論政府投資審計問題

江曉燕

摘要：在新時代背景下，黨和國家對審計工作提出了更高層次的要求。如何更好地發揮審計的作用以體現審計的價值、促進全面深化改革，如何使政府投資審計為國家謀利益、為人民謀福祉已成為當下亟須探討的問題。本文討論政府投資審計問題，是因為投資審計作為政府審計的重要組成部分，研究政府投資審計問題，意在使政府投資審計與現代化的發展需求接軌，為深化改革、促進審計發展中出一份力。

關鍵詞：政府投資;審計

政府投資包括對事業單位和企業等的投資。政府投資審計是國家審計機關依照國家法律、法規，對政府投資項目的真實性、合法性和效益性實施監督、監管的行為，是國家審計監督體系的重要組成部分。隨著全面深化改革的推進，政府投資審計需要以經濟發展新常態和改革發展新要求為指導，有新的發展和新的作為。

習近平總書記在2018年中央審計委員會第一次會議中，強調了要更好發揮審計在黨和國家監督體系中的重要作用;要依法全面履行審計監督職責，促進經濟高質量發展，促進全面深化改革，促進權力規范運行，促進反腐倡廉。這為政府審計工作確定了方向和目標，明確了審計的作用。

面對經濟發展和社會進步的新形勢，政府對審計工作的要求給予了新的目標和要求。投資審計作為政府審計的重要組成部分，在深化改革、促進發展的過程中也必將發揮更為重要的作用。如何更好地發揮審計的作用以體現審計的價值、促進全面深化改革已成為當下亟須探討的問題，這既是審計發展的新機遇也是新挑戰。

一、理論基礎

（一）國家治理理論

國家治理是在國家統治與國家管理兩個概念的基礎上提出的一個新概念。劉家義將國家治理定義為通過配置和運行國家權力，對國家和社會事務進行控制、管理和提供服務，確保國家安全、捍衛國家權益、維護人民利益、保持社會穩定、推動科學發展。

由于國家治理的需要，國家審計應運而生。國家治理理論認為，國家審計對完善國家治理具有重要作用，是實現國家良治的重要途徑。政府投資審計應該以核減項目成本為基礎，以項目績效管理為重點，為國家治理的決策提供相關依據。從國家治理的角度研究國家審計，更加符合國家審計產生和發展的規律，有助于新時代國家審計形成更高更新的認識。基于國家治理理論對政府投資審計進行研究能更好地說明中國特色社會主義政府投資審計的本質、職能、作用等審計基本問題，對探索政府投資審計促進改革的實現路徑具有重要指導作用。

（二）前期研究分析

發達國家對政府投資審計領域的研究起步較早，理論體系相對成熟和完善，其在政府投資領域的審計已由單純的工程質量和工程造價審計向投資管理審計模式轉變，重點對投資政策的落實情況、政府投資項目的運轉效率以及管理部門的履職情況進行評估。國內的相關研究則多是圍繞投資審計的發展趨勢、審計目標、審計內容以及改進建議等方面展開。

二、政府投資審計現狀中的障礙及原因分析

（一）在政府投資中，存在著一些自身的問題

1.政府投資審計體制不完善

目前，我國審計是在政府的領導下開展審計工作，審計機關隸屬本級人民政府和上級審計機關共同管理，有時會出現審計機關與被審單位隸屬同級機關管理的現象，這在一定程度上影響了政府投資審計的獨立性。同時，我國政府審計體制缺乏一套權威且詳細的法律制度。在實際工作過程中，審計人員在面對項目進展緩慢、政策執行不力等情況時缺乏明確的法律法規作為定性和處理的依據，無法確保政策的有效落實。

2.政府投資審計成果質量不高

一方面政府投資審計缺乏時效性。現有的政府投資審計基本為事后審計，審計沒有在最佳時段對投資項目出現的問題進行干預，監督滯后，常常造成不可挽回的損失，審計成果不理想。另一方面政府投資審計的審計成果缺乏系統性和戰略性。政府投資項目具有公共性和長遠性，社會關注度高且對地區的發展影響深遠，而當下的政府投資審計主要圍繞財務收支情況進行，沒有系統地反映社會公眾所關注的項目綜合效益，也較少深入到管理層面為政府投資領域管理提質增效，缺乏建設性作用和對宏觀決策的指導作用。

3.政府投資審計效率偏低

目前我國投資審計技術不夠發達，手段較為落后。項目過程中，相關信息無法及時流轉，增加了審計人員了解工程進度、工程質量、資金使用情況的難度。雖然投資審計領域已逐漸引進先進的工程審計軟件，但在實務中多數審計機關仍以傳統手段為主，審計人員常常耗費大量時間采集項目數據信息、手工測量工程量等，政府投資審計效率偏低且存在較多監控盲區，無法適應現代化發展需要

（二）導致政府投資審計障礙的原因分析

1.我國政府投資審計發展歷程較短

我國政府投資審計發展歷程較短，相關制度體系尚不完善。我國的政府投資審計開展時間較晚，對一些大型公共工程項目實施預算決算審計始于20世紀80年代末，改革開放40多年來，我國政府投資審計的理論和實務研究取得了一定的成效，但與發達國家的研究相比，仍存在諸多不成熟之處。此外，由于我國的國情較為特殊，對西方發達國家現有研究成果的借鑒具有一定的局限性，因此，我國對中國特色社會主義制度下的政府投資審計研究仍處于探索階段，政府投資審計領域的體制有待進一步完善。

2.審計人員觀念傳統

政府投資審計的審計觀念較為傳統，在一定程度上制約了審計成果質量。在審計時間上，政府投資審計以事后監督為主，審計人員未能充分認識到投資審計事前防御和事中控制的重要性。投資審計時間相對滯后，項目實施過程中出現的問題無法及時整改，削弱了審計的時效性，在一定程度上降低了審計成果的質量。在審計結果上，審計人員的審計意見和結論常常拘泥于項目的財政財務收支、概算執行和工程造價控制，對項目綜合效益和管理效益的關注度不夠，審計結論的格局較小，未能充分認識到審計結論的建設性作用和對政府決策的宏觀指導作用。

3.政府投資審計質量控制不嚴格

政府投資審計質量控制不嚴格是影響審計質量的重要原因。審計過程中，缺乏規范的中介機構準入機制使得廉政風險增加;缺乏必要的審計公開制度及監督規范使得違規現象頻發;缺乏標準且權威的審計整改檢查機制使得審計成果無法有效轉化;缺乏科學的項目綜合效益衡量體系和標準的審計工作評價體系，使得審計成果和水平參差不齊，政府投資審計質量控制不嚴格，不僅影響了政府投資審計的質量而且增加了政府投資審計的風險。

4.政府投資審計資源不足

政府投資審計資源不足是影響政府投資審計成果質量最直接的因素。我國當下的專業人才儲備明顯落后于現實需求，審計資源的不足主要表現為審計資源數量不足和審計資源質量不足。

一方面，由于我國政府投資項目保持逐步穩定的增長，政府投資審計任務日益繁重，體系內審計人員數量難以滿足現實的需求。政府投資審計時間緊、任務重，審計質量難以得到保障。隨著重大項目全過程跟蹤審計的開展和審計全覆蓋要求的提出，政府投資審計業務范圍拓寬、項目數量增多，進一步加劇了審計數量資源與現實需求的矛盾。

另一方面，政府投資審計所需的復合型人才缺口較大，直接影響了政府投資審計的質量和效率。政府投資審計涉及知識面廣泛且對審計經驗的要求高，政府投資審計常涉及一些專業性較強的交叉領域，除財務和審計知識外，審計人員還需掌握法律、項目規劃、工程管理、效益評估、計算機技術等各方面的專業知識和技能。此外，政府投資審計人員需要基于豐富的審計經驗，對投資決策的合理性、投資項目的整體效益性等方面做出客觀合理的審計評價，才能發揮審計成果的建設性作用，為政府宏觀決策提供依據。

5.政府投資審計信息不對稱

政府投資審計信息的不對稱是制約審計質量和效率的重要因素。在此，我們將審計信息的流動分為內部流動與外部流動兩個方向。基于審計信息內部流動層面，由于投資審計信息不對稱，項目相關數據信息、資金運轉、施工進度及審計結果等信息難以流轉，項目建設的各個職能部門無法實現信息共享并無法及時對項目實施過程中可能出現的問題采取應對措施，建設項目的各個環節存在較多監控盲區，不利于審計人員掌握投資項目的基本情況，也不利于政府實施管理。

基于審計信息外部流動層面，部分審計機關在審計實踐中積累了大量的審計信息，這些信息對于確定主要風險點、評估政策執行、提高審計效率等方面具有較高的價值，但目前缺乏對審計信息的整理匯總及共享機制，無法為類似工程項目提供參考和指導，審計資源無法實現效用最大化，容易導致重復勞動并造成審計資源的浪費，制約了審計的效率和深度。

三、政府投資審計改進措施思考

（一）轉變傳統投資審計觀念

審計人員需與時俱進，轉變傳統投資審計觀念以滿足新時代下審計發展要求，并通過開展會議討論和組織學習等方式，保持審計人員審計觀念的前瞻性。一是重視事前審計，將審計端口前移，拓展政府投資審計的廣度。審計人員應選擇在恰當的時點介入工程項目，深入投資項目的業務層面，關注事前的可行性分析、立項審批、工程招投標、合同簽訂，事中的建設實施、工程變更、質量管理，事后的項目驗收、工程決算、績效評估等一系列環節。充分發揮政府投資審計“免疫系統”的預防、揭示和抵御功能，對投資規模大、建設周期長的投資項目實施全過程跟蹤審計。二是重視審計成果的建設性作用，拓展政府投資審計的深度。杜絕片面追求造價核減，科學衡量投資項目整體效益，并基于審計結果對投資決策的合理性、投資項目的整體效益性、項目管理情況等方面提出客觀合理的審計意見，利用已有工程項目的投資效益情況為未來的投資決策提供數據支撐，促進政府合理配置資源，發揮審計成果的建設性作用，為政府宏觀決策提供依據。

（二）強化管理服務及監督職能

政府投資審計應強化管理服務職能和監督職能，推動政府投資領域管理效益的提升。一方面，積極發揮政府投資審計的管理服務職能，使政府投資審計服務于管理需求。政府投資審計不能停留于財務數據分析而要深入業務層面，通過審計揭示項目管理過程中深層次的問題，并對管理體制中存在的缺陷有針對性地提出改進意見，健全政府投資領域管理制度機制，為管理提質增效。另一方面，充分發揮政府投資審計的監督職能，政府投資審計不能停留于表面事件的揭露而應深入到項目管理層面并反映深層次的不作為、慢作為、亂作為和假作為等問題，對投資項目審計過程中各利益相關方的職責履行情況進行監督。加大監督查處力度，及時揭露違法違紀問題并加大問責、追責力度，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效機制，促進權力規范配置和運行，進而提升管理效益和水平。

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