民營經濟高質量發展的營商環境問題研究

史亞洲

內容提要 營商環境是企業全生命周期中所依賴的行政管理環境、法律環境、市場環境和社會人文環境的總稱，是民營經濟高質量發展的倚重和保障。新興產業市場準入難，行政審批制度繁瑣，法律保護弱，政商關系不健康，科技創新缺乏活力，進軍新興產業缺乏政策合力等市場、管理、法律、社會問題相互交織，阻礙著民營經濟高質量發展的步伐。認識偏差、行政管理體制、開放程度、市場環境、科技創新體制等因素影響著民營經濟營商環境的提升和改善。創建包容的人文環境，建設服務型政府，擴大對外開放，營造競爭有序的市場環境，完善科技創新體制，制定適應高質量發展需要的新興產業政策是民營經濟營商環境改善的對策選擇。

關鍵詞 認識偏差 服務型政府 開放程度 新興產業政策

〔中圖分類號〕F121.23 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2019）09-0121-08

營商環境是企業全生命周期中所依賴的行政管理環境、法律環境、市場環境和社會人文環境的總稱，是市場主體投資決策的依據，是運營發展的倚重。當前，我國經濟正由高速增長階段轉向高質量發展階段。高質量發展是生產要素投入低，資源配置效率高，資源環境成本低，經濟社會效益好的質量型發展。任保平：《新時代中國高質量發展的判斷標準、決定因素與實現途徑》，《改革》2018年第4期。我國民營經濟主要集中在制造業和服務業，戰略性新興產業及高端制造業鮮有涉足，產業缺乏核心競爭力，對資源環境的依賴性強，發展主要依靠要素投入，投資拉動，缺乏科技創新，與經濟高質量發展的要求差距較大。高質量發展給包括民營企業在內的市場主體帶來轉型升級的壓力。民營經濟面臨的市場、政策、制度、社會等營商環境只有不斷改善，才能形成推動高質量發展的合力，助力民營經濟實現轉型升級。

一、民營經濟營商環境存在的突出問題

世界銀行發布的《2019年營商環境報告》顯示，在全球190個經濟體營商環境排名中，中國排第46位，較上年上升了32位。但是，在建設許可、獲得信貸、稅收等指標體系的排名提升緩慢，說明我國營商環境還有很大的改善空間。結合世界銀行營商環境評價指標和我國民營經濟面臨的實際問題，民營經濟營商環境主要存在以下問題：

1.競爭環境不公平

首先是新興產業市場準入難。自2005年以來，國家就出臺鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的一系列政策，這些政策包括：《關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》（舊36條，2005年）、《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》（新36條，2010年）、《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（39條，2014年）、《促進民間投資健康發展若干政策措施》（2016年）、《關于進一步激發民間有效投資活力促進經濟持續健康發展的指導意見》（2017年）。民營經濟的市場準入雖然得到放寬，實現了由餐飲、建筑、農產品加工等傳統產業向金融、電信、航空、鐵路等現代產業的進軍。隨著經濟的不斷發展，不少地方政府逐步引導傳統產業向智能制造、高端裝備制造及戰略性新興產業轉型升級。然而，轉型升級中民營經濟遭遇各種“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”，政府在產業準入方面存在著明顯的“國有企業偏好”，一些民營企業很難通過資金投入和技術創新對接國家重大發展戰略。由于認識誤區和市場扭曲，民營企業與國有企業融合發展受阻，難以實現技術進步和產業轉型升級，“國進民退”在一些領域，尤其是戰略性新興產業表現突出。

其次是存在一定程度的地區封鎖和行業保護。我國幅員遼闊，資源分布不均衡，各地區經濟發展存在明顯差異。國家為了縮小地區之間的差異，依照區域發展規劃，出臺適應不同地區刺激和促進民營經濟發展的優惠政策。同時，一些地方政府受考核制度和經濟利益影響，在本地區發展較好的行業和領域，采取各種辦法和措施限制外來企業參與競爭，形成了地區間一定程度的經濟封鎖和行業保護，阻礙了各類生產要素的自由流動，民營經濟的發展空間受到人為擠壓。

最后是企業負擔過重。上海新滬商聯合會大商學院與零點有數科技公司2019年2月24日聯合發布的《2019中國民營企業營商環境報告》顯示：稅收成本給民營企業帶來的負擔最重，制約了企業進一步發展的空間。全國工商聯2018年發布的民營企業500強報告顯示：稅負過重因素影響民營企業發展的占比高達54.8%。清華大學白恩重教授推算：我國法定五項社會保險的繳費之和占工資水平的40%，有些地區高達50%，其中，企業平均負擔為29.8%，在全球181個國家中社保繳費率排名第一，是北歐五國的3倍，G7國家的2.8倍，東亞鄰國的4.6倍。趙志芳：《稅費負擔過重仍是困擾中小企業發展的難題》，《中國經濟時報》2015年1月23日。還有就是企業融資成本大。一些銀行抓住民營企業急需資金的心理，不惜通過“以貸轉存”“存單質押”等違規操作，重復收取民營企業融資利息。同時，由于民營企業信用資質相對較弱，導致信用利差明顯高于國有企業，融資環境更加惡化。抵押擔保要求附加房產土地抵押登記費、工商查詢費、抵押物評估費、會計審計費等額外費用，導致企業真實貸款利率平均在15%～20%之間甚至更高。張杰、宋志剛：《當前中國制造業營商環境的突出問題、形成機制與解決思路》，《人文雜志》2018年第2期。與此同時存在著隱性交易成本大的問題。由于國家正在進行簡政放權，實施“放管服”改革，加快服務型政府建設，一些審批、評估、認證等涉及政府的行政事業性收費項目被取消后，交由第三方機構來辦理，收費項目實現合法化的同時，收費金額卻比原來的高很多。

2.行政管理效能低

行政審批是政府管理經濟社會事務的一種方式，在經濟領域表現為政府對資源的直接配置。現行審批制度存在的主要問題表現為：一些領域審批權限不明確，權責不明導致政府間相互推諉扯皮;審批權限下放執行不徹底。中央明確要求下放取消的行政審批項目，地方政府因為部門利益、管理慣性不想放、不愿放;審批流程過于復雜。一些必須審批的事項環節過多，部門交叉管理，審批要求多，導致民營企業疲于應對。2018年《世界銀行營商環境報告》“建設許可”指標中，中國排在第121位;新開業務難度指標中國排在第127位，辦完各項手續大約需要四周，而美國等發達國家的平均耗時僅為9天。世界銀行集團：《2019年營商環境報告》（Doing Business 2019），https：//doi.org/10.1596/978-1-4648-1326-9。說明在全球190個經濟體中，我國的行政審批門檻高，流程復雜，政務環境建設存在薄弱環節。

政策的穩定性是企業家非常看重的一項營商環境指標。受行政能力水平和區域差異影響，民營經濟領域出臺的政策往往具有臨時性、應急性特征。政策制定缺少調查研究和溝通協調，頭痛醫頭，腳痛醫腳現象時有發生，政策的科學性、連續性無法保證，影響了民營企業的生產決策，給政府的公信力也帶來負面影響。《2019中國民營企業營商環境報告》顯示，在民營企業家看重的營商環境要素中，政策連續性排名第2位，說明民營企業家對政策環境具有較高的期望。其次是優惠政策落地難。國家鼓勵民營企業發展的一些優惠政策、專項補貼因為申報流程復雜，申報資料冗繁，規則和程序不夠透明，致使本該由民營企業享受的國家優惠政策難以落實到位。世界經濟論壇發布的《全球競爭力報告2016-2017》顯示：中國政府政策制定透明度指數從2013年的46位上升到2016年的40位，雖然呈現上升趨勢，但遠低于美國（18）、日本（13）、德國（19）、新加坡（1）等主要發達經濟體和新興經濟體國家。

執法環境有待提升。表現為：執法不公現象時有發生。同樣的行政違法行為，國有企業與民營企業，大型民營企業與中小民營企業，對地方經濟發展貢獻多的民營企業與貢獻少的民營企業，在行政執法中被區別對待，實施差異化處理;執法不夠精細，以環保執法為例，即使民營企業生產設備環保達標，遇到上級檢查或空氣質量下降時，仍會被強制關停設備，且沒有結合企業實際生產給出合理化建議，影響了企業的正常生產經營;存在選擇性執法，現實中一些行政執法部門對處于相對弱勢的民營企業采取選擇性執法和逐利性執法，損害了民營企業的合法權利。中國美國商會發布的2017年《中國商務環境調查報告》顯示：50%的受訪企業認為，政策執行不一致是企業面臨的最大問題，不公平的待遇成為影響企業發展的主要因素。世界經濟論壇：《全球競爭力報告2016-2017》。

3.法律對民營經濟保護弱

民營企業立法保護相對較弱。表現為：立法輕權利重義務。我國憲法雖然確立了民營企業的獨立法人地位，民營經濟地位逐漸由原來的引導、監督管理變成現在的鼓勵、支持和引導，陳偉華：《營商環境下民營企業的法律保護研究》，《北方論叢》2019年第2期。但是，民營企業立法中輕權利重義務、權責不對等問題比較明顯，地位平等、權利平等、義務平等、法律保護平等在民營企業立法中還沒有真正實現。同時，涉及民營企業財產權保護的立法缺乏相互銜接。2007年全國人大頒布了《中華人民共和國物權法》，物權保護從此有了法律依據。但在實踐中，物權保護還需要民法、經濟法、知識產權法等部門法的配套保障，以及包括財產所有權、知識產權、擔保物權等在內的民營企業財產性權利在法律界定、立法保護等方面需要相互貫通和銜接。

民營企業家面臨較大的刑事違法風險。經濟領域內，罪與非罪的界限不是很明顯，民營企業家的違法行為與犯罪認定界限不清楚，增加了民營企業家刑事違法的風險。市場行為難免在經濟發展中需要規范，立法的滯后，民營企業家的從眾心理，也會增加民營企業家刑事違法的風險。

4.發展民營經濟的社會環境扭曲

首先是政商關系不健康。全面從嚴治黨之前，政商關系是“親而不清”，全面從嚴治黨以后，則變為“清而不親”，兩種情況都不是正常的政商關系，都不利于發揮政府的產業引導和市場規制作用。“親而不清”的政商關系造成了制度扭曲，政府公信力下降，公平競爭的市場環境被破壞。“清而不親”的政商關系極易造成懶政、怠政、慢政等政府缺位狀況，“看得見的手”作用發揮受限。

其次是經濟領域存在所有制歧視。表現在獲取土地等稀缺資源時，國有企業比民營企業容易。在投融資過程中，政府和銀行更愿意相信國有企業。產業升級中的各項國家補貼大都流向了國有企業。“以近幾年快速走熱的PPP項目為例，70%～80%的PPP項目實際上被國企或者央企拿走了，中小型的民企，特別是具有專有技術、專有運營管理能力的民營企業，只有一小部分能夠參與進來”。郭芳、李永華：《民企紓困六題》，《中國經濟周刊》2018年第40期。

最后是信用體系缺失。信用的資本價值沒有體現出來。由于信用體系沒有完全建立，信用作為資本的價值發揮受限，誠實守信的民營企業不能憑借良好的信用在銀行獲得融資貸款，導致民營企業的產品升級、技術創新缺乏有效的資金支持。失信企業的懲戒機制沒有形成。市場經濟的信用支撐功能沒能發揮作用，一些民營企業的失信成本過低，影響了公平有序的市場競爭秩序的形成。

5.科技創新環境缺乏活力

科技創新是民營經濟發展的助推器。截至2017年底，民營經濟貢獻了70%以上的技術創新成果，成為技術創新的重要主體。習近平：《在民營企業座談會上的講話》，人民出版社 ，2018年，第2頁。在經濟轉入高質量發展階段，創新已經成為高質量發展的第一動力，經濟發展的創新性也成為衡量新時代中國高質量發展的重要標準之一。任保平、文豐安：《新時代中國高質量發展的判斷標準、決定因素及實現途徑》，《改革》2018年第4期。創新人才不足是影響高質量發展的首要問題。由于體制和科技投入等原因，民營企業特別是中小企業科技人才缺乏且流失嚴重。科技創新活力不足還表現為創新平臺缺乏。國家將大量科研資金投向科研院所、高等學校和部分國有企業，民營企業的科研投入主要依靠企業積累，對于缺少資金支持的中小型民營企業來說，無法建立促進企業長期發展的研發平臺，阻礙了企業的技術創新。同時，由于創新成果轉化機制不健全，在政策支持、財政稅收、中介服務、利益分配、產業對接等方面沒能建立有效的協同運行機制，導致創新成果轉化率低，科技創新對經濟增長的貢獻作用沒能得到有效發揮。

6.進軍新興產業缺少政策合力支持

實現高質量發展是經濟大國邁向經濟強國的必由之路。新一代信息技術、高端制造、生物、綠色低碳、數字創意等新經濟業態是民營經濟高質量發展的強大引擎。國家發展改革委員會公布的數據顯示：2017年“新動能”對中國經濟增長的貢獻超過30%，對城鎮新增就業的貢獻超過70%。溫源：《高質量發展創造美好生活》，《光明日報》2018年3月7日。民營經濟參與新興產業發展，拓展新經濟市場空間，才能在抵御經濟風險、提升發展質量的關鍵時期站穩腳跟。現實中，新興產業的開拓，對競爭優勢不明顯的民營經濟來說，產業政策的普惠性和功能性不明顯，政策缺乏配套和銜接，政策之間不能形成有效合力。具體來說就是沒有圍繞民營企業進軍新興產業投資發展的全生命周期需求，解決企業在投資過程中涉及的土地供應、合規審批、投融資、人力資源等現實需求。在區域產業發展規劃中，吸引民營經濟投資新興產業的配套政策不明確。產業實施過程中，民營企業遇到的環保、安全及退出政策不健全，民營經濟運行中遇到的現實難題不能得到及時有效解決，這些都給民營經濟進軍新興產業帶來不便。

二、影響民營經濟營商環境改善的主要因素

營商環境是一個復雜的社會問題，影響民營經濟營商環境的因素既有觀念形態的，也有特定政治經濟文化制度方面的。其中，觀念因素是內在的和隱性的，政治經濟文化制度因素是顯性的和外在的，它們相互作用，共同發力影響和決定著民營經濟的發展質量。

1.認識慣性和偏差

首先是對民營經濟存在認識偏見。我國的民營經濟是在市場經濟的逐步發展和社會各界的質疑聲中成長并發展壯大的。直到今天，理論界還存在著“國退民進”的爭議，認為民營經濟擠占了國有經濟的資源，破壞了公有制的主體地位。比如，周新成認為，必須堅持公有制的主體地位，國有經濟的主導地位，大力發展國有經濟，警惕懷有“私有情節”的言論和行為。周新成：《毫不動搖地堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展——兼評“國進民退”、“國退民進”的爭論》，《當代經濟研究》2010年第4期。國有與民營的爭議實質是意識形態的爭議，是所有制性質的爭議。我國實行的是社會主義制度，生產資料的公有制是我們的基本經濟制度。從歷史看，我們是在進行“三大改造”的過程中，通過消滅各種形式的私有制，建立了生產資料公有制的社會主義經濟制度。民營經濟經歷了“補充”“有益補充”“公平競爭”“重要組成”“平等地位”等不同發展階段，形成了與國有經濟比翼齊飛的發展態勢。這一發展歷程為“民進國退說”提供了歷史依據。從現實看，民營經濟發展過程中確實出現了一些問題，比如民營企業經營比較粗放，熱衷于鋪攤子、上規模，負債過高，在環保、社保、質量、安全、信用等方面存在不規范、不穩健甚至不合規合法問題等，習近平：《在民營企業座談會上的講話》，人民出版社，2018年。造成了市場秩序的失范和環保壓力的增大。這種狀況為“否定民營經濟說”提供了現實依據。歷史和現實的邏輯推演，致使否定民營經濟歷史貢獻，忽視民營經濟對社會主義市場經濟制度確立的貢獻，成為一種思潮，從思想認識和社會輿論兩個方面影響著人們對民營經濟的公正評價，進而在社會中產生對發展民營經濟的偏見，對民營經濟發展中出現的問題不包容，不客觀認識。

其次是官本位思想。受計劃經濟體制政府行政模式的影響，官本位的權力機制在體制轉軌中尋求可依附的土壤。方曉彤：《欠發達地區民營經濟發展的制度環境約束》，《商業經濟研究》2018年第4期。在政商關系處理上，由于存在著官本位思想，官員通過民營企業謀取不正當利益輸送，民營企業仰仗權力結交攀附政府官員，政企利益相互勾結，污染著政治生態和社會生態;在經濟秩序構建方面，由于政府擁有審批、許可、監督、處罰、制裁等行政權力，極易導致權力異化、尋租和膨脹，本應規范有序的市場秩序因為摻雜權力、經濟等因素，變得異常復雜;在資源配置中，由于過分強調行政權力的作用，資源配置不是依靠市場而是憑借權力，不是依據地方經濟社會發展的需要而是權衡社會關系的遠近親疏，市場運行出現梗阻，市場機制讓位權力，市場作用難以有效發揮。在民營經濟發展中，本應提供公共服務的政府，因官本位思想影響，導致公共服務不能有效滿足民營企業需要，造成民營經濟發展重立項輕管理，重前期引進輕后續服務，民營企業發展中的困難得不到及時有效解決。

再次是法制意識。法制在經濟運行中起到規制政府權力，規范主體活動，維護市場秩序，懲戒失范行為的作用。法制意識首當其沖表現為守法觀念的養成。包括政府在內的所有經濟活動主體都養成守法習慣，樹立規則意識，踐行契約精神，政府就不會僭越權力。尊重民營企業權利，在法制框架下為民營經濟高質量發展提供服務和保障，就成為政府的一種行動自覺。民營企業也不會尋找法律盲區和漏洞，打規章制度擦邊球，逃避監管和處罰。法制的核心價值是公平正義，邁向高質量發展的民營經濟，必須在市場競爭中推進具有公平正義取向的競爭政策，讓帶有“中性”性質的普惠政策，成為優化營商環境的目標取向。劉志彪：《平等競爭：中國民營企業營商環境優化之本》，《社會科學戰線》2019年第4期。這里所謂的“中性”政策，就是不偏不倚的公平政策，如果經濟政策背離平等公平的價值取向，政策制訂和執行就具有了指向性，從而忽視社會的真正需求，造成經濟增長和結構調整的偏向和背離。只有在公平公正的環境中，優秀的企業家才能脫穎而出，市場才能實現對資源的最優配置，那些敢于創新、勇于變革、始終站在時代前沿的民營企業才能實現高質量的發展。李寧：《優化營商環境是對民營企業最有效率的支持》，《中國青年報》2019年3月12日，第2版。

2.行政管理職能和體制的轉變

政府在營商環境改善中發揮著重要作用。政府職能的轉變，推進了全能政府向有限政府的過渡，職能重心從政治職能，演變到經濟職能、社會職能。職能履行方式也從管理型政府向監管型政府和服務型政府轉變。

首先是服務型政府建設。經濟高質量發展階段，政府職能轉變的目的在于培育更多的市場主體和社會力量，適應社會主要矛盾變化要求，通過調整政策，加強監管，提供更多的社會公共服務，積極應對不平衡、不充分的發展問題。轉變履職方式，意味著政府重視市場在資源配置中的作用，承認市場存在無法克服的缺陷，通過有效監管解決壟斷、外部性、信息不對稱等市場自身無法克服的問題。通過創新管理方式，在充分尊重市場規律的基礎上，為市場主體提供更多的社會公共服務。尊重市場、服務市場是正確處理政府與市場關系的基本原則，服務型政府建設本身也要求厘清政府與市場的權力邊界，該由政府監管的，政府履行好監管職責;該由市場調節的，市場在尊重民營經濟主體合法權利的基礎上，充分發揮好價格、供求、競爭等機制作用，促進資源的合理有效配置。政府的經濟調節、市場監管行為如果體現了合法性、中立性、公共性和適度性原則，保證權力主要用來維護市場正常的競爭秩序，而不是在相關市場活動中濫用自己的經營權，孫晉：《經濟法視角下政府經濟權利邊界的審讀——以政府職能轉變為考察中心》，《武漢大學學報》（哲學社會科學版）2014年第2期。那么，政府經濟權力的邊界就清晰了，民營經濟發展中“玻璃門”“彈簧門”“旋轉門”就不會存在，民營企業家用來維護與政府關系的非生產性支出就會降低，用于生產性的經營管理投入相應會增多。

其次是行政審批制度。行政審批是政府管理經濟活動的重要職能，是一種事前管理方式，是計劃經濟時代政府分配經濟資源、主導經濟活動的重要手段。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步確立，市場配置資源的基礎性作用日漸形成，一些行政審批的事項、環節、流程已經不適應經濟發展的要求，阻礙了市場對資源配置作用的發揮，背離社會的客觀需求，使本該由市場調節的經濟資源，因為政府審批事項繁瑣，審批流程復雜，加之人為因素的影響，誤配、錯配資源的狀況時有發生，與社會需求不能形成有效對接，民營經濟在實際發展中出現遲滯現象，影響發展質量提升。行政審批改革中，一些政府受思想認識和部門利益驅使，對審批事項進行“打包”或“拆分”處理，有些審批事項改頭換面，變換花樣，致使審批項目不降反增，背離簡政放權、暢通經濟循環的初衷，民營經濟發展的行政壁壘沒有得到有效解決。

最后是行政管理體制。我國的行業管理源于功能主義和專業分工，這種條塊分割使得各個部門在治理過程中逐漸形成了相對穩定的部門利益。同時，由于職責交叉、權限不明，部門治理之間也缺乏相對清晰的邊界與明確的責任歸屬。張威：《我國營商環境存在的問題及優化建議》，《理論月刊》2017年第5期。加之，地方管理以行政區劃為依據，區域經濟發展程度的差異決定了民營經濟政策的異同，政策差異導致市場分割、市場保護現象時有出現。對民營中小企業而言，因為行業壁壘，地區壁壘去除緩慢，資源在全國范圍內的自由流動受到限制，致使企業市場空間狹小，生產規模難以擴大，更難以通過創新攀升產業鏈的中高端，只能從事勞動密集型產業，陷入價值鏈低端鎖定，從而長期處于低水平發展狀態。

3.對外開放倒逼機制

對外開放影響民營經濟發展環境的改善。從現實看，對外開放程度高的地方，民營經濟發展就好。相反，對外開放程度有待提高的地方，民營經濟發展就相對緩慢。因此，東南沿海的民營經濟發展優于中部地區，中部地區好于西部地區，民營經濟發展在我國呈現出梯度排列狀態。從歷史經驗看，改革開放牽引助推著我國經濟走出去的步伐。加入世貿組織后，適應國際貿易規則要求，我們對涉及貨物貿易、技術貿易、服務貿易、知識產權等領域的規則進行了與國際接軌的修訂，在促進貿易投資便利化的同時，也倒逼著國內貿易投資規則的改善。從學理上解釋，對外開放具有傳導效應。對外開放促進經濟增長，經濟增長創造出更多的國內外需求。需求擴大促進產量提高，打破原有的供需平衡，新的均衡形成會促使經濟結構進行調整，技術和服務貿易加速，有效競爭更加充分，逼迫企業改善生產和服務質量，實現產業升級。產業升級要求國內財政稅收、金融貿易、科技創新等政策做出調整，形成更加有利于經濟發展的社會、經濟和法治環境，構成對產業發展的環境支撐。這樣的學理解釋也被學者的研究結果所驗證，即FDI對于西部地區的經濟發展影響效果并不顯著，對于東部地區的影響則顯著為正，而稅收優惠政策與良好的交通基礎設施將對地區的經濟政治形成積極的影響。郭樹華、蒙昱竹、梁任敏：《中國沿邊省會城市開放程度對經濟發展的影響研究》，《華東經濟管理》2016年第4期。

4.市場機制作用發揮

市場是天生的平等派。要素流動自由、規則公平透明、準入退出便捷高效、信用體系良好規范是市場機制發揮作用的前提。地方政府在發展規劃中，如果只從自身出發，不考慮經濟發展的協調性和全局性，土地、人才、資本、技術、創新等生產要素就會被附加條件，實施政策保護，從而影響要素自由流動，阻礙市場對資源配置作用的發揮，使得民營經濟發展的血脈不通暢。市場規則是主體參與經濟活動遵循的行為準則。按照現代法治理論，規則制定應透明公開，程序應正當合法，規則適用應先向社會公布。涉及民營經濟的市場規則更應體現法治精神，對民營企業來講“法無禁止即可為”，政府對微觀經濟活動過度干預，就會導致規則的隨意性增大，可預期性降低，踐踏甚至破壞市場規則，造成市場環境惡化。市場準入和退出機制是否便捷高效，反映著市場對主體經營權的尊重程度。發達的市場經濟體，把尊重主體的選擇權作為衡量政府服務質量的重要指標。市場準入和退出的便捷迫使政府要轉變觀念，簡化審批程序，完善退出機制，提供方便市場主體進出的服務，這樣才能提高市場活躍度，營造民營企業平等開放的經營氛圍，從而推進民營經濟營商環境的改善。信用是市場經濟的通行證。誠信作為一切制度和規范得以確立和運行的基礎，是良好經濟秩序和社會秩序建立的依靠，是社會自律、信用經濟和責任政府等現代文明的客觀要求。孟華興：《企業誠信體系建設研究》，中國經濟出版社，2011年。良好的信用制度會促進生產力發展，增進社會信任，起到改善社會環境的作用。市場主體誠實守信，交易中主體因為不信任產生的間接交易成本就會降低，生產效率自然就會提高。信用管理制度規范健全，征信體系完善，信用使用有章可循，信用的財產屬性就會充分發揮，民營企業就可通過信用資本獲取銀行融資，緩解融資難問題。同時，有了信用做保障，市場交易就相對安全。如果建立了嚴格規范的失信懲戒制度，既凈化了市場環境，又讓守信企業得到市場認可，獲取更多投融資機會，市場秩序便可實現良性循環。

5.科技創新體系

創新發展是高質量發展的必由之路。科技創新是民營經濟發展的永動機，只有持續不斷地創新產品和創新設計，民營經濟才能在競爭激烈的市場中，掌握產品的定價權，處于競爭優勢地位。科技創新需要鼓勵創新的體制機制。沒有科學有效的創新制度設計，創新的活力就不能被激發，創新成果就不會誕生。創新體系涉及人才、資金、政策、成果轉化、中介服務等，這些要素相互配合形成合力，才能有利于科技創新開展。人才是科技創新的根本，沒有大量從事科技創新的人才支撐，創新就失去了源泉。資金是科技創新的保障。大量研究表明，多數科技創新活動受到資金約束，資金約束的減緩對企業的激勵作用具有非常明顯的作用。民營企業，尤其是中小型民營企業缺少創新資金支持，不僅因為科技創新具有不確定性，而且因為科技創新的周期比較長，創新融資的難度更大。因此，需要政府出臺金融扶持科技創新的政策措施，保證科技創新有充足的資金支持。政策是科技創新的保障，是政府干預科技創新活動及踐行創新驅動發展戰略的重要工具。鄭和園：《我國科技創新政策保障市場公平競爭的進路優化》，《科技管理研究》2019年第5期。科技創新政策主要是以促進科技產業提高競爭力，依靠政策工具給予創新主體正向激勵，通過改變創新要素供給、優化創新環境等鼓勵創新。科技中介組織是連接科技成果所有人與使用人的橋梁，為科技創新提供技術交易、轉化、服務等專門活動。科技中介組織的專門服務能有效推動企業技術創新能力提升，節約企業技術創新成本。

6.新興產業政策

新興產業是相對于傳統產業而言的。傳統產業受資源、環境、人力成本上升等因素制約，產業發展的空間非常有限。新興產業是伴隨著互聯網、大數據等新技術手段孕育發展的智能化產業，是經濟由高速增長階段向高質量發展階段轉變的根本出路。新興產業具有戰略引領作用，可以彌補傳統產業的發展缺陷，克服產業發展中要素制約瓶頸。

產業政策反映政府對發展某一產業的態度，是政府調整產業結構，促進產業轉型升級，實施均衡健康產業發展戰略的重要工具。產業政策的制定必須依據產業發展的要素稟賦和現有基礎，選擇適應經濟社會發展需要，符合要素結構特征的產業加以培育。精準有效的產業政策對打破市場和產業壁壘，促進經濟轉型升級具有促進作用。相反，不顧實際，對經濟轉型升級所蘊含的基本要求及內在特征把握不準，對新舊動能轉化認識不足，盲目順應潮流追求新興產業發展，違背公平競爭的市場原則，必然會對原有產業造成沖擊，致使原有產業面臨的發展環境更加惡化。因此，出臺鼓勵新興產業發展的優惠政策、新興產業政策，在突出普惠性的同時，還要著重考慮政策的功能性和精準性。切實把握不同地區民營經濟發展現狀，選擇與本地實際相匹配的產業，發揮要素稟賦優勢，確保鼓勵民營經濟參與的新興產業政策能與民營經濟高質量發展的現實基礎相結合，注重挖掘民營經濟發展潛力，助推民營經濟轉型升級提質增效。

三、優化民營經濟營商環境的對策

1.創建包容的人文環境

觀念是行動的先導，只有摒棄對民營經濟認識的偏見，民營經濟才能獲得與國有經濟一樣的公平待遇。現實中，應該避免“民進國退”“國進民退”的無謂爭論，牢固樹立民營經濟是我國基本經濟制度重要組成部分的觀念，克服所有制認識上的思想桎梏，以包容心態客觀冷靜地分析民營經濟出現的問題。同時，要努力克服官本位的錯誤認識，按照治理能力和治理體系現代化要求，構建高效、便捷的政府公共服務體系，解決好民營企業發展中遇到的各種難題，幫助民營企業渡過暫時困難，為民營經濟高質量發展提供優質高效服務。樹立法制觀念，踐行法律精神，營造社會各界守法、用法的良好氛圍，用法律的剛性約束，規范包括政府在內的社會主體行為，嚴格依法辦事，尊重民營企業正當合法權利，保護包括知識產權在內的民營企業各項財產權。

2.努力構建服務型政府

現代社會，政府所提供公共服務的有效性，政府是否設置了過多的障礙，都會直接影響企業和投資者生產經營活動的開展。楊志勇、文豐安：《優化營商環境的價值、難點與策略》，《改革》2018年第10期。服務型政府建設就是要加快政府職能轉變，深化簡政放權，加快推進治理能力和治理體系現代化，充分發揮政府的服務職能，不斷提升服務質量，提高市場監管績效，維護自由競爭的市場機制，縮減行政審批事項，簡化辦事流程，不斷推進公共服務均等化和便利化。優化政府工作流程，將涉及經濟管理的審批、監管職能制度化、標準化、規范化。建立政府信息公開制度，利用互聯網、大數據等現代技術手段，公開服務內容，整合行政資源，為民營經濟發展提供精準、高效、便捷的服務保障。

3.進一步擴大對外開放

鞏固已有的開放成果，進一步擴大中西部地區對外開放力度，特別是推進制度規則的對外開放與交流，以開放促進不同制度的相互交流。通過對外開放的交流借鑒機制，把不同國家發展民營經濟的制度經驗，汲取到民營經濟營商環境的改善中。通過對外開放的傳導機制，倒逼政府行政效能革命，促進政府服務能力提升和公共政策改善，逐步形成自由平等、競爭有序、開放統一的公平競爭環境。通過自由貿易區建設，推進市場準入條件的改善，用對外開放促進人員、服務、商品、資本、技術等生產要素的自由流動，以貿易和投資自由化、便利化，逐步實現營商環境的國際化。

4.營造競爭有序的市場環境

市場的本質是資源配置，競爭是推動經濟發展的主要力量。通過競爭機制實現資源配置的自由和平等，強化市場規則維護，有效發揮價格、供求等市場機制對經濟的調節作用，確立市場對資源配置的基礎地位。推進信用體系建設，發揮信用的資本價值和懲戒職能，建立以規則為基礎、以信用做擔保的市場交易秩序。厘清政府與市場的邊界，明確政府權力清單，將政府權力限定在維護公平、有序、透明的市場規則上，減少政府對微觀經濟活動的過度干預，通過提供優質公共服務，不斷提高政府公信力。充分調動和發揮市場主體積極性，鼓勵民營市場主體進軍新興產業，加快科技創新，增強財政補貼、稅收減免、用地審批等政策制度對民營投資主體的吸引力。

5.完善科技創新體制

發揮科技創新體制對創新成果的促進和保護作用。建立符合民營經濟高質量發展的人才制度，鼓勵和吸引科技人才到民營企業從事設計、研發和管理工作。推動金融創新，解決科技創新的資金投入需求。降低科技中介組織準入門檻，降低專利申請代理成本，發揮他們對接需求、精準服務的優勢，進一步激勵民營企業開展創新活動。完善財政對高校、科研院所、科研人員的長期穩定支持機制，增加民營經濟重點領域、重要行業科研經費的政府投入。深化科研項目和經費管理改革，確保科研人員對經費使用的自主權，真正使科研經費服務于科技創新活動。

6.制定高質量發展需要的新興產業政策

結合民營經濟自身實際，依照區域發展規劃，制定符合地區實際和民營經濟發展的新興產業政策，確保新興產業政策出臺不對原有產業經營環境造成威脅和破壞。充分挖掘民營企業潛力，培育和鼓勵有能力、有條件的民營企業進軍新一代信息技術、生物、高端裝備制造、新能源、新材料等新興產業，妥善解決好民營企業投資過程中涉及的土地供應、合規審批、投融資、人力資源等現實問題。通過規劃引領，把民營經濟投資新興產業納入區域經濟社會發展體系。健全環保、安全及市場退出政策，強化過程監管和服務，確保民營經濟參與新興產業政策的精準性。

作者單位：西安航空學院經濟管理學院

責任編輯：韓海燕