鄉村治理模式的變遷及發展趨勢

于穎

摘 要：鄉村治理是國家治理體系的基礎，十九大報告中明確提出要“加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”?；趪遗c社會關系理論，綜觀我國鄉村治理模式的歷史沿革，反思當下鄉村治理模式的不足之處，并展望構建以德治為基礎，法治為保障，自治為目標的“三治合一”的新型鄉村治理模式。

關鍵詞：鄉村治理;國家與社會;自治;德治;法治

中圖分類號：D9 文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2019.27.071

中國自古是一個農業大國，農村的和諧與穩定關系著國家的發展與繁榮。近年來，在工業反哺農業，城市支持農村的大方針下，農村迅速發展。然而隨著資源下鄉和分利秩序的形成，結構化的利益分配模式吞噬了大量的國家資源。鄉村治理面臨的重重困境掀起了學術界的研究熱潮，其中，“國家—社會”的理論框架運用最為廣泛。

早期，“國家—社會”理論將國家和社會視作兩個對立的主體，國家利用政治權力對社會施加影響，社會則通過自治對抗國家控制的企圖，以保持一定的獨立自主性。20世紀70年代以來，“市民社會”理論興起，強調國家與社會分離且社會應處于主導地位。但黃宗智認為該理論是基于西方經驗所總結出的理想模式，并不適用于中國?；趯Α笆忻裆鐣崩碚摰姆此?，一些學者提出了法團主義理論，認為國家與社會之間是在互相承認合法性基礎上的合作關系。與“市民社會”理論發展交叉進行的還有“國家政權建設理論”，這也是最為學者接受的觀點。他們從國家政權建設著手，探討基層秩序的變化。如鄒讜提出“全能主義”模式，費孝通的“差序格局論”，徐勇提出“內核—邊層”的二元結構，孫立平的“總體性社會”等等。

發展至20世紀80年代，格蘭諾維特提出“嵌入性”理論，認為國家中的政治、經濟等活動都是嵌入社會關系之中的，因而，對國家制度的分析也必須在社會分析的基礎上進行。一些學者在研究基礎上結合中國的實際經驗，開創性提出了具有中國特色的分析模式?？禃怨獾葘W者認為國家管理社會組織的手段是多元的，并將其歸納為“分類控制”。應星（2001）在鄉村研究的方法論中引入“策略行動”分析，通過講述西南水電站移民集體上訪的故事在實踐中把握國家與社會關系的本質，在分析策略上顛覆了傳統的“國家—社會”二元分析框架。

在學者研究的基礎上，本文融合了時間序列下鄉村治理模式的歷史沿革和空間序列下“國家—社會”的二元關系，探討自治、德治、法治在鄉村治理模式中的歷史變遷與內在邏輯。

1 農耕經濟時期的“士紳社會”模式

“觀今宜鑒古，無古不成今。”回溯到傳統社會，農耕經濟是鄉村社會得以建立的基礎，人們依賴血緣和地緣來建立社會關系，在宗法制基礎上建立社會秩序，這為“士紳社會”模式的存在和發展提供了適宜的土壤。自秦朝推行“郡縣制”以來，“皇權止于縣政”便成了我國傳統社會基層治理的基本格局。士紳依據鄉規民約對鄉村事務進行協調，通過創辦“會館”、“善堂”等組織進行民間自治，自我管理。鄉紳從小接受教化，與統治階級價值認同一致;而自小生活在鄉村又使其具有熟人社會的鄉土特性，從而得到鄉民信任，獲得治理權威，在國家與社會之間扮演著“中介”角色，在維護社會穩定，賑災慈善等方面發揮了不容忽視的作用。

士紳社會這一概念最早由費正清提出，卜正民將其描述為“一個由獲得功名的精英主宰的社會”。韋伯將這種治理結構視為“非官方的自治”，代表鄉村社會中“紳權”與“皇權”的對立關系。后來，黃宗智在二元研究范式的基礎上，從社會底層民眾的視角上重新審視國家與社會關系，提出鄉村權力模式是國家、士紳和村莊的三角關系。筆者認為，士紳生存于國家與鄉村社會之間的中間地帶，除去一些地方惡勢力的負面效應，鄉紳這一群體的存在彌補了“皇權不下縣”的基層管理空缺，以其在自身特性和資源上的獨特優勢利用非政治制度對鄉村進行一定程度上的自治，從而保證了社會基層秩序的穩定運行。

《左傳》有言，“德，國之基業”。在傳統社會的鄉村治理中，鄉村中個人權利湮沒在國家的政治權力之中，道德和政治互相滲透，逐步形成了一套以禮教為手段，通過約束道德來規范鄉村秩序的村規民約，并日漸發展為鄉紳社會的治理依據。然而隨著清末戰爭爆發，統治階級的殘酷剝削和帝國列強的資源掠奪使農村基層“鄉紳治村”現象漸趨式微，鄉紳逐步退出歷史舞臺。

2 計劃經濟時期的“政社合一”模式

新中國成立初期，百廢待興。在社會資源極度匱乏，發展極為落后的情況下，我國建立起權力高度集中的政治經濟體制。在農村，黨和國家充分利用戰時經驗，帶領全國人民完成了土地改革，打破了傳統的以“禮”為維系的鄉村秩序，形成了“公社—生產大隊—生產隊”的人民公社“三級管理制度”。從而加深了農民對社會主義新政權的認同與擁護，激發了農民的自我效能感，推動農村經濟穩定發展，保證鄉村治理工作順利進行。

在這一時期，“國家通過政治權力可以侵入社會生活的私人領域，整個社會的資源和人們的自由空間都被納入政治之內，由政治結構決定”，是一種所謂的“全能主義”模式。通過在城市推行單位制、在鄉村推行人民公社體制，國家權力對整個社會實現全面控制。

在這種高度集中的政治體制之下，鄉村社會呈現出高度封閉的特點。這種封閉性將村民的生產生活限制在人民公社所劃定的范圍之內，原有的村規民約遭到破壞，鄉村的自我分化受到阻礙，“自治”不復存在。同時期，我國法治建設也進入停滯和倒退階段。各地“浮夸風”盛行，鄉村社會矛盾激化，生產發展受到嚴重阻礙，鄉村治理陷入困境。

3 集體經濟時期的“鄉政村治”模式

20世紀70年代末期，全國工作重心開始向經濟建設轉移，計劃經濟體系開始瓦解，集體經濟出現。1982年國家頒布了新的《憲法》，在法律上確認了村民委員會實行自治的合法地位。至此，我國鄉村治理正式步入“鄉政村治”時期。從根本上講，“鄉政村治”模式是一種“放權型”的“一元二體”治理模式。無論鄉鎮政府還是村委會，其權力的合法性都是村民所賦予的，要為村民服務。

改革開放以來，計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，國家為順應市場的發展，開始逐步減少在微觀經濟領域的行政干預，市場漸漸發展為資源配置的主要機制和手段。而國家也從“無限政府”向“有限政府”轉變，將權力賦予社會，從而大大提高了社會的積極性和自主性。在此背景上，隨著市民社會不斷發展壯大，俞可平等學者提出由治理走向善治，試圖從“強國家，弱社會”向“強國家，強社會”轉變。

改革開放以后，在充分吸取教訓的基礎上，我國重新踏上了探索法制化建設的征程，依法治國也逐漸成為現代化敘事的一部分。但從根本上而言，實施法治意味著要將國家權威以法的形式嵌入鄉村社會，而德治理念在鄉村治理中逐漸被虛化，這在一定程度上是對鄉村原有的文化網絡的破壞。因此，在鄉村治理模式建構中，“德治”與“法治”兩種治理手段在治理中的分配機制關系著鄉村社會是作為現代國家行政系統下的基層社會存在，還是繼續保持其相對自主的政治、社會與文化形態。

4 市場經濟時期的“多元治理”模式

2005年，《十一五規劃綱要建議》提出，要按照“生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主”的要求，扎實推進社會主義新農村建設。此后，解決三農問題，調整城鄉關系和建設和諧新農村成為中國現代化進程中的重要歷史任務。農村稅費改革之后，各地鄉鎮政府由過去的“行政化”管理理念向“自治化”的服務理念轉變，致力于為農民提供優質的公共服務。

在此背景下，鄉村治理不再是傳統的在黨和政府引領指導下的“單中心”治理模式，而是由黨、政府、鄉村社會、民間組織等多元主體對公共權力及資源進行合理有效配置的活動，即多元治理模式。國家與社會之間呈現合作態勢，鄉村社會群體通過自組織，進行自主協調，共同解決鄉村社會問題，并由此設立相關有效的制度安排。尤其是鄉間民間組織成長起來，通過良好的多向度合作，在降低政府直接控制鄉村導致成本過高和可能的管理失敗的風險的同時，也激活了鄉村社會內部活力，從而形成和完善了整個鄉村的多元治理機制。

現代社會是法治的社會，社會生活的各個領域都是建構在法治的精神上的，鄉村治理離不開法治的大框架。然而，在社會治理中，光靠法律的制約還是遠遠不夠的。在絕大多數情形下，違法者皆有道德直覺，他們能意識到自身行為的脫軌。但隨著社會的前進與發展，國人的權利意識逐漸蘇醒，傳統熟人社會形成的道德約束力被日益削減。因此，只有強化公民法律意識并將其扎根內心信仰，推進道德文明建設，將法與德有機融合，一張一弛，才能牢牢把握治理現代化的前進方向并不斷深入開拓。

5 我國鄉村治理發展的“三治合一”趨勢

從傳統社會發展至今，我國鄉村治理經歷了由“德治”到“公制”再到“法治”的嬗變過程，但自治的元素始終存在。從春秋時期老子提出的“無為而治”思想到現代社會話語體系中的“自我管理、自我教育、自我服務”。鄉村自治有助于抑制國家權力對鄉村社會的過度干預和支配，從而維護鄉村領域的相對獨立性，有效實現國家與社會的有機統一。

自2000年以后，國家進行農村稅費改革，村民自治由過去的行政化向自治化過渡。十八屆三中全會以來，創新社會治理體制，進一步創新社會基層治理方式，從而提升社會治理績效成為社會治理的新要求。以浙江省桐鄉市為代表的探索構建“以德治為基礎，法治為保障，自治為目標”的“三治合一”的社會治理新模式逐步推廣到全國。這種新模式將德治、法治與自治相融合，深入挖掘鄉村社會的內在道德和倫理規范，選拔作為鄉村社會道德榜樣的“新鄉紳”，使其在政府指導下參與鄉村治理。這一定程度上釋放了社會機制的活力，降低了社會治理的成本。

總之，隨著市場經濟的迅速發展與社會力量的進一步崛起，傳統的“國家—社會”二元對立關系漸漸不適用于鄉村治理模式的邏輯演進。國家與社會關系應是一個雙向建構的過程，一方面，國家權威通過自上而下的國家治理制度安排將法律和政府力量滲透進鄉村社會，從而使其內生出對普遍性規則的需求。另一方面，鄉村內部各種權威、規范甚至文化傳統以及新興的社會力量通過自下而上的民主自治表達利益訴求?；趪遗c鄉村良性互動的歷史文化邏輯和鄉村社會法制秩序轉型的現實需要，致力于實現由鄉村自治向互動共治的路徑轉變。

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