3月，瀾滄江-湄公河合作機制首次領導人會議在中國海南三亞舉行，確定了瀾滄江-湄公河合作機制將以政治安全、經濟和可持續發展、社會人文為三大合作支柱，優先發展包括水環境在內的五大方面合作，瀾滄江-湄公河合作機制進入全面推進階段。

（二）構建跨國水環境保護的協同機制

在瀾滄江-湄公河合作機制（LMC）下，跨國水環境保護應該建立多方面協同機制。從政治、行政和技術層面綜合考察，主要包括多層對話機制、利益補償機制和聯合執法機制三個部分。多層對話機制的建立為瀾滄江-湄公河合作確定合作模式、解決合作問題；利益補償機制的建立為瀾滄江-湄公河水環境保護的持續進行提供合作動力、增強合作意愿。聯合執法機制的建立為瀾滄江-湄公河水環境保護合作提供良好方式。

1.建立跨國水環境保護的多層對話機制

水環境保護涉及流域多個國家，也涉及與原有瀾滄江-湄公河合作機制間的對話。其中，流域國家間的對話機制包括國家層面的政治對話、行政層面落實的對話以及技術層面的交流與對話。

一方面，以政治對話為基礎，促進多層對話機制建立。因為涉及不同國家主權和利益，沒有國家的政治對話，其他工作無法展開。因此，需要建立國家領導層面、外交部長層面的對話機制。這一對話機制解決合作的基礎、意愿與合作模式。國家層面對話機制建立之后，后續對話機制應該分多個層面進一步完善。需要建立水環境保護部門與他國相關部門的對話機制，這一對話將政治層面的對話成果變成具體的工作計劃，在不同國家的相關部門進行權責分配，讓政治戰略落地。當然，也包括技術層面的對話，需要建立不同“技術人員”之間的合作對話機制，包括水環境監測處理技術的交流對話和法律工作人員的權責對話。

另一方面，以流域國家對話為基礎，促進域內域外合作。湄公河次區域存在的多重合作機制，“除亞洲開發銀行主導的GMS合作機制，以及上文提及的域外大國美國、日本和印度主導的機制外，還有次區域國家自己倡議建立的機制，如湄公河委員會、東盟—湄公河流域開發機制、中老緬泰‘黃金四角’地區經濟開發合作機制等?！盵3]流域國家除了建立多層級的六國之間對話機制，還需要建立起與大湄公河次區域經濟合作機制（GMS）和湄公河流域可持續發展合作機制（MRC）間對話機制，讓原有對話機制在瀾湄六國主導之下盡可能的發揮作用，促進多元主體間的合作?！爸袊紫葢訌姷貐^內不同機制間的共融性，例如在跨境經濟議題上，在瀾湄合作機制與大湄公河次區域經濟合作和東盟—湄公河流域開發合作機制上尋求共同點。”[4]

2.建立跨國水環境保護的利益平衡機制

利益平衡機制包括利益補償和利益分享，這一機制的設立同樣有益于水環境保護。“水資源既是最基礎的資源也是最有戰略意義的資源，因此瀾滄江-湄公河水環境的分配利用問題一直是沿岸六國間爭議不斷的議題。”[5]跨國水環境保護首先需要處理好各方面利益關系，這其中涉及上下游國家利益的平衡、上下游國家權利義務落實。

建立利益補償機制，讓流域六國成為利益共同體。具體而言，將一條河的生態功能作為基數，斷面水質超標時，由上游給予下游補償；斷面水質指標值達標時，由下游給予上游補償。為保證跨國水環境治理的利益補償機制有效落地，需要建立起利益補償的對話機制。中國作為上游國家，想推動這一過程需要更多的付出。當流域國家利益補償通過政治對話成為一種可行的選擇時，之后的工作則交由行政層面和技術層面去完成，由國家委派專業代表參與協商，這種路徑的優勢是有授權有專業，多國利益代表能夠及時解決跨國水污染治理中的利益沖突。

除了利益補償機制外，促進多國合作還需要建立利益共享機制。以“一帶一路”和亞投行為契機，中國在這一區域投入大量資金技術用于互聯互通等大型基礎設施項目建設，與流域五國可實現利益共享，促進瀾湄合作?！爸袊膳c瀾湄流域下游國家在防洪控洪、灌溉、航運和水電等水環境開發領域建立一攬子利益關系，用廣泛深入的合作來消除下游國家的疑慮，旨在建設面向和平與繁榮的瀾湄國家命運共同體，樹立為以合作共贏為特征的新型國際關系典范。”[6]中國投資瀾湄流域應該更注重民生與環保，實現利益共享的一個工作重點是讓經濟發展成果更多地惠及大湄公河次區域各國人民。與利益補償一樣，利益共享也需要政治、行政和技術層面的共同努力，才能確立，落地并生根。

3.建立跨國水環境保護的聯合行動機制

盡管中國處于流域的上游，作為大國要有大國的擔當，應帶頭建立水環境保護的聯合行動機制。

瀾湄流域水環境保護從戰略到落地，需要國家層面的政治對話，也需要行政部門具體執行，建立跨國水環境保護的聯合行動機制。具體來說，這一工作更多落在了環保水利部門。這種聯合行動機制除了國家水利環保相關部委參與其中，另外我國云南省、廣西省是中國參與瀾湄合作機制的主要省份，在與流域其他五國在互聯互通、水環境保護和邊境地區管理方面具有非常重要的作用，應該更多與國家水利環保部門一起參與到流域六國的聯合行動中。

如何在流域六國中形成水環境保護的聯合行動機制？一個可靠的方案是利用現有的聯合行動機制。在現有中老緬泰湄公河安全聯合巡邏執法的基礎上，可以通過技術合作，信息共享和政府間協議，瀾滄江-湄公河流域六國的水利環保部門需要與他國相關部門、以及所涉地方政府一起形成聯合執法隊伍，加強對瀾滄江-湄公河水環境的巡邏，對水環境進行監測，從而實現對水環境問題的聯合處理。