推進港產城協同發展 助力黃金經濟帶建設

黃力 劉長儉

摘 要：近年來，長江水運在支撐沿江產業和城市發展、促進區域協調、引領港產城協同中發揮了重要作用，港、產、城融合發展水平不斷提升，但與新時代新要求相比，仍存在缺乏統籌規劃、港產聯動弱、港城矛盾突出等問題，需要以系統性的頂層規劃統領港產城協同、以岸線資源的合理配置支撐港產城協同、以港口自身轉型升級引領港產城協同、以政府企業互利共贏模式保障港產城協同發展，更好助力黃金經濟帶建設。

關鍵詞：長江;港口;產業;城市;協同;黃金經濟帶

中圖分類號：U6-9? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? 文章編號：1006—7973（2019）08-0026-03

習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上的重要講話指出，長江經濟帶作為流域經濟，涉及水、路、港、岸、產、城等多個方面，要運用系統論的方法，正確把握自身發展和協同發展的關系。在此背景下，為深入貫徹落實習近平總書記重要講話精神，研究推進長江水運與沿線產業、城市協同發展，更好助力黃金經濟帶建設，十分必要和迫切。

1長江經濟帶港產城協同發展現狀

近年來，長江流域深入貫徹落實《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》、《長江經濟帶發展規劃綱要》，緊緊圍繞長江經濟帶發展戰略，加快水運發展，優化臨港產業布局，長江水運為經濟產業和城市發展提供了有效支撐，融合發展水平不斷提高。

1.1長江沿線港口有力支撐了沿江產業布局和城鎮化進程

長江沿線港口為沿江產業發展提供了重要的能源原材料和制造產品、半成品等物資運輸保障。2017年長江干線貨運量完成26.5億噸，與2013年相比年均增長7.6%;其中，煤炭、礦石和礦建材料為主的大宗干散貨運量達16億噸，與2013年相比年均增長6.7%，占比超過60%。隨著長江沿線城鎮化進程的推進，礦建材料運量由2013年的3.3億噸增長至2017年的4.9億噸，年均增長10.4%;2017年長江干線煤炭和金屬礦石運量分別完成5.9億噸和4.6億噸，與2013年相比年均增長3.7%和4.9%;2017年集裝箱運輸量約為2300萬TEU，與2013年相比年均增長5.6%。以長江上游地區為例，長江水運承擔了重慶市約50%、四川省約20%的外貿物資運輸以及云貴兩省大宗散貨資源外調的任務;約承擔了川渝地區60%的煤炭外調量，70%的外貿鐵礦石調入量以及50%的外貿集裝箱運量。

1.2長江沿線港口在區域經濟產業協調發展中作用突出

2017年末，長江干線宜賓以下段已提前達到原2020年規劃標準。湘江、江漢運河、合裕線等基本建成，嘉陵江、沙潁河等也在有序推進建設。高等級航道有效溝通了上游成渝經濟區，中游武漢城市圈、長株潭城市群、環鄱陽湖經濟圈和下游皖江城市帶、長三角城市群等。

長江水運已成為沿海與中西部地區物資交流的主通道。2017年，長江干線與沿海之間江海直達量為13.7億噸，與2013年相比年均增長4.9%。其中，海進江煤炭運量從2013年的3億噸左右增長到2017年的約4.5億噸，供應范圍從長江下游地區向中上游擴展，部分達到了宜昌港和重慶港;鐵礦石江海運量從2013年的2.7億噸增長到2017年的超過3億噸，輻射范圍從江蘇沿江港口到中上游武漢、重慶等港;長江內至上海洋山港的集裝箱江海直達航線的起點港上延至岳陽港，武漢港江海直達航線已實現“天天班”運輸。

長江水運已成為促進長江流域東中西部經濟產業協調發展的重要橋梁和紐帶。2017年，長江三峽過閘水運量為1.3億噸，絕大多數為流域西部省市與東中部地區的物資交流量。其中，2017年，長江上游地區，下行非金屬礦石、礦建材料、水泥、集裝箱分別為1224萬噸、1718萬噸、780萬噸和682萬噸，主要供應中下游省市沿江化工、加工制造企業、城市建設等需要;長江中下游等地區，上行煤炭、石油及制品、金屬礦石、鋼材、礦建材料、集裝箱分別為777萬噸、530萬噸、1271萬噸、701萬噸、1699萬噸和754萬噸，主要保障了川渝等中上游地區工業化、城鎮化進程的順利推進。

1.3長江水運在港產城協調發展中先行引領作用凸顯

隨著長江黃金水道建設的逐步推進，流域港航基礎設施建設的持續投入和航運服務的不斷改善，以港口為依托的沿江產業集聚不斷推進，港、產、園聯動發展明顯加快，臨港經濟不斷壯大。人流、物流、信息流等要素集聚，也促進了沿江城鎮化的進程。依托長江港口水運優勢，長江上游沿江地區形成了以化工、鋼鐵、電力、造紙和汽摩等產業為主的臨港產業帶。重慶市約80%的工業園區布局在沿江，并集中了全市90%左右的化工、鋼鐵、電力、造紙等企業。

上游瀘州市依托臨港產業園區對全市化工、機械、酒類等傳統產業進行優化布局，大力發展港口商貿、物流等現代服務業，集中發展新能源、新材料等戰略性新興產業，形成了一批沿江布局的產業園區;沿江園區入駐企業規模以上企業占全市約90%;瀘州港已成為腹地城市發展、產業布局的重要支撐。

下游九江市依托港口優勢承接東部沿海地區產業轉移，帶動了一大批冶金、電力、建材和裝備制造業企業向沿江遷移;尤其是湖口縣，由于沿江岸線開發程度較高，分布有九江鋼廠、九江電廠、儲備糧庫等碼頭，近年來經濟保持較快增長，GDP年均增速達10.3%，一躍從經濟小縣躍升成為九江市的經濟重縣。

2長江經濟帶港產城協同發展存在的主要問題

雖然長江黃金水道港產城協調發展水平不斷提高，但與新時代新要求相比，特別是與習近平總書記重要講話提出的總體要求相比，仍存在諸多問題及短板。

2.1港產城缺乏統籌規劃，協同發展方向不夠清晰

長江沿線大部分港口總體規劃仍是十年前編制的，當時正處于內河水運大規模建設時期，規劃的重點集中在基礎設施建設規劃。當前長江水運雖然仍處在基礎設施攻堅期，但同時也在加快提升服務品質。長江經濟帶雖然有總體的產業發展規劃，但專門針對臨港產業發展，缺乏系統性規劃，如何依托港口優勢、加快臨港產業發展和優化布局等方面系統性謀劃不足。特別是在當前“生態優先、綠色發展”理念指導下，上述規劃亟待優化，須進一步優化空間布局、調整產業結構、實現產業集約化、規模化、園區化發展;相應地港口需要集中布局，以公用化碼頭服務中轉運輸和專業化產業園區為主要方向。

同時，長江干線現有鐵路進港的作業區除重慶果園、武漢陽邏等新建作業區以外，大部分是臨港企業專用線或根本沒有通達鐵路支線，鐵路集疏運能有限。鐵路是拓展港口深遠腹地的有效支撐，現有的集疏運條件嚴重制約了港口發展，進一步影響了后方城市的發展。因此，以港產城統籌規劃、以集疏運體系完善破解港城矛盾，還有很大的挖潛空間。

2.2沿江產業布局分散，岸線資源低效開發，港產聯動較弱

港口是我國開放最早、最徹底的行業，市場化程度高。部分地方政府在產業招商引資利益驅動下，將岸線后方土地先于岸線批準使用，造成沿江企業占用較多岸線，但建設的碼頭僅為企業使用，一般不提供公共服務，同時存在多占少用、占而不用、深水淺用的現象。后續項目入住，缺乏足夠的或相應需求條件的岸線資源可用，嚴重影響沿江產業規模化布局、連片化發展。在招商引資時，部分地方過度重視項目引進，對資源的集約利用、產業園區化發展缺乏統籌考慮。各地對重大項目引進相互競爭，使得該類項目企業話語權較大，在選址時隨意性較大，缺乏統籌，一定程度上造成了岸線的人為隔斷和產業沿江分段間歇式布局，難以形成集聚集群的園區化發展。

2.3城市建設快速推進，港城矛盾日益凸顯

隨著城市空間和功能的拓展延伸，港口與城市之間逐步出現不協調的問題。如城市過江通道、取水口等建設與港口岸線利用發生交叉，部分原本位于市區范圍的貨運碼頭生產運行與城市發展之間，不僅存在著疏港交通與城市交通的互為交叉干擾問題，而且還存在著港口陸域縱深不足、發展條件受限等問題，亟待進一步調整和銜接。此外，部分港口城市隨著生態、休閑等功能的拓展，對港口的貨運需求逐步減少，要求處于市區范圍的岸線逐步退出貨運功能，需要結合城市改造和沿江景觀帶建設重新調整。

3長江經濟帶港產城協同發展的路徑

以習近平總書記重要講話為統領，進一步凝聚港產城協同發展的共識，超前謀劃、統籌協調，以系統性的頂層規劃統領港產城協同發展，以岸線資源的合理配置支撐港產城協同發展，以港口自身轉型升級引領港產城協同發展，以政府企業互利共贏模式保障港產城協同發展，著力構建規劃協同、資源聯動、功能融合、政策共贏為主要特征的長江經濟帶港產城協同發展新路徑，更好助力黃金水道經濟帶高質量發展。

3.1多規合一、深度融合，以系統性的頂層規劃統籌港產城協同發展

凝聚共識、多規合一。港口是城市發展的重要支撐，產業是支撐港口發展的重要動力。因此，要統籌城市發展、產業布局和港口規劃的關系，港口要發揮好在石化、冶金、重裝、先進制造等產業布局調整中的支撐和引領作用;產業布局要充分考慮港口岸線資源的集中連片布局;城市建設要統籌國土開發和港航資源利用，預留足夠的集疏運通道空間，促進港城協調。探索城市、產業和港口規劃“多規合一”，在規劃上深度融合。

規劃協同、全面融合。以長江經濟帶發展規劃綱要為統領，全面謀劃長江水運長遠發展，統籌考慮全國性的空間布局、城鄉、生態、環保等規劃，更好謀劃長江水運的岸線資源控制性規劃、港口布局和總體規劃，實現與產業、城市規劃的有機融合。城市、產業發展要充分考慮長江水運、港口規劃。在產業布局中，對水運需求大、適宜臨港布局的產業，特別是龍頭骨干企業，優先安排在港口周邊地區發展，帶動配套企業向臨港地區聚集，在港口后方形成有利于后續產業進一步發展的配套環境。

規劃過程中，需處理區域間臨港產業發展協同問題。如，臨港產業引進，要充分考慮資源稟賦條件和經濟發展階段，有區別的引進，避免同質化競爭。當前，我國東部地區已進入工業化后期，產業發展邁向“中高端”;中西部地區還處在工業化中期，部分產業持續從東部地區向中西部轉移。港口后方產業引進與發展中應統籌考慮港口所在城市發展階段及產業發展方向，避免產業同質化，以及進而導致的港口功能的同質化問題。實施過程中，城市發展需充分考慮港口發展需要的配套，包括土地、水電和集輸運等。產業招商引資要充分發揮水運優勢，吸引大型適水企業沿江連片布局。港口建設要始終將服務城市建設、帶動產業發展作為大前提，將綠色發展貫穿到建設、運營、管理全過程。

3.2退出一批、轉移一批，以岸線資源的合理配置支撐港產城協同發展

對接沿江產業布局和優化調整，提升公用碼頭利用效率，調控貨主碼頭岸線利用。隨著長江經濟帶高質量發展措施的落實，部分落后產能的沿江產業或布局散亂、資源利用率不高等類型企業將逐步退出或轉移到周邊園區內規模化發展，長江沿線將需要重新研究制訂新時代下的長江經濟帶臨港產業發展方向及布局問題。在此背景下，港口碼頭也應緊密結合沿江產業布局調整方向，加強岸線資源整合，退出一批貨主企業碼頭或中小簡易碼頭，改造一批中小老舊碼頭，新建一批服務產業園區、新型產業發展的公用碼頭，提升岸線使用效率，更好支撐港口與產業的深度融合。

加快推進存量岸線資源有效利用。穩步實施小、散、老碼頭的綜合治理，在對現有簡易碼頭和裝卸點進行適當整合、歸并的基礎上，對部分條件相對較好的碼頭進行改造、提升等、提升，集中安排部分岸線用于替代簡易碼頭和裝卸點的作業區，以滿足城市建設的需求。通過提高碼頭靠泊能力、作業效率、改善岸線后方的堆場、倉庫、儲罐等方式提升港口岸線有效利用水平。

合理規劃實施老港區提檔升級和新港區開發，確定開發規模和分期實施方案，防止新港區低水平重復建設和過度超前。新開發利用的岸線要優化準入機制，以規劃為指導，對岸線利用進行總體調控;使用過程中要加強事中監管，對多占少用、占而不用的岸線要依法處理;把握港口建設與生態環境保護和經濟發展、城市發展的關系，對不符合綠色環保發展理念的岸線要建立退出機制。

3.3拓展腹地、服務升級，以港口轉型升級引領港產城協同發展

以集輸運通道為紐帶，提升主要港口的樞紐作用。以港口樞紐功能為基礎，拓展、延伸服務腹地，推動腹地產業轉型升級。大力發展鐵水、公水、水水等多式聯運，實現各種運輸方式的合理配置、無縫銜接，以延伸港口及臨港產業輻射范圍。優化運輸組織，完善集裝箱、商品汽車、礦石、煤炭等各類運輸系統，以提高效率、降低成本，服務產業發展和城市建設。加快培育多式聯運經營人，規范市場競爭，鼓勵從事水、鐵、公運輸以及經營港口、貨代業務的大型企業，擴大經營范圍和物流服務網絡，提供全程物流服務。

拓展港口功能，從傳統的裝卸、倉儲向信息服務、現代物流、金融服務等拓展。依托上海國際航運中心、武漢長江中游航運中心、重慶長江上游航運中心等，將港口作為城市物流、信息流、資金流互動和交替的重要載體，服務重大園區布局，拓展港口金融、保險、信息服務等衍生產業。

3.4多措并舉、分類施策，以政府企業共贏模式保障港產城協同發展

加大對臨港產業發展的政策傾斜。在用地方面，臨港重點物流項目用地掛牌出讓起價按區域工業用地最低限價執行;在稅收方面，代表新興產業方向的臨港企業在企業所得稅、營業稅、進口設備關稅及增值稅等給予一定優惠;在道路通行方面，可探索推廣集裝箱運輸車輛在集疏運道路上減免路橋通行費政策;在資金方面，對相關船舶建造、新航線開辟及貨源組織等方面給予一定的市場培育期的補貼;在鐵水、公水聯運等聯運基礎設施建設項目補助資金方面進一步加大力度;對老港區改造、土地置換、新建設用地等方面給予一定的扶持政策。