基于造血功能的財政支農支出績效評價指標確定

武文風李 超 張崇康

[摘 要]文章在農業可持續發展的背景下，從財政支農支出的功能出發，將其劃分為輸血性、造血性、綜合性和其他類財政支農支出四大類。在對“造血性”財政支農支出進行結構細分的基礎上，構建出以基礎設施建設支出、農業產業化經營支出、科技推廣支出、生態環境保護支出、農村教育支出為主要內容的投入指標;在對造血性財政支農支出目標進行分析的基礎上，按照集約化、科技化、生態化和自主性構建出一套度量造血性財政支農支出績效的產出指標。發

[關鍵詞]“造血性”財政支農支出;“輸血性”財政支農支出;績效度量

[中圖分類號]F812.8

進入21世紀后，我國財政對農業的支持力度在逐年加大。如何在財政支農資金不斷增長的同時提高其支持績效，是值得研究的現實問題。近年來有大量學者通過構建財政支農支出評價指標體系來分析財政支農的效果，但是現有評價體系大多以全部財政支農資金作為投入指標，即使有學者從財政支農資金結構上分析，也是按照統計口徑進行分類，很少從財政支農的功能出發分類研究。文章以農業現代化為背景，從財政支農支出的功能出發，構建出“造血性”財政支農支出其效果的評價指標體系，為衡量“造血性”財政支農支出的績效，進而針對性進行財政支農支出結構調整，提升財政支農資金使用效率提供支撐。

1 概念界定及功能分類

1.1 概念界定的理論依據

輸血與造血本是醫學概念，近年來被引用到社會科學研究中，在分析諸如教育、扶貧、農民增收等社會問題研究中應用最為廣泛。張燕陽（2017）認為應該用“造血”的方式從教師的發展需要和心理需求出發，培養教師的歸屬感和成就感。譚賢楚（2011）認為“輸血”扶貧模式的本質是社會救助，“造血”的模式會增強貧困者的造血機能。史倩茹（2017）在分析財政支出的減貧作用時，認為“輸血式”財政支出是指貧困居民直接提供生活所需的現金和物資，社會保險、救助等保障類公共服務，而“造血式”財政支出則是通過提高居民自身發展能力，增強其造血機能，從而減少和消除貧困的一類支出。周銘哲（2018）和關鑫（2014）都指出輸血模式是一種無償的錢財物援助，帶有幫扶和救助性質，造血模式是注重對西藏整體投資環境、產業結構及科技含量的改善、優化和提高的援藏方式。

相關研究普遍認為“輸血”著眼于解決當前問題，直接給予需求者物質資料和資金補助;造血則是立足于長遠，從自我發展能力提升的角度給予物質和精神上的支持。

關于財政支出分類的研究，我國學者在研究財政支出總體或者某一類財政支出時，大多數是將其看作一個整體來分析，也有部分學者為了研究的需要，從不同的角度對財政支出進行分類，有按照財政支出的經濟性質分為生產性和非生產性支出，有按照財政支出的最終用途分為積累性支出與消費性支出，還有按財政支出與國家職能的關系分類分為經濟建設費支出、服務性支出、消費性支出。學者們根據不同的研究目的對財政支出進行分類研究的成果，對于文章從功能角度對財政支農支出進行分類具有重要的借鑒價值。

1.2 “輸血性”“造血性”財政支農支出概念界定

文章在借鑒學者們關于輸血和造血功能研究成果的基礎上，結合財政支農支出的功能，做出如下概念界定。

“輸血性”財政支農支出：財政部門為促進農業經濟發展而提供的無償的帶有幫扶和救助性質的支農資金。它具有暫時性和及時性的特點。這類財政支農資金優點在于能及時快速地緩解農業經濟發展的問題，缺點是這種支農支出方式是一種暫時的，并不能從本質上提升農業經濟的發展，政府一旦取消此類財政支農資金的投入，那么農業經濟發展可能又會陷入困境。

“造血性”財政支農支出：財政部門為促進農業產業結構的調整、推動農民人力資本的提升、加快農業發展由傳統農業向現代農業邁進、實現農業科技推廣以及實現農業可持續發展等而投入的支農資金。其具有可持續性的特點。“造血性”財政支農支出的特點決定著這類支農資金具有推動農業經濟發展提升自我發展能力和可持續發展的能力，“造血性”財政支農資金的目標就是讓農業經濟發展向著集約化、科技化、生態化的方向發展，并改變農民的收入結構，從主要依靠傳統的財政補貼向著有自我發展能力的自主化發展。“造血性”財政支農資金優點在于能為農業發展提供新的血液，提升農業經濟發展的造血能力，從本質上改善農業經濟發展的問題。

1.3 財政支農支出功能分類

文章以財政支農支出的功能為劃分依據，以“輸血性”“造血性”財政支農支出概念界定為前提，將財政支農支出分為以下四類：“輸血性”財政支農支出、“造血性”財政支農支出、綜合性財政支農支出和其他類財政支農支出。對于帶有幫扶和救助性質的補助類、救助類和補償類的財政支農資金界定為“輸血性”財政支農支出;對于促進農村基礎設施建設、產業化經營、農產品的升級、環境保護和推動農村教育發展的支農資金界定為“造血性”財政支農支出;對于使用過程中無法將其輸血和造血功能明確分離的，即既有輸血性質又有造血性質的財政支農資金，界定為綜合性財政支農支出;對于支農過程中產生的事業費和管理費，因其既不屬于輸血性支農支出也不屬于造血性支農支出，故將其歸為其他類財政支農支出。

具體劃分方法：以一般公共預算支出決算表中的“農林水事務支出”為基礎，進行適當增加（加入農村教育支出），按照上述功能劃分原則對其進行逐項歸類，分類結果如下：輸血性財政支農支出包括穩定農民收入補貼、農業結構調整補貼、農業生產支持補貼、綜合財力補助、成品油價格改革對漁業的補貼、對高校畢業生到基層任職補助、林業貸款貼息、成品油價格改革對林業的補貼、扶貧貸款獎補和貼息等;造血性財政支農支出包括農村道路建設、農田水利、水利工程建設、農村人畜飲水、農村基礎設施建設、生產發展、農業組織化與產業化經營、農產品加工與促銷、產業化經營、科技轉化與推廣服務、林業技術推廣、水利技術推廣、南水北調技術推廣、統計監測與信息服務、水土保持、防汛、抗旱、森林培育、濕地保護、防沙治沙、防災減災、病蟲害控制、農村義務教育支出等;綜合性財政支農支出包括農墾運行、農業行業業務管理、對外交流與合作、農村公益事業、森林資源管理、森林資源監測、林業自然保護區、林業檢疫檢測、水利工程運行與維護、水資源節約管理與保護等;其他財政支農支出包括一般行政管理事務、機關服務、事業運行、執法監管等。

2 “造血性”財政支農支出績效評價指標確定

2.1 投入指標的確定

為了衡量不同類型的造血性財政支農支出對績效的影響程度，優化“造血性”財政支農支出結構，在此對上文挑選出的23個“造血性”財政支農支出指標，按照具體功能將其細分為五類：基礎設施建設支出，包括農村道路建設、農田水利、水利工程建設、農村人畜飲水、農村基礎設施建設、生產發展等;農業產業化經營支出，包括農業組織化與產業化經營、農產品加工與促銷、產業化經營等;科技推廣支出，包括科技轉化與推廣服務、林業技術推廣、水利技術推廣、南水北調技術推廣等;生態環境保護支出，包括水土保持、防汛、抗旱、森林培育、濕地保護、防沙治沙、防災減災、病蟲害控制等;以及農村教育支出。以此作為“造血性”財政支農支出績效評價指標體系的投入指標。

2.2 產出指標的確定

由于農業現代化的基本特征與“造血性”財政支農資金應實現的目標趨同，所以文章選擇農業現代化中的集約化、科技化、生態化目標，結合“造血性”財政支農支出本身應有的提升農民自我發展能力的自主性目標，作為度量造血性財政支農支出績效的四個一級指標。在此基礎上，將其轉化為可以具體衡量的13個二級指標，構建出“造血性”財政支農支出評價體系的產出指標體系。

（1）集約化指標。農業集約化有利于提高農業生產效率，節約農業的生產成本，改善農產品品質，推進農業經濟發展由粗放型向集約化發展。在構建“造血”功能的指標體系時，將集約化的發展作為“造血性”特質的指標體系的一級指標。主要包括農民專業合作社數、人均耕地面積、農業勞動力占總勞動力比重。

（2）科技化指標。農業科技化是實現農業經濟發展的根本，反映了農業生產能力和科技應用水平，通過運用科學技術來調整農業生產要素的投入結構，增強農業生產要素的生產率，最終做到在農業生產中實現農業的機械化、電氣化和水利化。文章選擇以科技化作為評價指標體系的一級指標，其目的是要評價“造血性”財政支農支出推動農業科技發展的效果。科技化指標包括農業科技進步貢獻率、農業科研投入人員數、農業機械總動力。

（3）生態化指標。建立可持續的資源再循環系統，促成農村資源、環境與農業生產的整體良性循環，是我國農業可持續發展的目標。我國農村和農業的生態環境問題相當嚴重，選擇生態化作為評價指標體系的一級指標，其目的是要評價“造血性”財政支農支出推動農業可持續發展的效果。生態化指標包括造林總面積、水土流失治理面積、農藥使用量、農業成災面積。

（4）自主性指標。農民增收最終要通過提升自身勞動資本來實現。當前的財政支農政策中，農民增收有很大比重是通過直接和間接的補貼手段實現，一些補貼支農資金在短期確實可以提升農民的收入，但從長遠發展來看，全面落實新增教育支農政策，加大對教育支農支出，才能真正實現農民增收和實現農民自身的發展能力提升。文章以農民自主性作為“造血性”財政支農支出評價體系的一級指標，其目的是要評價“造血性”財政支農支出在實現農民自身發展方面的效果。自主性指標包括農民人均純收入、農村計算機家庭普及率、農村勞動力文化程度。

3 結 語

與現有的評價指標體系相比，文章以“造血性”財政支農支出為投入指標，可以重點分析“造血性”財政支農支出的績效，來判斷當前“造血性”財政支農支出對農業經濟發展是否發揮了應有的效果。通過分析不同類型的“造血性”財政支農支出和產出目標之間的關聯度，可以有針對性地優化“造血性”財政支農支出的結構，提升“造血性”財政支農支出的效率。通過對比分析不同地區“造血性”財政支農支出規模、結構和實際效果的差異，可以為落后地區提高財政支農資金使用效果提供借鑒。

參考文獻：

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