論我國房產稅改革的法制化管理配套措施

張霄

摘要：2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中表示，要健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。在推進房地產稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構成。我國《房地產稅法》的缺失是房產稅法制化征收管理不到位的基本原因。推進房地產稅改革，首先要盡快出臺《房地產稅法》，使房產稅稅收行為制度化、程序化。然后構建法制化管理配套措施，比如地方房產登記信息管理基礎平臺、建立個人房產申報登記制度、制定地方房產評稅法規和操作流程細則、配備評稅或估價專業人員、建立房產評估爭議替代性糾紛解決機制等，法制化的管理配套措施是房產稅改革順利推開的基石。

關鍵詞：房產稅;改革;法制化;征管

2019年3月5日，國務院總理李克強在政府工作報告中表示，要健全地方稅體系，穩步推進房地產稅立法。2019年3月8日，全國人大常委會委員長栗戰書在十三屆全國人大二次會議上表示，要落實稅收法定原則，集中力量落實好黨中央確定的重大立法事項，包括房地產稅法等。

2014年政府工作報告的表述是“做好房地產稅、環境保護稅立法相關工作”;四年之后，2018年，政府工作報告對此房地產稅的表述是“穩妥推進房地產稅立法”;2019年，房地產稅則從“穩妥”變為“穩步”。該表述的變化表明2019年房地產稅立法更加明朗，這些表述也為房地產稅法的推進提供了明確的路徑和思路。

房地產稅歷來是各界關注的焦點，房地產稅立法，輿論探討從“爭議”到“應該”，經歷了很長的一段路，“穩步推進”之下，立法落地已漸行漸近。在推進房地產稅立法的過程中，法制化的征管配套措施是必然的構成。房地產稅立法必然要在現行的房產稅的基礎上展開。

我國目前現行的房產稅從1986年開始征收，是按房屋的計稅余值或租金收入為計稅依據的一種財產稅，其功能是調控房價，增加地方財政收入，發揮房產稅對收入分配的調節作用，縮小貧富差距。直至目前，房產稅、費種類繁多，征管效果卻沒有達到預期作用：全國各大城市房價居高不下，部分區域房屋空置率卻很高，房產資源配置失衡。自征收房產稅以來，我國房產稅收入從未超過財政收入的2%，2019年1-4月房產稅收入只有1073億元，僅占財政收入1.48%。2011年上海、重慶房產稅改革試點也因稅收法定主義而備受質疑，其效果也并不理想。

改革現行的房產稅，推進房地產稅立法，是貫徹黨的十八大精神，深化稅制改革的著力點。本文認為，房產稅的法制化征管配套措施是房產稅改革能否成功的關鍵環節，本文嘗試從法制化管理視角研究房產稅的征管配套措施，以能為房產稅改革廓清方向。

一、我國現行房產稅法制化管理缺失的表現及效應

房產稅的法制化管理是房產稅稅收行為的制度化、程序化。房產稅稅收行為應該被納入法律規制的范疇，由相應的制度對其進行規定、制約，這有利于房產稅征收行為的規范化、程序化，提高稅收效率，也有利于對該稅收行為進行監督與約束，更有利于保護房產稅納稅人的合法權益。

房產稅法制化管理的缺失意味著房產稅稅收政策及行為均未程序化、規范化，房產稅稅收行為效率低且收入少，政府對房產交易市場管控無力。

（一）房產稅法制化管理缺失的基本表現

1.房產稅法制化管理目標的缺位

1986年我國開始實施《房產稅暫行條例》，其時計劃經濟體制還占據主導地位，其征收客體也僅限于城市、縣城、建制鎮和工礦區房屋，稅基為計稅余值或出租屋的租金收入，當時的房產稅僅為一種普通的財產稅，開征的目的也并非是抑制房價、調節收入分配、縮小貧富差距。2003年中共十六屆三中全會《關于完善社會主義市場經濟體制的決定》首次提出：實施城鎮建設稅費改革，條件具備時對不動產開征統一規范的物業稅，算是房產稅改革的新開端。至今，也未出臺《房產稅法》及法制化管理細則。

1986年至今已30多年，房產稅的征收背景已截然不同。在全國全面推開“營改增”的同時，房產稅已被賦予為地方籌集財政收入、調控房價、調節收入分配、縮小貧富差距的征管目的。但我國房產稅的征收依然沒有專門的房產稅法進行規范，沒有房產稅法制化管理的目標。房產稅法制化管理目標的缺位意味著我國社會主義市場經濟法律體系建設的不完備，更無法滿足改革開放攻堅階段的法治化建設進程的需要。房產稅改革作為深化稅制改革的著力點，亟須對房產稅稅收行為進行程序化、制度化，并由相應的法律對其進行規范、制約。

2.房產稅稅負在不同收入階層之間的失衡

我國現行房產稅的征管，全國各地（除上海、重慶改革試點之外）均遵循了1986年國務院頒布的《房產稅暫行條例》，主要是針對城市、縣城、建制鎮和工礦區房屋的計稅余值或租金收入征收。步步攀升的房價對于中、低收入階層而言，所需承擔的房產稅稅負在其個人收入中占據的比例要遠高于高收入階層所承擔的，違背了量能負擔、稅負公平的原則。同時，因現行《房產稅暫行條例》規定不對存量房征收房產稅，高收入階層本就負擔了相對較輕的房產稅稅負，還可以通過同時擁有多套房產來轉嫁部分甚至全部房產稅稅負。最后，在不同收入階層之間，房產稅稅負完全失衡。

3.高收入階層轉嫁了部分或者全部房產稅稅負

改革開放以來，我國市場經濟的高速運轉，催生了高收入階層的存在，加上中國人熱愛置業的傳統思想，且購買房產可以成為抵消通貨膨脹的工具，盡可能購置更多的房產成為部分高收入階層的首要選擇。全國大部分城市只增不降的房價和城鎮化的建設進程提升了租房市場的需求。雖然購買房產時需要繳納一定的房產稅，但在他們將非自身居住的房產進行出租后，可“以房養房”，用租金來補償自身因繳納房產稅而減少的個人收入，轉嫁了部分甚至全部房產稅稅負。

4.房產稅、費種類多且混亂

我國現行房產稅及其相關的稅費主要有：房產稅、增值稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、耕地占用稅、印花稅、企業所得稅、個人所得稅、城市維護建設稅、教育費附加。這些相關稅費，房地產開發企業承擔增值稅、土地增值稅、企業所得稅、土地使用稅等;購房人承擔契稅;存量房出租出賃的稅收則體現為房產稅。

據統計，我國房產稅在開發環節涉及的各類稅費有100多項，種類多且存在重復征稅現象，征收既不規范又不合理，且征收的透明度不夠。房產稅征管制度需要規范并簡化。

5.政府管控房地產交易市場多靠行政手段

我國住房福利分配制度取消后，住房制度開始向市場化配置演變。我國房價的飆升大約從2004年開始，為了管控房地產交易市場，控制住飆升的房價，也因為沒有《房產稅法》的管控，中央陸續發布了多項專項政策來調控房地產業的房產交易，一項政策效果不好，繼續頒布另一項政策。2008年頒布的房地產專項調控政策高達16項，但房價依然控制不住，直至2010年中央出臺史上最嚴厲的《國十條》，收效也一般。中央已頒布了眾多的宏觀調控政策，希望能遏制部分城市房價過快上漲，但收效甚微。自2016年10月開始，一線城市以及部分熱點二線城市出臺嚴控政策，使得一二線城市的購買需求開始外溢，環一線周邊城市及部分熱點城市的量價得以升溫，環比漲幅全國居前。僅2017年3月，據不完全統計，包括北京、廣州等共有16個城市出臺限購或者限購升級措施。

我國從改革開放開始實行市場經濟體制，社會主義市場經濟下房地產交易市場也應由市場經濟的價值規律進行調節，遵循相應的法律法規，但多年來我國房產稅法制化管理的缺位，致使各地政府對房產交易市場的調控多靠行政命令。

（二）房產稅法制化管理缺失引致的基本效應

1.房價居高不下，房產資源配置失衡

2013年，我國各地城市的房價均呈現一種只升不降的態勢。近年來，除了個別城市的房價有所下降，高房價依然是目前全國大部分城市商品房的共同特征。高房價對于中低收入階層來說意味著在未來十年、甚至三十年內要成為房奴，或者需用全家的力量來購置一套商品房，但對于高收入階層來說，可以通過同時購買多套房產出租來“以房養房”，房產資源配置在不同收入階層之間失衡。

2.囤地、囤房、炒房現象屢現

我國房產稅在房產保有環節稅負輕，有開發商囤積土地或者干脆將土地拿來炒買炒賣以期獲得更高的收益，阻礙了存量土地進入市場，結果土地無法發揮它的資產要素作用，土地閑置與浪費現象十分嚴重。

因同時擁有多套房產也只需一次性繳納較少的房產稅，某些資本所有者干脆用所擁有的資金批量購房，將手中的房產囤積以伺機炒賣，導致房源供給減少，我國城鎮化進程過程中城鎮人口大量增加，住房需求也在“剛性”增加，房價則持續上漲，最后吸引了更多的資本所有者進入炒房行列，形成惡性循環。

3.房產稅收入占財政收入的比重很低

我國各地房價一直在持續上揚，但實際上的房產稅收入在財政收入中的比例一直很低，從未超過全國財政收入的2%。 2019年1-4月我國房產稅收入只有1073億元，僅占財政收入1.48%，是個名副其實的小稅種。房產稅未曾承擔起為地方政府籌集財政收入的任務，也未能成為地方稅系的主體稅種。而在美國，房產稅自開征一直是其地方政府財政收入的主要來源，從1975年至今，占據地方稅收入的50%以上。

4.調節收入分配職能的缺位

近年來我國經濟高速增長，但居民收入分配格局不合理，貧富差距擴大。房產稅本身是一種無法轉嫁稅負的直接稅，具有對居民收入進行再調節、縮小貧富差距的功能。但我國的實際情況卻是因我國不對存量房征收房產稅，國家無法對房產保有期間的自然增值部分參與分配，導致房產稅收入的流失。我國每年房產稅收入從未超過財政收入的2%，規模太小，對居民收入分配再調節的作用不大。

二、引致我國房產稅法制化管理缺失的影響因素

（一）《房產稅法》的缺失

《房產稅法》的缺位是我國房產稅法制化管理缺失的主要因素。除試點城市外我國房產稅的征管依然遵循1986年頒布的《房產稅暫行條例》，該條例頒布已30多年，早就無法適應實際情況的需要。為了管控房價，調節房產資源配置，中央政府出臺了若干項政策、通知，并曾反復變動。房產稅稅收政策沒有相應的法律進行規范和制約，其征管行為帶有很大的隨意性，沒有程序化，更沒有制度化。現有的房產稅征管既不規范，又不合理，效率還低，急需出臺《房產稅法》對其進行規范、制約。

（二）不動產登記制度實施細則不明確

房產是不動產的重要構成。我國《不動產登記暫行條例》已于2015年3月1日起正式實施。2016年1月1日，為貫徹實施《不動產登記暫行條例》，規范不動產登記行為，維護不動產交易安全，保護不動產權利人合法權益，《不動產登記暫行條例實施細則》開始實施。但因不動產登記涉及部門眾多，該條例的實施細則雖已頒布，但聯合眾多部門建立全國房產信息登記平臺還需要時間。房產登記制度在國土資源、公安、民政、稅務等范圍內尚未能信息實時共享，自然無法及時征收房產稅并將其納入規范化管理。

（三）房產涉及利益領域的復雜性和敏感性

對房產登記意義重大的不動產登記統一登記制度的延期構建，被認為是“多部門利益格局難破”以及“既得利益者阻撓”。

2007年，“國家對不動產實行統一登記制度”的相關內容就已寫入《物權法》，但直到現在，統一的登記制度都尚未真正建立。我國的不動產登記長期分散在多個部門，如建設用地使用權和集體土地所有權等由國土資源部門登記，房屋所有權等由住房和城鄉建設部門登記，土地、房屋等資源“各有其主”，多頭管理，對其統一登記意味著要打破現有格局，對利益和職權進行再分配，結果該項工作進展十分緩慢。

此外，一些地方或部門屬于擁有多套住房的群體或既得利益者，進行不動產統一登記、住房信息聯網，意味著要打破現有利益格局或者需放棄某些既得利益，自然不愿主動推進該項工作，甚至會利用職權拖延該項工作的進度。

三、我國房產稅法制化管理的可行性和可能性

（一）我國房產稅法制化管理的可行性