山西糧食和物資儲備改革發展調查報告

文/王云龍

山西省糧食和物資儲備局黨組書記、局長 王云龍

山西省糧食和物資儲備局黨組結合“改革創新、奮發有為”大討論，聚焦儲備安全核心職能和糧食流通中心工作，展開調查研究，提出改革發展對策。

一、基本情況與主要工作

（一）糧食生產消費情況

2016-2018年，全省糧食作物平均播種面積4791.5萬畝，糧食年均產量266.6億斤，年均消費量271.2億斤，糧食生產消費形勢穩定。2018年，全省糧食作物播種面積4705.59萬畝；糧食總產量276億斤，是歷史第二高產年，糧食畝產達586.5斤，為近年來最高；糧食總消費量272.8億斤，其中：小麥年消費110億斤左右，缺口約60億斤；稻谷年消費23億斤左右，需全部從省外調入；食用油年消費量15億斤左右，缺口約13億斤；玉米、雜糧有余，需調出約90億斤。

（二）儲備建立情況

全省已建立省市縣三級地方儲備糧、儲備食用油以及救災物資儲備，主要品種有帳篷、棉被、棉大衣等。已建立省級應急生活必需品儲備和省級活體豬儲備，其中應急生活必需品儲備主要品種為飲用水、餅干、方便面等。除呂梁、忻州外，其余市都建有市級應急生活必需品儲備。

（三）國有糧食企業情況

截至2018年末，全省國有糧食企業共511個，現有職工1.72萬人。其中：購銷企業192個，加工企業12個，其它企業307個。山西糧油集團是2007年經省政府批準成立的國有獨資公司，由原屬省糧食局管理的23個企業劃轉組建，由省糧食局代省政府行使出資人權利，2011年末劃歸省國資委，委托省糧食局管理，2015年劃歸山投集團管理。

（四）行政管理機構情況

本輪機構改革后，省糧食局整合重要物資儲備、應急物資儲備、救災物資儲備等職能，更名為省糧食和物資儲備局，保留獨立機構，由省發改委管理。市、縣級糧食部門全部撤銷并入市、縣發改部門，市級掛糧食和物資儲備局牌子，縣級掛糧食局牌子。

根據“總量平衡、結構失衡”的基本糧情，山西省糧食和物資儲備局緊扣“筑牢安全底板、補齊產業短板”的總體思路，以糧安考核為抓手，加強糧食宏觀調控，強化儲備糧管理，推進糧食產業高質量發展，確保了全省糧食安全。

一是健全完善考核機制，強化考核“指揮棒”作用。認真履行省糧食安全考核領導小組辦公室職責，與各成員單位通力合作，不斷優化指標、壓實責任，組織完成市級自評、部門評審和綜合評價，連續兩年糧食安全省長責任制考核獲得優秀等次，受到國務院通報表揚。

二是不斷加強宏觀調控，確保糧食供需平衡。多渠道籌集資金，統籌各類市場主體入市收購，近3年累計籌集收購資金318.51億元，收購糧食413.7億斤，其中2018年籌集資金114億元，收購糧食122.6億斤。建立市場價格監測點255個，加強糧食市場監測預警。連續舉辦8屆產銷銜接會，糧食產銷銜接機制初步建立。以應急供應網點、應急加工企業、應急配送中心為支撐的糧食應急供應網絡基本形成。質量檢驗監測網絡不斷健全，強化對糧食質量安全的全環節監管。

三是儲備糧油體系日益完善，管理水平顯著提高。建立完善省市縣三級儲備體系，地方儲備基礎不斷夯實。每年組織開展春秋兩季“兩個安全”大檢查，對各承儲企業貫徹落實“一規定兩守則”情況進行全面自查和隨機抽查。每年安排3000萬元用于糧食基礎設施提升改造，儲備糧存儲條件得到改善。爭取補助資金1.26億元實施糧庫智能化升級改造，行業信息化邁出實質性步伐。

四是雜糧種植優勢有效發揮，特色糧食產業發展取得初步成效。以省政府名義出臺《關于加快推進農業供給側結構性改革大力發展糧食產業經濟的實施意見》，并與國家糧食和物資儲備局簽訂戰略合作協議，不斷完善頂層設計。爭取中央和省級資金4.496億元，支持“優質糧食工程”建設。出臺《“科技興糧”實施意見》，支持創建國家功能雜糧技術創新中心，加強科技支撐。省政府出臺《“山西小米”品牌建設實施方案》《“山西小米”品牌建設三年發展規劃》，政府、行業、企業協調聯動機制得到完善，標準體系、生產體系、技術創新體系、質量和追溯體系、營銷體系整體推進，成功舉辦北京、天津、成都、重慶推介會，“山西小米”品牌市場競爭力和影響力不斷擴大。

二、存在的主要問題

（一）糧食安全保障基礎還需夯實

山西省糧食安全保障框架基本形成，但與更高質量、更高效率、更可持續的糧食安全保障體系要求相比仍有差距。一是糧食供需“兩個失衡”問題突出。山西省“產粗吃細”，小麥、稻谷等口糧嚴重不足，自給率不到50%，食用油對外依存度高達80%以上，玉米和雜糧有余，年調出量80～90億斤，呈現品種失衡問題。同時，優質、健康的糧油產品供給不足，不能滿足社會消費轉型升級和人民群眾高質量生活需要，優質產品供需失衡。二是省際間糧食產銷戰略合作機制有待完善。企業主動對接意識不強，對接不夠精準，合作深度不夠，履約率不高，“引進來”“走出去”的實質性舉措需進一步拓展。三是糧食應急體系建設相對滯后。應急供應網點、加工企業、配送中心的認定與管理不規范，政策與資金支持不足，供應能力與服務質量堪憂。四是市場監測能力還需加強。對糧食市場的監測質量不高、信息不準、時間滯后，對企業、農戶的針對性、指導性不強。五是糧食收購政策支持乏力。民營糧食企業在山西糧食收購工作中發揮重要作用，收購量占全省收購總量的90%，但長久以來缺少金融政策扶持，收購資金籌集困難。六是基層行政管理機構需要加強。各市在機構改革核定人員編制時，個別市原糧食部門人員在轉隸時全部劃轉到商務部門，部分市發展與改革部門核定內部科室設置時，糧食和物資儲備業務科室偏少，工作人員大幅度減少，糧食和物資儲備工作難以有效銜接，難以適應正常工作的要求。同時，山西省農業生產立地條件差、抗災能力弱、高標準農田建設欠賬多等問題，也直接影響糧食安全保障體系建設。

（二）儲備糧依法管理水平有待提高

一是地方儲備糧規模布局有待優化。當前省市縣三級儲備糧布局呈現點多、面廣、線長的特點，布局分散、地域間分布不均衡，難以適應經濟社會發展和人口結構變化下政府調控需要。二是銷區儲備糧輪換“兩頭在外”導致價差虧損。如大同、忻州、太原等非小麥產區，省級儲備糧輪換價差虧損在0.05～0.1元/斤，部分企業為規避損失而延期輪換，導致輪換任務無法按期完成、儲備糧質量下降等問題，不利于省級儲備糧安全。三是倉儲設施現代化程度不高。倉儲設施老化陳舊，糧食倉儲管理信息化、智能化程度低，環流熏蒸、糧情測控、機械通風、氣調儲糧和低溫準低溫等技術覆蓋面不高。四是儲備糧管理體制機制已不適應發展需要。《山西省儲備糧管理暫行規定》作為地方儲備糧管理的主要依據，出臺距今已15年，期間未進行過修訂，難以適應當前防范化解重大風險隱患和新時代依法管糧治糧的現實需要。五是一些地方個別涉糧企業違紀違法案件時有發生。

（三）糧食產業化發展相對滯后

山西是玉米、小麥和雜糧的“黃金產區”，是著名的“小雜糧王國”，但長期以來糧食產業發展模式單一，產業鏈、價值鏈、供應鏈短，好糧賣不出好價，糧食資源優勢難以有效轉化為產業和經濟優勢，全省糧油加工總產值約250億元，全國占比0.8%，糧食加工轉化率55%，明顯低于全國68%的平均轉化率。就玉米產業發展而言，多以買賣原糧為主，玉米精深加工和就地轉化率低，玉米加工量僅占產量的50.5%，上規模的龍頭企業少，從事糧食精深加工的龍頭企業更少。就小麥產業發展而言，山西省面粉企業規模小、設施落后、經營困難，面粉加工產能利用率僅19.9%，專用粉和全麥粉僅占總產量的19.5%，低端產能過剩，中高端產品供給不足，面粉消費的80%來自省外。主食產業化發展嚴重滯后，鮮食儲存、運輸、終端銷售存在短板，豐富的面食資源未能得到有效開發利用。就雜糧產業發展而言，一是精深加工不足。初級加工約占雜糧產量的15%，除農民自用外，多以原糧銷售方式銷往省外，雜糧加工產值僅占全省糧食工業總產值4.5%。雜糧企業大多處在雜糧分揀、簡單包裝的初級階段。二是研發創新不足。缺乏對功能雜糧產品和食藥同源的研究和應用，缺乏高附加值產品的研究和開發，最新科學技術在雜糧種植、產品生產、功能開發等方面的應用明顯不足，不同區域不同品種雜糧的差異化研究開發不足，定位不準確，特點不鮮明，特色資源優勢沒有充分發揮。三是品牌培育和宣傳推廣不足。雜糧品牌建設整體落后，品牌影響力明顯不足。經過一年多的努力，“山西小米”品牌建設初具成效，知名度不斷提高，取得較好經濟效益，但總體仍處在起步階段，還存在不少問題，如個別地方政府重視不夠、宣傳方式陳舊、針對性不強等，其他雜糧品牌目前尚沒有統一的對外宣傳平臺和系統全面的品牌建設方案，導致山西優質雜糧資源優勢難以得到有效發揮。

（四）國有糧食企業運轉困難

一是改革滯后省級國有糧食企業已全部完成轉企改制，山西糧油集團2017年實行了混合所有制改革；11個市中有4個市完成政企分開，所屬國有糧食企業全部移交國資委，其余7個市未移交或未實質性移交，全省各市直屬國有糧食企業中完成公司制改革的僅占17.75%；全省有88個縣完成了“一縣一企，一企多點”改革。整體來看，省級國有糧食企業改革質量不高，市縣國有糧食企業改革嚴重滯后。二是包袱沉重。截至目前，省、市、縣三級國有糧食企業欠發工資、欠繳保險達4.59億元，其中，山西糧油集團遺留債務1.1億元，其所屬企業各項欠繳、欠發和不良貸款本息1.08億元。三是效益低下。截至上年末，全省國有糧食企業資產總額140.29億元，負債總額125.59億元，資產負債率89.52%，全年營業總收入34.86億元，統算虧損5569.79萬元，其中購銷企業虧損占比近50%。購銷企業收入來源是儲備糧保管費用補貼，絕大部分用于人員開支；軍供企業收入來源是軍糧差價補貼，隨著部隊供應量減少舉步維艱；加工企業規模小、競爭力弱、開工率低，沒有叫得響的品牌，大多處于停業、關閉狀態。四是龍頭帶動能力不強。山西糧油集團作為我省省級儲備糧的主要承儲企業，現有職工1339人，資產負債率達85%以上，由于體制不順、主業不強、經營不優、包袱和冗員過多，不但龍頭企業帶動效應難以發揮，而且給省級儲備糧安全存儲帶來隱患。

（五）應急生活物資和救災物資儲備體系不健全

一是底數不清、研究不透。缺乏對省市兩級需建立儲備的規模、品種和數量的整體性調查研究，從宏觀上分析把握不夠，也缺乏對各項物資儲備建立的必要性、可行性的深入分析研究。救災物資儲備品種不齊全，儲備數量只能達到最低水平，能源儲備尚未建立，有2個市未建立任何應急生活必需品儲備，3個市沒有在預算中列支保管費用補貼和利息補貼。二是基礎設施落后。依據《救災物資儲備庫建設標準》，只有5個市的市級庫達到國家標準，90%以上的縣級庫不達標，活體豬儲備只有費用補貼沒有設施補助，石油、天然氣等能源儲備缺乏必要的設施設備。三是工作職責沒有理清。市場調控和動用儲備物資的運輸、發放、補充職責尚未明確，品種、規模、動用程序都未確定，影響全省救災和應急需要。四是管理體制機制亟待完善。對救災物資承儲企業缺乏實施管理的法理依據和手段，救災物資儲備因沒有制定輪換辦法而無法進行輪換，現行應急預案、管理制度等亟需重新修訂。

三、對策和建議

下一步，山西省糧食和物資儲備局將認真落實省委十一屆六次、七次全會精神，圍繞省委農村工作會議和鄉村振興戰略的安排部署，以總體國家安全觀為統領，立足維護糧食和物資儲備安全目標，履行好糧食保供穩價主責，完成好推進糧食產業經濟高質量發展任務，落實好儲備安全職能，聚焦主要問題，深入推進糧食和物資儲備工作改革發展。

（一）加強整體謀劃，搞好頂層設計

對山西省糧食“十三五”規劃實施情況進行全面評估，找出問題差距，明確責任任務，為制定糧食“十四五”發展規劃做好準備。貫徹落實省委“改革創新、奮發有為”大討論安排部署，大力弘揚改革精神，強化改革思維，對構建更高層次的糧食安全保障體系、統一的地方糧食和物資儲備體系進行整體謀劃，明確工作的總體目標、基本路徑、主要措施以及各級各部門工作職責，以省政府名義出臺《關于山西省糧食和物資儲備工作“深化改革、轉型發展”的意見》，推動全省糧食和物資儲備工作提水平、上臺階。

（二）強化糧食安全責任制考核，壓實各級各部門責任

把糧食安全責任制考核納入省年度目標責任考核體系，同部署同考核，明確市、縣政府主體責任。健全完善考核體系，突出穩生產、強供應、興產業等重點考核內容，探索建立分區域導向性考核指標，提高考核精準性、實效性。市、縣機構改革“三定”方案要明確糧食和物資儲備內設機構數量和相應職能。強化考核結果運用，適時通報考核結果，并作為省年度目標責任制考核和干部任用的重要參考依據。

（三）加強糧食宏觀調控，強化應急能力建設

推動調控從注重總量向數質并重轉變，從側重收儲環節向統籌“產購儲加銷”各環節轉變，從指令調控向綜合調控轉變。結合各地人口、經濟實際，合理確定地方儲備規模和布局。在加強與農發行合作籌措收購資金的同時，積極與商業銀行建立合作機制，拓寬融資渠道，更好地服務企業和糧農。針對山西省糧食供給“總量平衡、結構失衡”的問題，提高產銷銜接的精準性，繼續辦好一年一度的山西糧食產銷銜接會，加強與河南、河北、東北三省等小麥、稻谷主產區的糧食產銷合作，運用市場調節機制，強化產銷區之間糧食調運，建立起穩定的小麥、稻谷供給機制，滿足本省口糧消費需求。加強市場監測預警，做好糧食流通統計分析，及時發布市場動態和價格走勢，為市場提供服務。研究建立異地稻谷、食用油儲備體制可行性，降低儲備糧油輪換成本。加強糧食應急體系建設，修訂完善省市兩級糧食應急預案，建立省級糧食和物資儲備應急指揮調度平臺，提高全省應急指揮調度能力。加強糧食質量監管，把好新收獲糧食質量安全“入口關”。

（四）提高軟硬件水平，強化儲備糧監管

以省儲糧承儲企業為重點，加快推進以信息化、智能化為核心的糧食基礎設施建設，建立地方儲備庫存信息管理和動態監管系統，強化在線監控、電子巡查和實時監管，實現遠程監管全覆蓋。圍繞貫徹落實科技興糧、人才興糧“兩個實施意見”，加大科技研發投入，提高行業現代化水平和儲備糧管理水平。加強人才隊伍建設，打造一支既有政治擔當，又懂糧食業務的復合型人才隊伍。深化地方儲備糧體制機制改革，落實屬地監管，探索第三方監管，及時查處違紀違法案件，強化廉政教育，筑牢反腐敗防線，形成日常監管與專項監管相結合、內部監管與外部監管相結合、常規監管與信息化監管相結合的全程監管機制。

（五）推進機制創新和法規體系建設，提高依法管糧管儲水平

開展糧食安全立法調研，為《山西省糧食安全保障條例》立法做好準備。修訂完善《山西省儲備糧管理暫行規定》，完善和增加輪換管理、質量衛生標準等相關內容，實現省級儲備糧管理規范化、精細化。出臺省級儲備糧標準化管理評價辦法，樹立一批高標準糧庫管理典型，引導儲備糧管理向現代化、高標準邁進。借鑒發達省份經驗，在架空期管理、區域差異化管理、動態輪換管理等方面，探索創新儲備糧輪換機制。會同省財政部門研究完善糧食風險基金使用辦法，為糧食產業發展、應急供應、倉儲設施建設、國有糧食企業改革等提供資金支持。

（六）突出特色優質，大力發展糧食產業經濟

以鄉村振興戰略為引領，以高質量發展為目標，以“優質糧食工程”為載體，以“山西小米”品牌建設為突破，打好“特色”“優質”兩張牌，抓好“三鏈協同”，建設“四大載體”，實施“五優聯動”，推動“六環成鏈”，統籌做好“七篇文章”，促進產業創新發展、轉型升級、提質增效。

一是明確產業發展路徑。要培育壯大玉米加工業。充分發揮山西省玉米種植面積廣、產量高、品質好的優勢，加大附產物循環利用研發力度，對有潛力的玉米加工企業發展飼料加工進行重點扶持，提高就地加工轉化率。要扶持面粉加工業。聚焦運城、臨汾等市優質小麥天然優勢，走高質量發展道路，以強筋粉、專用粉為發展目標扶持一批小麥粉加工企業，適當引進大型面粉加工企業，提高省內面粉企業市場占有率。要突出雜糧特色產業。深入貫徹落實省政府《關于加快雜糧全產業鏈開發的實施意見》精神，加強與省農業農村廳、省農科院、山西農大等單位合作，共同實施好雜糧良種繁育工程、優質雜糧有機旱作生產工程、雜糧龍頭企業全產業鏈開發工程、雜糧食品多樣化研發工程、區域公用品牌建設工程、生產社會化服務主體培育工程等六項工程，重點圍繞“山西小米”品牌建設，持續做好完善團體系列標準、綠色有機基地建設、產品質量抽檢和追溯體系建設、推廣有機旱作和機械化種植技術、全產業鏈關鍵技術研發與集成應用、中國雜糧交易網建設、營銷體系建設、發展壯大產業聯盟、宣傳推介擴大影響、挖掘品牌文化等十項工作，引領山西雜糧優先發展。

二是支持糧食龍頭企業發展。出臺《山西省省級糧油產業化龍頭企業認定和監測管理辦法》，集中培育壯大一批基礎好、效益優、帶動作用強的龍頭企業，將其納入全省產業振興發展大盤和“中國好糧油”行動計劃，加大農產品公共品牌建設力度，打造糧食產業經濟發展“排頭兵”。積極承接國家“南豬北養”的養殖業轉移政策，或扶持本地玉米飼料加工企業，或引進省外玉米深加工龍頭企業，支持玉米就地加工轉化。鼓勵和支持多元主體強強聯合，以資本為紐帶，以股份合作、工序銜接、產銷對接等方式，組建糧食產業創新聯盟或產業化聯合體，促進企業共建共享、抱團發展。鼓勵和支持山西糧油集團、太原市糧食系統退城進郊，盤活現有資產，建立集儲存、加工、交易、物流為一體的大型現代化糧食物流園區，引導資金、技術、人才、信息、設施、裝備向園區集聚。

三是深入推進“優質糧食工程”建設。貫徹落實國家局《關于深入實施“優質糧食工程”的指導意見》及實施細則精神，按照全省“優質糧食工程”項目推進會的安排部署，完善“優質糧食工程”三年實施方案，制定印發山西省推進“優質糧食工程”的實施意見和“好糧油”行動、糧食質監體系、產后服務體系建設等3個子項目實施細則、管理辦法。積極督導各市、各項目單位落實主體責任，按照“優質糧食工程”建設要求，結合實際、突出重點，統籌謀劃和推進3個子項目建設。籌備召開現場經驗交流會，遴選一批對鄉村振興、精準扶貧、健康中國戰略有明顯帶動作用的示范縣、示范企業和典型示范店，總結推廣經驗，擴大示范效應。加強對“優質糧食工程”項目建設組織領導，管好項目資金、加強督查考核、壓實工作責任，高標準、高質量完成“優質糧食工程”建設任務，確保項目經得起檢驗，成為“樣板工程”。

（七）深化改革，發揮國有糧食企業示范和帶頭作用

一要實施國有糧食企業分類改革。對劃為公益性企業的儲備糧承儲企業、軍供企業、交易中心、科研所等，明確其承擔的政策性業務和改革發展方向。儲備糧承儲企業作為糧食宏觀調控重要載體，通過優化儲備布局、建設高標準儲備庫、合理定編定員定崗，保證儲備糧絕對安全。其他公益性企業要堅持市場化改革方向，主動把企業發展目標融入全省鄉村振興戰略進行整體謀劃，積極對接市場、培育品牌、突出特色、參與競爭。對劃為競爭性企業的面粉、大米、雜糧等加工企業和飼料、淀粉、酒精等轉化企業，全面推進混合所有制改革，以糧食產業化為重點，通過延伸、優化、提升產業鏈，推動糧食產業轉型升級。二要推進山西糧油集團改革。抓住全省深化國有企業改革的戰略機遇，配合省國資部門推進山西糧油集團分類改革和人員安置工作。借鑒中儲糧管理模式，按照“定編定員定崗、減少管理層級、經營儲備分離”的思路推進改革，同時明確對其承儲省級儲備糧的考核責任，建立追責問責機制，在確保儲備糧絕對安全的前提下，使山西糧油集團減負提質增效、提高經營管理水平，切實發揮龍頭企業示范帶動作用。三要積極爭取政策支持。協調社保部門對符合條件的國有糧食破產企業和職工，補繳養老保險所收取的滯納金予以減免；協調自然資源部門將國有糧食企業土地性質由劃撥改為出讓，同時將土地出讓收入在扣除相關稅費后返還企業，用于人員分流安置和新建糧食流通基礎設施。

（八）加強應急救災儲備體系建設，提高應對突發事件能力

盡快理清省有關部門的儲備物資管理職責，合理確定儲備規模，建立省級儲備物資品種名錄和調控、調運、動用、輪換、補充等機制，完善現有應急預案和規章制度。督促市、縣政府加快整合儲備物資管理職能，區分儲備性質，核定儲備品種和規模，明確管理部門。省、市、縣三級儲備物資的倉儲、設備、信息化等建設納入全省儲備物資體系建設規劃，通過新建、改造、提升，達到國家標準，滿足儲備和應急保障需要。按照“重要物資政府儲備，生活用品共同儲備”原則，區分儲備物資性質，逐步推廣協議儲備、依托企業儲備、生產能力儲備和家庭儲備，建立政府物資儲備與企業、商業、家庭儲備有機結合，實物儲備與能力儲備有機結合的儲備方式。