我國農村宅基地養老的現狀與挑戰

【摘 要】我國農村地區老齡化程度加劇，青年勞動力進城務工導致留守老人和宅基地閑置，部分地區開始探索宅基地養老，以盤活農村閑置土地資源，并緩解部分養老問題。本文通過闡述我國農村宅基地利用和留守老人現狀，幾種典型的宅基地養老模式的系統梳理，對目前宅基地養老模式存在的挑戰進行了分析，并對進一步探索宅基地養老提出了相關建議。

【關鍵詞】農村宅基地;養老模式;政策建議

宅基地作為集體土地一部分，是農村住宅的載體，是我國農村集體建設用地的核心部分[1]。關于農村宅基地的概念，從宅基地用途角度看農村宅基地是指已建房屋、建過房屋或者決定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建過房屋但已無上蓋物不能居住的土地以及準備建房用的規劃地3 種類型[2]，具有保障安居、以房養老、儲蓄家庭財產及支持副業生產等效用。宅基地閑置，可分為狹義和廣義的閑置，狹義的宅基地閑置是指宅基地空置，未做任何用途。廣義的宅基地閑置不僅包括宅基地空置、廢棄，還包括由于宅基地上面建筑物的閑置而造成宅基地的閑置[3];本文指的宅基地閑置包括空置、廢棄和房屋閑置。

在城鄉二元結構利益驅使下，農民經濟收入結構的改變導致勞動力流出，城鎮人口逐年遞增，鄉村人口逐年遞減。中國城鄉建設數據庫顯示，農村人均住宅面積遞增，暫住人數遞減，以致宅基地利用水平不高;宇林軍的千村調研顯示，93.5%的調研村莊發生不同級別空心化現象，農村宅基地平均空心化率達到10.2%，利用低效的宅基地比重達到14.9%[4]。福建省晉江市實證調查發現外出務工經商是宅基地閑置的主要原因，占調查總數的52%[5]，農民工在城市工作生活租住或購買房屋，在農村同時保留宅基地和住房，形成兩棲占地。城鎮化發展及農村人口轉移的趨勢，使得城市用地供需緊張而農村宅基地閑置浪費。

青年勞動力進城務工造成宅基地閑置的同時也帶來農村留守老人問題。《中國統計年鑒2018》顯示，截止2017年底我國流動人口規模總量達2.44億，其中大部分是向城市流動的農村家庭子女，及很多考上大學的人進城發展不再回農村[6]，長年代際之間聚少離多，村里留守老人與配偶生活或獨居。第六次全國人口普查數據顯示，鄉村老年人和高齡老年人已占我國老年人數的多半，我國農村老齡化程度越來越明顯。老人年輕時積攢收入撫養子女并為之籌備婚禮安家，而為自己存養老錢的僅占15.2%， 沒有準備養老錢的卻占84.8%[7]，養老和醫療難以得到有效保障，再加上青壯年遷移流動，使得傳統的“反哺”式家庭養老減弱，農村家庭養老功能弱化。因此，農村養老問題是應對我國老齡化的關鍵。

農村宅基地閑置和留守老人養老問題并存的現狀，使得如何讓閑置宅基地與養老問題相結合成為民生研究和實踐熱點，部分地區已在探索宅基地養老，如浙江省松陽縣[8]、四川省瀘縣、杭州白沙村[9]等。宅基地養老模式形式，一是在依法、自愿、有償的前提下，農村老人把宅基地使用權交村集體，以獲得經濟補償和入住老年公寓，二是保持宅基地使用權不變，流轉其宅基地使用權與村集體以開發利用，所得收益歸老人養老[10]。本文旨在闡述農村宅基地養老模式現狀和挑戰，對我國農村完善宅基地養老提出建議。

1 農村宅基地養老現狀

1.1 政策基礎

一直以來，我國始終把農村作為社會主義現代化建設的“重中之重”，多年政策和戰略規劃聚焦農村，為農村閑置宅基地和養老結合提供了政策基礎。2013年中央一號文規定，五年內基本完成宅基地確權登記，2014年指出，引導和規范農村集體經營性建設用地入市，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押擔保和轉讓。2015年《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出農村土地制度改革進入試點階段，對進城農民宅基地實行試點自愿有償退出或轉讓。2016年《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》指出整合城鎮居民醫保和新農合，建立統一的城鄉居民醫保制度。2017年《土地管理法》，明確單獨補償農民住宅，包括土地補償、安置補償、青苗地上附著物補償、宅基地補償和社會保障補償。2018年《關于實施鄉村振興戰略的意見》，指出提升農村養老服務能力，激活農村土地資產，以閑置建設用地發展新產業，完善農民閑置宅基地和農房政策，適度放活宅基地和農民房屋使用權。2019年中央一號文指出，發展壯大鄉村產業，拓寬農民增收渠道。

1.2 宅基地退出換養老模式

浙江省松陽縣在舊村改造過程中，探索出宅基地換養老項目。面對農村老人“家里有房產，手頭無資金”，無力拆舊建新的背景下探索了一條解決農村老人養老安居的新路子宅基地養老[8]，一是老人把宅基地使用權交給村集體換取老年公寓免費使用權和養老金[11];二是村集體有償收回老年人宅基地后再分配利用如分給他人、復墾和種植名茶，用收益無償提供老年公寓農民免費居住;三是縣政府通過減少農村建設用地與增加城鎮建設用地掛鉤，解決老年人養老資金。松陽縣宅基地換養老在舊村改造中盤活土地資源的同時緩解了農村養老問題。

1.3 宅基地退出易地扶貧養老模式

四川省瀘縣以嘉明鎮為試點將宅基地有償退出與易地扶貧相結合[12]，首先自愿退出宅基地的貧困戶免費入住建有農業產業經營配套的扶貧公寓;其次對農民提供免費就業技能培訓，引進農業龍頭企業 [13]，各行政村成立“村集體資產經營管理有限公司”，盤活集體資產，創建鄉村旅游示范點，成立了“龍腦橋旅游發展公司”;最后宅基地改革遵守農民自愿有償退出，土地承包經營權不變，交由村集體統一經營或流轉而收益仍歸農民，公寓選址在村農業產業園附近并提供就業，解決農民不愿集中安置到城鎮公寓和擔心生活成本提高問題的同時，發揮了宅基地財產性價值增加農民收入保障養老。

1.4 農家樂旅游養老模式

農家樂旅游養老是農民借助優勢的土地資源和自然風光，將傳統農業和旅游業相結合，為游客提供感受鄉村風光放松身心的一種旅游方式，以獲取收入保障養老[14]。一是農民改造自家農房，自主經營，二是農民將宅基地出租或流轉使用權于公司統一開發，以獲得租金保障養老。杭州白沙村80%以上的農房在原基礎上改造成了農家樂，提供住宿，另有農民流轉使用權直接獲取租金[9]。成都農家樂以地方優勢發展“農家壩子民族旅游”和“書房村桃花節”等，以“吃農家飯、住農家屋、采農家果”為特色[15]。陜西省依托農業自然資源、地方文化及特色飲食，形成餐飲住宿式、農園觀光采摘式和農業生態觀光園式等農家樂發展模式。

2 宅基地養老的挑戰

通過試點地區宅基地養老現狀的描述，發現宅基地養老模式促進了農村土地集約化利用，發揮了閑置宅基地財產價值，并增加經濟收入緩解了農民養老問題，但由于我國宅基地與農民的特殊關系，使得推廣宅基地養老仍然存在諸多挑戰。

2.1 合并零散閑置宅基地

我國農村農戶宅基地閑置是零散分布在農村居民點中，如何合并零散閑置宅基地，尤其是偏遠地區。如四川省瀘縣位于我國西部地區，分散居住和零散的生產方式，宅基地合并使原本的親情網絡和生活方式改變，農民參與性不高;浙江省麗水市畎岸村舊村改造中有一戶未拆遷影響了整個村的土地集約節約度，嘉興市東進村村支書表示只要有5%的人不同意置換，土地利用率就會降到80%[11]。

2.2 宅基地收回利用

盤活閑置宅基地，緩解農村養老壓力，但怎樣保障在農戶宅基地用益物權的前提下，形成長期的農村養老服務體系和養老模式多樣化。若是引進企業支持發展養老產業和旅游業，則怎樣招商引資，調動企業參與，政府又如何管控企業占用農村土地發展產業，強勢資本侵占農村，在活躍經濟的同時，也會帶來資本的負面效應，如利用自然資源發展農家樂，怎樣保護自然環境和土地資源。

2.3 補償金來源和發放

閑置宅基地退出養老，如何保障補償金，不同情況的農民如何規定補償金。宅基地退出中拆舊房、建新居、土地復墾都要投資，若作為一項普適性制度推廣，早期政府補助但后期資金怎么解決;另外社會經濟發展促進了農民的分化，第一代農民工與新生代農民工對宅基地財產屬性和附帶價值的認可度與依賴度不同，怎樣兼顧不同農民的利益，這些方面都是今后應該探索解決的重點問題。

2.4 宅基地生存保障的思想束縛和精神寄托

閑置宅基地退出養老，農民如何沖破傳統思想束縛和精神寄托;我國宅基地世代相傳，除居住保障外，也有承載精神家園的一面，是農民“家”概念的具象，中國農民“故土”思想、安土重遷、落葉歸根的觀念根深蒂固。傳統的孝道觀念，固化的養兒防老、遺傳繼承的舊思想，若以宅基地養老子女會受人輿論，老人也會受子女指責。鄰居及親屬關系的社會交往網絡在拆遷安置后瓦解，老人容易產生陌生孤獨感。宅基地養老除生活照料外，情感需求和精神慰藉更是關鍵。

3 完善宅基地養老的建議

宅基地換養老是一項包括宅基地土地整治和建設農村養老服務體系的長期復雜工作，要注意農民非農化轉移的長期性;解決我國農村養老問題，靈活利用宅基地保障養老，還需相關配套政策的完善。

3.1 政府加快配套政策制定和監管

首先政府制定優惠支持政策，如對下鄉企業減免稅收，對建設養老院給予資金資助，支持產業和養老服務體系建設，如養老院設施齊全和就醫轉診暢通。其次成立公立咨詢部門，明確補償金數額和發放流程，細化農村宅基地退出申請與審核程序，各鎮成立宅基地養老領導小組和資源環境保護小組，村委會作監督。最后要建立全國土地整理網絡系統，省市縣鎮鄉村各級對宅基地整理情況及時登記更新，避免企業非法占用土地，侵犯農民權益。

3.2 農民積極發揮宅基地價值

農民要發揮宅基地財產性價值，積極參與宅基地養老。首先支持村集體利用閑置宅基地建立村養老院，滿足老人在家養老的家鄉情結。其次有能力的農民應參與養老，發展“互助式養老”，主動學習技術，提高農村養老服務質量;其次農民要積極開發旅游業和農家樂等服務行業，注重豐富精神享受的娛樂方式。

3.3 加大宣傳消除思想束縛和文化引導

首先村委會和領導小組組織講座、走訪等宣傳方式講解宅基地退出養老模式，進行思想教育，逐步改變“養兒防老”的舊思想。其次擴大宅基地退出養老參與人群，凡有宅基地的孤寡無子女貧困或無自理能力的老人、跟隨子女進城或進城購房的人、已在城里有房定居的人等都可參與，并召集老人們的子女，做好解釋工作，對需要資金的給及發放補償金，對選擇免費居住村養老院者定時繳納養老保險金，消除子女顧慮，推廣宅基地養老模式。

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作者簡介

張雁翔（1993-），女，河北省邯鄲市人。碩士研究生。現任職于武漢大學健康學院。研究方向為人口與健康。