《國務院國資委授權放權清單》解讀

李錦

今年6月初，國務院國資委印發了《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》（以下簡稱《清單》），將35項授權放權事項列入《清單》。制定《清單》是貫徹落實總書記重要講話精神、深入推進國有資本授權經營體制改革、完善國有資產管理體制的重要舉措，也是落實由管企業向管資本轉變、依法確立國有企業市場主體地位的具體要求。中央企業站到國企改革的前臺，國資改革直接推動國企改革，對下半年的國企改革將會發揮明顯的推動作用。

激發微觀主體活力，目的明確

近期，習近平總書記再次強調，國有企業要“加大授權放權，激發微觀主體活力”。這14個字，是當前國企改革的綱領性指示，我們要進一步學習理解。這次授權放權，可以視作對領導同志指示的落實。領導同志把這個脈號準了，準確理解領導同志的指示精神，這個文件扎針就扎到位了。

這里，我們要做兩層思考。一是理解增強微觀市場主體活力的極端重要性，二是理解授權放權對于增強微觀市場主體活力的極端重要性。在經歷了一段時間的探索和試點以后，國企改革向深水區推進的條件已經基本成熟。但是，如何才能有效發揮國企改革的作用，提升市場對國企改革的信心，就要通過改革讓投資者、讓經營者、讓員工看到希望。而這個希望，就是企業的活力。什么是微觀市場主體，一是企業，二是人。強調“微觀市場主體活力”的“極端重要性”，就是強調“企業活力”與“人的活力”的“極端重要性”。因此，改革的落腳點就要放在如何增強企業與人的活力方面，判斷改革成功與否的標準，也是企業活力與人的活力有沒有得到增強。如果只追求形式上的改革，而不解決影響企業活力的體制機制問題，不消除影響企業活力釋放的桎梏，那么，改革就難言成功，難以釋放改革紅利。要想真正讓國企改革成為激發企業活力的根本手段，就不能捆住改革者的手腳，不能給國企改革制定框框，什么都要批準，改革就寸步難行，更別說釋放企業活力了。現在把“加大授權放權”與“激發微觀主體活力”組合在一起，因果對應，形成一個新的邏輯框架，簡潔明了。其實，改革要改什么？一個是放，一個是活，一放就活。這是改革開放40年最核心的經驗。我們繞來繞去，終究又走到這條路上來了。

國資委堅持“刀刃向內”、自我革命，按照精細嚴謹、穩妥推進的工作要求，將激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合，最大程度調動和激發企業的積極性。從國資改革來講，開展授權放權，就是要最大限度減少對企業生產經營活動的直接干預，更多依靠公司治理結構開展工作，以管資本為主履行好出資人職責。同時，還要落實授權和監管相結合的要求，并確保將加強黨的全面領導貫穿到改革的全過程和各方面。從國企改革來講，是出資人授予、下放或取消的權利，是將應由企業依法自主決策的事項延伸到子企業的事項，下放或歸位于企業。本質上，這是一場由國資改革啟動的國企改革，由“加大授權放權”從而實現“激發微觀主體活力”的改革操作活動。

《清單》針對改革焦點重在人的激勵

從字面上看，《清單》第一條是中央企業審批所屬企業的混合所有制改革方案，第二條是資產重組事項。后面幾條是上市公司與股權。對上市公司的權力下放，做出明確的規定。后面是選聘職業經理人與職業經理人實行市場化薪酬分配制度，股權和分紅激勵，都是國企改革的熱點。圍繞改革熱點做文章，是這個授權放權方案的鮮明特色。

與以前的改革措施不同的是，這次文件不是平鋪直敘，不是平面推進，而是選準重點。這一次，重點選取了5大類35項授權放權事項列入《清單》，包括規劃投資與主業管理（8項），產權管理（12項），選人用人（2項），企業負責人薪酬管理、工資總額管理與中長期激勵（10項），重大財務事項管理（3項）等。第一、二、五類重點是企業，三、四類重點是個人。其中，產權管理與薪酬管理激勵這兩項占了22項，占了60%多。

《清單》在規劃投資與主業管理的重大問題上，四個授權是明確的。授權董事會審批企業五年發展戰略和規劃，向國資委報告結果。授權董事會批準年度投資計劃，報國資委備案。授權董事會決定在年度投資計劃的投資規模內，將主業范圍內的計劃外新增投資項目與計劃內主業投資項目進行適當調劑。授權董事會決定主業范圍內的計劃外新增股權投資項目，總投資規模變動超過10%的，應及時調整年度投資計劃并向國資委報告。

對于上市公司股權轉讓給予較多的關注。上市公司股權轉讓方面，包括中央企業審批國有股東所持有上市公司股份在集團內部的無償劃轉、非公開協議轉讓事項，中央企業審批國有參股股東所持有上市公司國有股權公開征集轉讓、發行可交換公司債券事項，等等。顯然，中央企業在審批上市公司控股權轉移、國有股東與所控股上市公司進行資產重組事項、國有股東通過證券交易系統轉讓股份事項等方面，權力是大大加強了。

《清單》的重點放在“人”的身上，也很突出，表明這個文件重在調動人的積極性。特別是支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，具體在《清單》中有兩處：一處是支持中央企業所屬企業按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出的原則，采取公開遴選、競聘上崗、公開招聘、委托推薦等市場化方式選聘職業經理人，合理增加市場化選聘比例，加快建立職業經理人制度。另外一處是支持中央企業所屬企業市場化選聘的職業經理人實行市場化薪酬分配制度，薪酬總水平由相應子企業的董事會根據國家相關政策，參考境內市場同類可比人員薪酬價位，統籌考慮企業發展戰略、經營目標及成效、薪酬策略等因素，與職業經理人協商確定，可以采取多種方式探索完善中長期激勵機制。選聘職業經理人要害在薪酬，“參考境內市場同類可比人員薪酬價位”的規定是個“定心丸”。

另外，歷來受到各方面高度關注的央企工資總額管理制度，在《清單》中也有所松動。中央企業審批所屬科技型子企業股權和分紅激勵方案，企業實施分紅激勵所需支出計入工資總額，但不受當年本單位工資總額限制、不納入本單位工資總額基數。支持中央企業在符合條件的所屬企業開展多種形式的股權激勵，股權激勵的實際收益水平，不與員工個人薪酬總水平掛鉤，不納入本單位工資總額基數。這里，兩處出現兩個“不”字，表明對股權和分紅激勵的放開搞活。

顯然，把授權放權的重點放在國企改革上，這個文件的最大的價值是把改革的權力交給企業，還企業的改革自主權。現在，這個文件實質是對改革放權的文件。

國資國企改革將出現新態勢

授權放權清單出來，帶來的變化是深刻的。雖然這是2019年版，但是最為重要的內容已經提出來了。由遠及近，由淺入深，由表及里，下一步將可能出現一些新態勢：

國資改革由頂層設計進入操作實施階段，也是國資委自我改革、脫胎換骨階段。國資改革圍繞授權經營體制改革這一主線，一個接一個文件，一步一個腳印，向實處走。2017年，國務院辦公廳轉發了《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》（國辦發〔2017〕38號），提出精簡43項監管事項；2018年，國資委出臺了《國務院國資委出資人監管權力和責任清單（試行）》（國資發法規〔2018〕25號，以下簡稱《權責清單》），明確了9大類36項權責事項。2019年4月19日，國務院印發《改革國有資本授權經營體制方案》（國發〔2019〕9號）明確提出分類開展授權放權等改革要求。6月4日，《國務院國資委授權放權清單（2019年版）》公布，下面要公布權責清單。《授權放權清單》《權責清單》，都是把刀刃內向的事情，沒有改革的決心，是動不了手的。

改革的決策主體是企業，國資委重心由監管機構轉移到中央企業，逐層下移。國資委要求各企業堅持中國特色現代國有企業制度，把加強黨的領導和完善公司治理統一起來，加快形成有效制衡的公司法人治理結構、靈活高效的市場化經營機制。要不斷夯實管理基礎，優化集團管控，深化企業內部人事、勞動、分配三項制度改革，健全完善風險、內控和合規體系，確保各項授權放權接得住、行得穩。國資委對于這次授權放權有個答記者問，提出《清單》的授權放權事項已經明確，各企業不能抱有“有了政策等細則，等了細則要支持”態度，要切實增強改革的主動性、自覺性，把這項政策用足用好。這個意思很明確，球（權）給了你們了，你們趕快打球吧，不要跟我要什么了。

由“層層捆綁”轉變為“層層松綁”，把授權放權落實到各級子企業或管理主體上，讓企業與企業的人有改革的獲得感。這次授權放權重點是中央企業，也就是集團公司這一級。集團公司也要對所屬企業同步開展授權放權，不能把授的權、放的權抱在集團公司懷里。如果繼續把球抱在懷里，企業也會哇哇叫的。怎么層層授權，還需要探討。反正，這一步的授權經營體制及下一步的國企改革，必須把“增強活力”作為衡量改革成效的主要標準。如果國企改革紅利讓企業與企業的人來享受，這樣的改革是會得到擁護和支持的。

國資授權經營體制的改革，由理論上設計轉入實際上操作、制度上完善階段，《權責清單》公布將完成“閉環”。授權、放權，兩個字大有講究。《清單》中的事項統稱為授權放權事項，其中，授權事項是將《權責清單》中的出資人權利授予企業董事會或企業集團行使，事項前加上“授權”的表述。放權事項是將應由企業依法自主決策的事項、延伸到子企業的事項，下放或歸位于企業，事項前加上“支持”的表述或直接對事項進行闡述。放權事項是出資人下放或取消的權利，不列入《權責清單》。為使文件之間更好地銜接，《權責清單》將做出相應調整。這表明，《權責清單》的推出，是下一階段的事情。這個《權責清單》更難，但也更值得期待。

《清單》公布，激發微觀主體活力與管住管好國有資本有機結合，最大程度調動和激發企業的積極性，是給人以改革信心的，對國企改革也寄予新的期望。國資改革推進，權力下放了，一放就活，子公司的積極性與發展活力會得到深度激發。當然，文件出來并不代表實際到位，最怕的是說的一套，做的一套，權力放了，而實際上做不到。我們的判斷是在說到做到的基礎上作出的。如果按照文件堅決落實，如果中央企業這一級擔當得起來，中央企業子公司的混改步伐會明顯加快，有快速鋪開的可能；內部業務板塊的整合特別是專業化重組也將進一步提速；所屬子公司的職業經理人或持續增加，有效的激勵約束機制將加快建立，特別是對國有資本投資運營公司來說，根據其特殊屬性，授權其董事會可根據需要在主業范圍外培育發展1-3個新業務領域，這將有助于加快公司投資布局結構調整，更好地發揮其在戰略新興產業方面的探索與引領推動作用。

可以預料，一個新的國企改革的熱潮將會實實在在地到來。

（作者系吉林大學中國國有經濟研究中心研究員）