美國糧食價格制度轉型與實踐研究（下）

文/祁華清 樊琦

美國糧食價格制度轉型的效果與實踐經驗分析

從美國整個政策演變過程看，價格制度作為糧食市場宏觀調控的重要手段，一直是美國農業政策體系改革的核心內容之一，經歷長達八十多年的政策調整和轉型，已經形成了一套健全的價格制度框架。這些政策的有效實施在不同歷史時期保持美國國內糧食供求平衡，減少政府財政赤字，去農產品庫存化，保障農場主利益，維護市場價格穩定和提升產品國際競爭力等方面都發揮了一定積極作用。

圖2 1960-1986年美國農場收入和農作物產量增長情況

（一）無追索權貸款和目標價格差額補貼的實施效果與實踐經驗

從歷年政策執行的情況看，無追索權貸款制度在促進糧食增長和增加農場主收入方面都發揮了明顯作用（見圖2）。據USDA統計數據顯示，1985年美國農場平均純收入已從1960年的2675美元大幅增加至10022美元，累計增長約3.75倍；在1960-1962年間政府價格補貼占農村純收入總額約為9.3%，但是到了1986-1988年這一比例已上升至37.6%，特別是在1983年美國國內遭遇特大干旱期間，農產品大幅度減產，政府對農場的補貼高達93億美元，相當于農場純收入的166%。

與此同時，隨著無追索權貸款政策深入實施和政府價格支持計劃的擴大，美國政府補貼資金投入也出現了快速增加。據USDA數據顯示，截至1970年年底，美國農產品信貸公司（CCC）包括糧食在內全部農產品庫存金額為15.49億美元，未償還貸款總額為29.73億美元，政府“無追索權貸款”支付的總金額約45億美元。80年代以后，糧食市場價格持續下跌，大量農場主放棄贖回抵押品，無追索權貸款制度的實施直接導致政府委托運營的農產品信貸公司（CCC）糧食等農產品庫存數量大量增加，財政負擔不斷加重。據USDA數據顯示，截至1981年，農產品信貸公司（CCC）包括糧食在內的所有農產品庫存折合金額和未償還貸款金額分別增加至37.79億美元和78.07億美元，貸款總額達到了115.86億美元；而僅一年后就增加至55.07億美元，167.89億美元和222.96億美元；1983年年底更是超過了105.97億美元、128.98億美元和233.98億美元。

（二）營銷援助貸款和貸款差價補貼的實施效果與實踐經驗

從圖3中不難看出，1985年營銷援助貸款（MAL）和貸款差價補貼（LDP）新政策的推出，極大地減少了政府谷物的收購量和庫存數量。根據美國農業部統計數據顯示，僅第二年美國政府通過農產品信貸公司（CCC）的谷物抵押和庫存數量就出現了顯著減少，谷物抵押數量和庫存數量分別由1987年的4693萬噸和6802萬噸大幅下降至1988年的2402萬噸和2950萬噸，截至1996年年底農產品信貸公司（CCC）的農產品抵押的數量已下降為零，其持有的谷物數量也減少至398萬噸（見圖3）。

新政策實施初期（1985-1995年），政府財政補貼也出現了顯著下降，截至1995年末政府貸款差額補貼已減少為零，但在1997年以后補貼額度出現了快速增長，2000年補貼額度超過60億美元（見圖4）。出現這一反常現象的根本原因在于，“營銷貸款差額補貼率”是在為了激勵農戶種糧積極性的前提下，先期以高于市場價格水平確定的。農場主為了能夠獲得更多的差額補貼收益，必然大量增加糧食供給，從而導致市場價格下跌。該項政策在一定程度上助長了糧食過度生產和市場投機行為，糧食生產也走進了一個循環“怪圈”，即為了獲得更多政府補貼-種植面積擴大和產量提高-價格越低-營銷貸款差額補貼越多。此外，農場主為了獲取更高收益有時還可以利用“銷售戰略”操控國內糧食市場價格，特別是在糧食生產遇到如天災等偶發事件時，農場主可能停止出口貿易，從而增加國內市場供給、降低市場價格，由此農場主也得到政府補貼；但在政府貸款補貼到手后，則會大量出口，減少國內供給，并以高于貸款率的市場價格出售糧食，提高國內市場價格。由此可見，目標價格制度在實施過程中也暴露了一些不足之處。

圖3 1986-1996年農產品信貸公司（CCC）谷物抵押和期末庫存量單位：萬噸

圖4 1995-2012年貸款差額補貼（LDP）金額變動情況單位：百萬美元

（三）反周期支付的實施效果與實踐經驗

自2002年新政策啟動以來，反周期支付（CCPs）金額主要與市場價格波動具有高度相關性，在政策實施初期由于糧食市場價格走低，補貼金額出現了較快速增長，2005年補貼額達到40.74億美元的峰值。而在2010年以后由于國際市場農產品價格大幅上漲，明顯高于政府指定的目標價格，反周期支付后較少再啟動。但不難看出，在該政策實施的2002-2007年間美國農場主總收入、谷物總產量及出口均出現了明顯增長，基本實現了制度出臺之初的主要目標。據USDA統計數據顯示，2007年農場主總收入增加至3396億美元，谷物總產量達到了4.72億噸，較五年前分別增長了45.88%、60.58%和45.01%，一舉扭轉了2002年之前農場主收入和農產品生產下滑趨勢，谷物出口總量達到了1.06億噸，穩居世界第一（見表3）。從近十年來反周期支付（CCPs）制度實際運行情況看，農產品貸款率往往低于市場價格，目標價格則高于市場價格，農產品價格基本上由市場形成，受政府直接干預較少，比較有利于發揮市場機制配置資源的作用。

然而，在實際操作中反周期支付（CCPs）制度設計同樣也有不足之處。如反周期支付計劃中具體支付水平通常只與市場價格相關，而較少考慮農產品產量變化對農場主收入變化的影響。而在一般市場機制下如果農產品產量下降勢必將導致市場價格上升，由此反周期支付金額也會相應減少，一旦超過目標價格政策將不會啟動。該制度在設計之初的主要目的是為了減少農場主遭受市場價格損失，而未考慮單產水平變化情況，這也使得反周期支付的實施效果往往被削弱。如果某一時期有各種原因導致農產品單產下降，會導致產量減少、價格上升。若價格上升幅度超過銷售貸款差額補貼率，目標價格與有效價格之間的差距就會縮小，生產者將不能從反周期支付中得到應有的補償，從而使得農場主受到很大的收入損失。為了彌補這一制度缺陷，2002年新農業法案中首次引入基于收入保障目的的直接支付制度作為其政策補充，當某農產品每單位實際收益低于全國目標收益時，直接支付制度將被觸發，能夠有效預防農場主因當年景不好，產量減少，但價格在目標價格以上，獲得的補貼收益減少的情況，有效彌補了其不足。另外，為進一步增加農場主自主風險選擇權利，《2008年農業法案》又增加了平均作物收入選擇方案（ACRE）的補貼政策，也就是農場主可以在CCPs和ACRE兩者之間選其一，選擇接受該補貼項目的農戶，不再接受原有的反周期支付，同時還必須同意減少20%的直接補貼和30%的營銷貸款。

表3 2001年-2007年美國反周期支付與農場主收入、谷物產量與出口數據

表4 預計2014年農業法案實施后美國財政收支變化單位：億美元

（四）價格損失保障的實施效果與實踐經驗

2014年價格損失保障（PLC）制度首次推出，新政策實施的時間還比較短，對其實際效果及可能產生的影響目前只能通過邏輯推理和相關模型預測得出。據美國密蘇里大學食物與農業政策研究模型預測，新制度實施以后農場主獲得的支付補貼、商品項目補貼和其他補貼三項均會出現下降，2015-2023年的平均補貼收入將分別較2008-2012年平均水平的95億美元、60億美元、35億美元下降至75億美元、51億美元、24億美元，分別減 少 21.05%、15.00%、31.43%；但來自作物保險的凈賠付將大幅增加，凈增加約26億美元，增幅達46.43%。這一減一增總體而言，對農場凈收入影響比較有限；同時新制度也為農民提供了更多的市場風險管理策略，農場主也能合理預期市場價格的波動；由此將大幅提升美國糧食產品的國際市場競爭力，明顯減輕政府財政負擔。表4反映了美國政府在2014年對2014年-2023年間財政收支變化的預估，2014年-2018年間支出規模將削減53.10億美元；2014年-2023年支出規模將削減165.04億美元。

美國糧價制度改革實踐對完善我國糧價制度的政策啟示

從美國糧價制度實踐和轉型經驗看，新的政策推出始終是在解決所面臨各類現實問題中產生，政策實際運行大都取得了明顯效果，基本能夠達到制度設計之初的主要目標，在不同時期都發揮了積極作用。盡管政策在實踐中也不同程度存在一些不足之處，但對于當前完善我國糧食價格制度仍具有重要的政策啟示。特別是在當前去庫存化任務重、財政負擔加重、產品競爭力下降等嚴峻形勢下，全面和客觀分析美國糧價制度實踐經驗對于我國推進價格制度改革具有重要意義。

（一）糧價支持政策依據形勢變化適時調整，且始終是基礎性手段

事實上，美國國會每5年左右頒布的《農業法案》實質上構成了糧食價格制度演變的歷史，由于農業法案對農業支持的措施和規定詳盡而具體，增強了農民種糧的預期，不僅使得政府有法可依，也有效避免了政策執行過程的隨意性，提高了政策支持的績效。歷經八十多年對農業政策的調整和完善，價格支持政策始終是美國糧食市場調控的重要基礎性措施，這一政策構成了農業政策的重要核心內容。無論是最初的無追索權貸款、目標價格差額補貼，還是后來的營銷援助貸款和貸款差價補貼，以及反周期支付和價格損失保障等，都是通過價格補貼或價格支持彌補農場主因價格波動造成的損失，避免糧食生產出現大的波動。

美國實踐經驗表明，價格支持政策通常具有效果直接，操作簡單，政策運行初期政府財政支出小、見效快等特點，對于財政補貼能力不強、保障糧食安全壓力大的國家是一項首選措施。要充分認識到我國依然是發展中的農業大國，農業人口眾多，糧食生產方式落后，財政用于農業發展領域的投入比較有限，同時保障13億中國人的吃飯問題的任務又十分艱巨，價格支持方式作為投入相對較少，見效明顯，對提高糧食有效供給和增加農民收入作用明顯，符合當前我國經濟發展階段，國家財政補貼能力有限，保障糧食有效供給的任務重的基本國情，是一項必須要繼續堅持的重要措施。

自新中國成立以來，我國也陸續頒布實施了一系列對糧食領域的支持政策，有效保護了農民利益、調動了農民種糧積極性。但政策多以政府文件形式發布，不僅缺乏系統性和連續性，而且一些政策的形成過程缺少必要的透明度，從而增加了政策執行的難度和隨意性。今后可參考和借鑒國外做法，每4～5年左右采取立法形式重新制定農業政策，并對現行農業政策進行綜合的審視、完善和修訂，這樣能夠更好地依據市場形勢變化制定更加符合實際的農業政策，避免現行政策執行中各種負面效應和風險的不斷積累。

（二）農產品目標價格制度也會面臨生產過剩和財政負擔加重難題

農產品目標價格制度是上世紀70年代美國政府為了減少對糧食市場的直接干預，化解糧食高庫存和減輕日益沉重的財政負擔，實現市場價格形成與政府補貼脫鉤，在充分發揮市場機制作用基礎上，對農業實施的一項重要的價格支持政策。目標價格差額補貼（TPDPs）和反周期支付（CCPs）是農產品目標價格制度中最重要和最具影響的兩個項目，前者實施期限超過20年，后者也達到了12年之久。農產品目標價格制度補貼雖然是與價格相掛鉤，通常所制定的目標價格大多略高于貸款率與直接支付之和，但遠低于市場價格，因而較少啟動，因此對市場價格形成基本不構成影響，這樣既能有效穩定農民收入，又對市場機制扭曲較小，所以也一直成為美國所采取的主要農業支持方式之一。

根據農產品目標價格制度的實踐效果，該政策在有效保障美國農場主收益的同時，由于農場主通常為獲得更多的政府補貼，又進一步刺激了其擴大糧食生產規模，加劇了糧食生產過剩，在產量增加和市場價格下跌的雙重作用下使得政府財政負擔不斷加重。2014年我國明確提出要逐步建立農產品目標價格制度，并在棉花、大豆兩個品種開展了試點。然而，在實施農產品目標價格制度時還應充分考慮其可能引發的負面效應，理由是，在糧食作物實施目標價格制度后，從趨勢上看國內市場價格將逐步與國際接軌，糧價下行將成為必然趨勢；如若目標價格保持不變，必將使得補貼差價擴大，由于農產品目標價格補貼的是所有產量或播種面積，且補貼范圍及數量也將較目前所實行的托市收購制度要多得多。在棉花和大豆等播種面積集中、產量有限的農產品試行所需要承受的財政風險比較有限，但如若擴大至主糧領域其政策風險將驟然加劇。如以2015年三大主糧稻谷、小麥、玉米總產量約5.67億噸，平均每噸補貼200～400元計算，則所需財政資金將高達1134～2268億元，國家財政負擔可能不降反增。

農產品目標價格制度實踐的關鍵點就在于：其只是幫助農場主彌補部分市場損失，重點是保障其生產成本，而不保證其獲得穩定的收益。所以，農產品目標價格通常僅為生產成本的85%左右，只有這樣才能達到盡可能減少對市場價格形成的干預。此外，目標價格制度實踐的另一個關鍵點在于實現“價補分離”，即補貼收入與價格形成相分離。同樣，在我國農產品目標價格制度試點中也應該把目標重點放在保農戶生產成本上，而不是保其獲得穩定收益，不能讓目標價格制度過多承擔保收入的功能。如若演變為主要的收入支持政策將不可避免會對價格形成造成嚴重干擾和扭曲資源配置，農戶作為一個理性的經濟人，其行為必然根據追求個人效用和收益最大化原則作出生產決策。在過高的價格支持作用下其個人最優決策將是擴大納入目標價格保護制度糧食品種的種植面積和提高生產產量，而減少其他非保障品種的生產投入，其后果將是不僅不能夠緩解目前我國糧食生產結構性過剩，反而會進一步加劇，最終重新陷入生產過剩和財政負擔加重局面。因此，為了能更好地發揮市場配置資源的決定性作用，保農民收入的功能不能全部由目標價格制度來承擔，還應該采取其他配套的收入支持措施來完成。

（三）制度設計更加傾向農民自主選擇價格和收入風險管理工具

從市場調控的制度設計看，美國糧價支持制度是在解決糧食市場問題的過程中主要針對價格波動風險的一種補貼制度，其制度的內容設計實質上也并非只是一個孤立或單獨實行的制度安排。從保護農場主利益看，由于價格支持制度大多只對市場價格波動造成的部分損失進行彌補，而未考慮產量波動對農場主收入的影響。理論上來看，農民收入增加取決于農產品產量和農產品價格的提高。但在總需求不變的情況下，二者之間往往是相互矛盾的，一方面提高價格必然會刺激增加生產，然而產量增加必然會導致價格下跌，隨著農民收入減少，出現“增產不增收”。因此，美國政府一直將價格支持與收入支持政策結合實施。

從農場利益保障方式制度設計看，發展趨勢為逐漸朝農場主能夠更加自主選擇價格和收入保障項目的方向轉變。農場主可根據自身的實際需要來選擇其中一項價格和收入保障方案，真正實現農業生產經營風險的自我管理，如2008年農業法案設計構建的平均作物收入選擇計劃（ACRE）和反周期支付（CCPs）的價格和收入保障項目組合，以及2014年農業法案設計構建的價格損失保障（PLC）和農業風險保障（ARC）項目組合，農場主均可二者選其一作為自己的經營風險管理工具。政策制度設計不僅使得政策支持方式更加市場化，同時也讓農場主的生產經營決策和風險管理行為更加自主化。

我國現行糧食價格制度一度“政策化”傾向明顯，使得市場價格機制無法正常有效發揮。因此，未來我國在糧食支持制度設計過程中不僅應該考慮提供政策工具，更應該培養農民根據自身需要和市場形勢變化做出適合自己的種植決策和風險管理方案，提高種糧農民適應市場機制和風險管理能力，為未來培養更多懂經營、會管理的新型農民和農業經營者奠定基礎。

（四）糧食價格補貼政策及其實施過程中對農田生態保護也有明確要求

美國早期由于對自然資源的過度開發，對農業生態環境造成了巨大破壞，1934年全國性的干旱和1935年“塵暴”，也使得人們更加關注土壤和生態環境破壞所帶來的災難性后果， 并采取相應措施予以保護。其中，包括農業政策的制定也開始更多考慮環境保護問題，如政府農產品信貸公司（CCC）對價格補貼發放的條件就作出了具體規定，農場主自愿參與并承擔一定的義務，按照合約方式管理，并非無條件自動獲得補貼，只有符合要求的農業生產者在及時提出申請并嚴格遵守相關管理規定時才能獲得政府補貼。如申請目標價格補貼的農民必須參加政府的減耕計劃，現行規定是參加減耕計劃的農民必須有7.5%的耕地退出生產，另有15%的耕地實行自由種植，不享受補貼，也就是說，參加計劃的農民有77.5%的耕地可以享受政府補貼；再如參與反周期支付計劃的農場必須滿足環境保護的前提條件，如年農場主每年必須報告農場耕地是否達到土地保護和濕地保護的要求，種植環境是否符合所要求的充足的植被等。

此外，美國還通過加大資金投入和整合環境保護制度等多種方式，進一步加大了環境的投入保護力度。如2002年農業法案規定，在2002-2007年間將用于農業綜合開發的補貼比1995年農業法案規定的補貼增加近190億美元；用于資源環境保護計劃的補貼到2007年要達到171億美元。新法案在保留原有生態保護項目同時，新增了農業土地權屬保護計劃（ACEP）和區域合作保護計劃（RCPP）兩個環境保護項目。ACEP是政府通過購買土地使用權的方式來保護耕地、草地和濕地資源；RCPP則為鼓勵一定區域內的政府、部落及專業合作社等組織，與農戶一起改善土質、水質和野生動物棲息地。2002年農業法案通過創建一個全面的、強制性的環境監管系統，能夠有效減少對環境的負面效應，使其農業生產達到可持續發展的水平。

長期以來，我國糧食價格制度一直強調保障糧食供給和增加產量，對糧食生產和供給發揮了積極作用，然而也導致了農業生態環境的嚴重失衡。美國一直十分重視農業生態環境保護，與我國也有過類似的經歷，在農業生態環境保護的支持政策、立法、財稅、技術模式等方面積累了大量經驗。我國可探索建立與糧食生產環境、節能減排，糧食生產資料安全使用管理、耕地質量保障、污染責任追究等方面掛鉤的糧食價格支持和補貼方式，促進糧食生產可持續發展。同時這些支持和補貼政策應與環保和食品安全相結合。農戶在享有農業補貼權益的同時，也應有遵守相關農業標準規定和保護環境的義務，促使農業綠色化、標準化發展。

價格制度作為糧食市場宏觀調控的重要手段，一直是歷次美國農業政策體系改革的核心內容之一，經歷長達八十多年的政策改革和轉型，逐步建成了一套成熟的制度框架，在政策實踐中積累了豐富成果和實踐經驗。本文主要對不同時期美國糧食價格制度改革的現實背景及路徑，及政策轉型后的實際效果進行了深入分析，并系統總結了政策實踐經驗，研究得出了糧價支持政策始終是美國糧食市場調控的基礎性手段，即使是實施農產品目標價格制度仍會面臨糧食生產過剩和財政負擔加重難題；制度設計更加傾向農場自主選擇價格和收入風險管理工具；價格補貼政策實施過程中對農田生態保護也有明確要求等政策啟示，為完善我國現行糧食價格制度提供一點思路和建議。如文中所提到的，在我國農產品目標價格制度實踐中怎樣避免再次導致糧食結構性過剩及財政負擔加重，減少對價格形成的干預和避免價格制度演變為主要的收入支持政策，價格支持又怎樣與耕地和生態環境保護相結合等；這些問題都需要進一步開展深入研究提出具體的可操作辦法。