青海省東部地區鄉村林業經營體制和資金投入問題探析

賈春芳

摘要? ? 青海東部地區位于黃土高原西部邊陲與青藏高原東部接壤的過渡地帶，總面積266萬hm2左右，是青海省水土流失最為嚴重的地區。因此，本地區的林業在國民經濟中具有重大意義，鄉村林業在本區林業生產中又居舉足輕重的地位。本文著重以樂都區為例，就青海省東部地區鄉村林業的經營體制和資金投入問題進行論述，以期為該地區鄉村林業發展提供參考。

關鍵詞? ? 鄉村林業經營體制;資金投入; 青海海東;樂都區

中圖分類號? ? S73? ? ? ? 文獻標識碼? ? A

文章編號? ?1007-5739（2019）15-0163-02

Issues? Related? to? Rural? Forestry? Management? System? and? Fund? Investment? in? Eastern? Qinghai? Province

JIA Chun-fang

（Nianbo Town Forestry Station of Ledu District，Haidong City，Qinghai Province，Haidong Qinghai 810799）

Abstract? ? The eastern region of Qinghai is located at the transitional zone of western border of Loess Plateau and the east of Qinghai-Tibet Plateau，with a total area of 2.66 million hm2，which is the most serious area of soil erosion in Qinghai Province.Therefore，the forestry in this area is of great significance in the national economy，and rural forestry has a pivotal position in the forestry production of this area.Taking Ledu District as an example，this paper discussed the management system and fund investement of rural forestry，in order to provide references for the development of rural forestry in the region.

Key words? ? rural forestry management system;fund investment;Haidong Qinghai;Ledu District

20世紀80年代以來，青海省東部地區的鄉村林業取得了一定的發展，據2012年“三北”防護林成果普查，人工造林保存面積逾3.3萬hm2。總體來說，無論是和青海省東部地區的總面積相比，還是與造林面積和保存面積相比，以及以林業的經濟利益或生態效益來說，鄉村林業的發展都還是遠遠不足的。究其原因，除了自然條件惡劣以外，與經營體制、資金不足等也有很大關系。

樂都區位于青海省東部地區中部偏東，其自然條件、社會經濟和林業生產等方面在本地區都具有一定的代表性。2012年樂都區造林面積中鄉村造林占87.8%，2013年則占92.9%，2014年占99.8%。因此，鄉村林業生產的好壞，不僅主宰著本地區林業事業的成敗，同時也關系到良好生態系統的最后形成。本文著重以樂都區為例，就青海省東部地區鄉村林業的經營體制和資金投入問題進行論述，以期為該地區鄉村林業發展提供參考。

1? ? 青海東部地區鄉村林業現狀

林業生產本身具有任務重、周期長、投資大、收益慢、社會性強等特點，因而既受各種自然條件的長期嚴格制約，又受到各種社會經濟因素及林業政策的持續深刻影響，特別是受到經營體制和投入資金的左右。

1.1? ? 自然地理概況

青海東部地區地形地勢總體來說是西北高、東南低，純屬山地。拉脊山和達板山均為西北—東南走向，黃河、湟水、大通河相間分布于其間，河床和山梁的相對高度最高可達數百米。青海東部地區全區海拔在1 600～4 500 m之間，地形起伏復雜。

本地區屬干旱半干旱氣候，但由于海拔高，除具有一般干旱半干旱氣候的特征外，還具有長期陰涼、晝夜溫差大、垂直差異顯著等垂直氣候帶的特征。該地區不僅降水少且分布極為不勻，高度集中，年蒸發量大大超過年降水量，全年大約60%降水量集中在7—9月;冬、春季降水極少，特別是植物萌動的重要季節（1—4月），平均降水量僅為20 mm，造成春季嚴重干旱。

1.2? ? 林業生產現狀

根據2014年“三北”防護林二期工程規劃普查資料可知，1979—2013年樂都區鄉村造林保存面積僅為4 800 hm2，其中未成林面積還占有2 175 hm2，平均每年保存面積僅為141 hm2。由此不難看出，樂都區鄉村林業仍然處在極度落后的地位。

林業產值在農業總產值中僅占0.7%，副業也僅占8.4%。2010—2012年，樂都區人均收入分別為37.58、62.00和 63.13元。按2010年不變價計算，2007—2013年 7年中林業總產值為867.52萬元，平均每年每人僅5.14元，占同期社會生產總值的2.42%，2011年以后還有逐年下降趨勢，如2011年為3.26%、2012年為3.02%、2013年為 2.84%，以上情況既說明了鄉村經濟收入很低，又說明林業生產的發展落后于其他各行業。

2? ? 青海東部地區鄉村林業經營體制現狀

2.1? ? 農戶個體經營是鄉村林業當前的主要經營形式

據2014年調查，樂都區2010年前保存下來的鄉村人工林為2 617 hm2，其中集體部分占94.9%，個體農戶僅占 5.1%;而2011—2013年間保存下來的2 175 hm2鄉村造林中集體部分下降為51.5%，個體農戶部分則上升到48.5%;2014年的鄉村造林則幾乎全部是個體農戶經營。另外，在林種上也有顯著變化，2010年個體農戶基本上只經營用材林和經濟林，而且只經營喬木樹種;2010年以后以灌木為主的防護林比重大量增加，如2011—2013年個體農戶營造的1 055 hm2人工林中水保林就有970 hm2，占同期保存面積91.9%。

調查數據表明，個體農戶經營鄉村林業后，造林效果明顯提高。2008—2010年鄉村造林保存率平均為40%，而2011—2013年則為80.9%（保存率的提高和后者時間較短也有關系）。

2.2? ? 鄉村林業經營體制有待改善和提高

在肯定農戶經營促進了鄉村林業發展的同時，也暴露出當地林業發展的不足，主要表現在統一規劃、保證重點、發揮專長等方面，特別是如何解決全體農戶由經營農田轉入經營山林的問題。鄉村林業經營有其特殊性，既具有商品經濟的要求，當然也有技術專長要求。因此，要在繼續貫徹個體農戶經營的前提下，大力提倡和加強林業“兩戶”和聯戶經營的優勢，以便于提高鄉村林業的經營效果。近年來，農村中出現的林業大戶和聯戶是鄉村林業經營體制改革的新動向，要有計劃、有目的地給以林業大戶和聯戶大力扶持和提倡[1]。

3? ? 青海東部地區鄉村林業的資金投入存在的問題及建議

3.1? ? 存在的問題

一是東部地區鄉村林業生產需要大量的資金投入。東部地區處在特別重要的地理位置，水土流失特別嚴重，加之干旱和寒冷的惡劣氣候條件、地域幅員廣大以及人口稀少、林業生產任務艱巨的現實，相應地決定了發展東部地區鄉村林業需要大量的資金投入[2]。二是東部地區鄉村林業經營對象主要是能控制水土流失的防護林，因而東部地區鄉村林業的經營者在一定時期內很難從經營對象上獲取勞動補償。樂都區在2012年水土保持林的營造面積占總造林面積的69.9%，2013年則增加到96.3%，2014年更增加到98.4%，而且其中90%以上又都是灌木林。在1986—1990年，根據“三北”防護林二期工程規劃，鄉村造林的91.4%還是水土保持林，灌木林要占其中的90.9%;而檸條一個樹種就要占84.9%。因此，鄉村造林不僅林種單一，而且適應樹種也極為稀少。據記載，2011年全青海省造林面積中，僅檸條就占30%。這些樹種在干旱山區生長緩慢、生物產量不高、直接利用周期長。三是東部地區鄉村林業所需的大量資金應該由國家承擔一定數量的份額。森林不僅是大量樹木的總體，為經營者直接受益，而特殊的森林群落發揮出巨大的自然生態效益卻為全社會所受益。價值規律決定必須由受益者給經營者以相應的補償。

3.2? ? 建議

3.2.1? ? 投資水平。青海東部地區鄉村林業資金不足是現實存在的問題，也是影響該地區鄉村林業發展的原因之一。增加國家對地區鄉村林業的投資十分必要。從樂都區相關資料看，2008年以前國家沒有給鄉村造林以直接的專項投資;2008年開始發放造林補助費，但為數不大，2008—2013年6年中鄉村林業的直接投資為68.76萬元，這個數額甚至不能滿足當年造林的勞務開支。當然國家對林業的投資水平也必須考慮國家的財力水平[3]。筆者認為，既不能全部由國家包下來，也不能使農戶負擔過度;既不能讓農戶把從事林業生產作為單純的副業，也要考慮農戶從事林業生產的生活基本需要。因此，總體說來，投資水平應滿足鄉村林業所需物質直接支出的需要和維持農戶生活基本需要這2項要求。具體來說，就是要滿足造林種苗（如果是育苗則還應包括肥料）、管護的必要設施的開支和從事林業生產期間農戶基本生活開支。在造林期內不宜低于375～450元/hm2。

3.2.2? ? 投資的性質和形式。現行的鄉村林業的投資是采取完全無償性質和單純的短期補助形式。這種做法不利于國家投資的經濟效益的實現，同時也增加了財政的財力負擔。據樂都區有關資料可知，2008—2013年，造林單項資補助總額為533 319元，原享受補助面積5 208 hm2;而調查數據表明，包括保存率達不到60%的面積在內，幼林面積僅為3237 hm2。事實證明，國家投資的無償補助，并沒有使國家的有限財力發揮其應有的作用。為使國家投資和財力相適應，也為使國家投資成為有效投資，同時促進農戶把自己的收益和事業相聯系，應該考慮投資形式的多樣化，在無償投資的同時設立有償投資，而且以有償投資為主，前者解決造林的直接物質需要，后者解決農戶的基本生活需要，在受益后逐步償還，償還形式可以用現金償還，也可以用實物償還。有償投資可以采用長期低息貸款或無息貸款的形式實現。這樣做既能解決當前資金不足的問題，又能適應國家的財力水平，更重要的是加強農戶的責任心，加強農戶和投資者的聯系，保證投資的有效性，實現農戶—技術工作者—國家的三位一體[4]。

3.2.3? ? 投資項目。現行的投資不僅數量不足，而且設置不合理，有限的投資沒有綜合使用，而是單項投資，即育苗、整地、造林、幼林撫育分設，分別補助。這種做法會導致一個有機結合的林業生產體系被解體了，同時有限的資金被分散了。實踐證明，這種采用單項作業補助的辦法沒有收到預期的效果，只能造成國家投資的浪費。筆者認為，對鄉村林業的投資應該采取整體綜合投資，即采用總下指標、按階段分期驗收撥款的辦法，可以使受助農戶了解全部補助的底細，了解林業生產中各項作業之間的相互聯系，樹立林業生產的總體概念，以達到林業生產的目的，從而提高林業投資帶來的經濟效益。

3.2.4? ? 投資方法。目前國家對農村林業的投資是采取單一的撥款補助。實踐證明，單一的現金補助容易造成專款他用，損害投資效益。如果采用現金補助和實物投放（即投放樹苗、種子等）相結合的方法，會有利于良種的推廣、樹種的合理配置和分布以及林業新技術的應用，促進造林技術管理措施的系列化、規范化，以達到定向投資的目的，從而發揮國家投資的指導作用和提高效益指標[5-6]。

3.2.5? ?投資對象。青海東部地區為青藏高原向黃土高原過渡地帶，地形復雜，地貌多樣。就整個東部地區來說，經濟困難，自然條件不理想且地區內也很不平衡。例如，河川兩岸的自然條件和經濟收入都優于干旱山區，用材林和防護林、喬木林和灌木林直接經濟收入和受益周期也不同，差異很大。因此，投資也要有相應的差別，如對一般用材林、經濟林可以少補或不補助，對干旱山區、貧困區則要多補助。

3.2.6? ? 投資管理。現行的投資管理基本上是條條管理，縣、社僅僅有使用權，而且只了解一年甚至更短時期內的投資情況，同時投資額變化很大，陷于一定的被動局面之中，這對林業生產要求長期性是非常不利的。考慮到鄉村林業投資是一種經濟活動投資，所以很有必要對單純用行政手段管理投資的這種做法進行改革。相關部門應該以經濟手段來管理經濟，采用以經濟手段為主，輔以必要的行政手段來管理和使用林業投資;林業部門不能只是用錢，也要對投資的經濟效益負責。具體的做法是簽訂和強化經濟合同，利用法律制度的制約力量、經濟合同的信用、工程技術人員的專業技術，把國家的投資補助、技術人員的職責和從事農戶的經濟關系穩定下來，保證鄉村林業有秩序、科學地發展，從而發揮投資的理想效益。

4? ? 參考文獻

[1] 楊于方.發展鄉鎮林業面臨的挑戰與對策研究[J].福建農業，2015（5）：211.

[2] 熊德鼎.寧蒗縣發展鄉鎮林業生態產業探討[J].綠色科技，2013（6）：54-56.

[3] 陳柯.國基層林業站改革與建設研究[D].北京：北京林業大學，2013.

[4] 王海秀.鄉鎮林業站建設中存在的問題及建議[J].防護林科技，2011（1）：83-84.

[5] 陳柯.林下經濟發展中基層林業站服務職能建設研究：基于林農生產經營服務需求的調查分析[J].林業經濟，2013（9）：102-106.

[6] 王智強.鄉村林業發展模式及運行機制探討[J].農民致富之友，2017（24）：95.