吉林省新型城鎮化進程中的金融支持路徑研究

鄭立文

(長春理工大學 經濟管理學院，長春130022)

2017年7月15日召開的全國金融工作會議強調，“服務實體經濟始終是我國金融行業發展的歸宿，國家要加快推進農村普惠金融體系的建設工作，為小微企業和三農發展提供更多的金融服務”。為此，金融機構、各級政府部門要盡快出臺相關政策，保證農村新型城鎮化建設所需資金支持充足，并能真正落實到位。

1 吉林省新型城鎮化建設金融支持存在的主要問題

1.1 農村信用社金融支持力度有限

目前，農村地區的主要金融機構是農村信用社，其主要職責是將當地農民手中的閑置的富余資金以儲蓄的形式收集到一起，再將這些資金轉化為對農業生產和經營的投資。同時，農村信用社為當地農民的農業生產與經營、涉農企業和農村經濟的發展提供相關的金融咨詢與金融服務。但是，吉林地區農村信用社與其他國有大型金融機構相比，無論是在資金規模還是在資金籌措能力和金融服務水平等方面，都遠遠無法滿足當前新型城鎮化建設對資金的大量需求。盡管農村信用社金融支持能力有限，但農村信用社金融業務“非農化”傾向日益嚴重，農村信用社的資金卻更多地流向了盈利性較強、盈利速度較快、投資風險較低的非農行業，而不是經營生產分散、單筆貸款數額較小、經營風險較高的農業生產企業。對于農村新型城鎮化建設這種資金投入量大且金融機構短期經濟效益不高，而又迫切需要金融支持的項目，則很難得到相應的金融支持。

1.2 商業性金融機構支農意識弱化

從1997 年開始，國有大型商業銀行都將支持城市企事業單位資金需求，特別是將國有大型企業、國家重點工程項目的資金需求作為金融支持的主要方向和服務重點，甚至不約而同地放棄了廣大農村地區投資分散、效益不高和管理困難的金融市場，其在縣域及以下地區設置的金融機構和服務網點被陸續撤銷或合并，導致國有大型商業銀行在廣大農村地區金融市場上處于服務嚴重缺失狀態[1]。雖然中國農業銀行按照國家要求于2007 年決定重返農村金融服務市場，重拾農行建立之初確立的“面向三農、服務城鄉、回報股東、成就員工”的企業核心價值理念，但時至今日，仍沒有在廣大農村地區的機構設置、網點布局、資金投放數量、服務能力和支農政策等方面取得實質性的進展，支農能力十分有限。

表1 為2009—2013年吉林省城鎮固定資產投資資金來源情況統計。以2013年為例，吉林省城鎮固定資產投資資金總來源量為9725.76億元，其中，國家預算內投資占3.1%、國內貸款占6%、利用外資占0.3%、自籌資金占86.6%、其他資金占4%。由此可見，吉林省新型城鎮化建設所需資金主要來源于地方政府自籌資金，銀行貸款只有6%。可見，商業銀行對吉林省新型城鎮化建設金融支持力度有限。

表1 吉林省城鎮固定資產投資資金來源情況統計表(單位：億元)

數據來源：《吉林省統計年鑒》。

1.3 政策性金融機構支農力度較弱

國家開發銀行、中國進出口銀行和中國農業發展銀行(以下簡稱農發行)是國家為支持符合國家特殊產業發展政策而設立的三大政策性銀行，在這三大國家政策性銀行中，國家只在農發行設立了支持和管理“三農”發展資金的專門金融分支機構，其他兩個政策性銀行根本沒有設立與“三農”相關的業務部門，更談不上對“三農”發展項目有對應的資金支持。

表2為農發行吉林省支行2009—2015年間在吉林省農林牧漁產業總體政策性支農資金的投放情況。

表2 中國農業發展銀行吉林省支行發放農業貸款額及農業總產值變化情況

注：數據來源于國家統計局網站。

從表2可以看出以下幾個問題：

(1)資金投放量偏少，不能與農村經濟同步增長。即使在國家政策性資金支持總量最多的2013年(1010.30億元)，這一數額遠遠低于當年吉林省農林牧漁產業生產1500億元資金的總需求額，滿足率只有67.4%，也可以說，農發行對我省農林牧漁業生產所能提供的資金支持滿足率十分有限。2015年，政策性支農資金由2013年的1010.3億元下降為959.17億元，而當年吉林省農林牧漁產業總產值為2858.62億元，說明吉林省政策支農資金短缺現象比以往更加嚴重。

(2)支持領域狹窄，無法擺脫“以糧為主”的限制。特別是對新型城鎮化建設進程中的非經營性基礎建設的支持資金少之又少。

近年來，農發行在金融支農方面開展了多種新的探索，逐漸形成了“一體兩翼”的業務發展格局。詳情見表3、表4。

表3 中國農業發展銀行業務發展方向轉變對照

表4 中國農業發展銀行業務發展領域轉變對照

從表3、表4可以看出，農發行的金融業務方向和領域都有較大變化，尤其是金融支農業務領域由過去的單一領域已經擴展成當前的六大領域。但是，從其金融支農業務領域的屬性看，六大金融支持業務領域均屬傳統的糧食生產和流通范疇，仍屬“糧食銀行”層面，支農業務領域拓展有限。

1.4 吉林省城鎮化建設投資比例相對較低

圖1 為2013年吉林省固定資產投資分布情況示意圖(數據來源于《吉林省統計年鑒2014》)。

從圖1可以看出，2013年吉林省生產制造業獲得的金融支持資金相對較多，投資量為4410.1萬元，占總投資量的83%，而農林牧漁業所獲得的金融支持相對較少，投資總量為285.7萬元，只占總投資量的5.4%，這與吉林省的“農業大省”稱號極不相稱。

圖1 2013年吉林省固定資產投資分布情況

1.5 融資支持平臺建設落后

新型城鎮化建設項目的公共服務性質，決定了其項目具有建設規模大、周期長，投資額巨大，資金回收速度慢，短期效益不明顯的特點。因此，各大商業銀行大多從自身經濟利益出發，不愿意對這類項目給予大額資金支持，以至于新型城鎮化建設中的許多項目都很難從商業銀行獲得大額貸款，且獲得貸款的難度非常大，手續十分復雜。

表5 列出了我國農村新型金融機構類型與服務特點。目前，吉林省新型農村金融機構建設無論是在金融企業規模與數量，還是在服務領域與服務能力，以及運營的規范性與企業經濟效益等方面都十分滯后，與國內經濟發達省份相比存在一定差距。

表5 我國農村新型金融機構類型與服務特點

此外，吉林省已經建立起來的一些新型農村金融機構，在服務面向方面依然以農民的存、貸款業務為主；對于新型城鎮化建設急需的新型金融產品如建設基金、建設項目信托與擔保、建設項目投融資金融產品以及金融中間業務等尚處于剛剛起步階段，甚至多數產品或服務處于空白狀態。

加之，吉林省目前的金融信貸管理機制不健全，對新型城鎮化建設項目信貸政策傾斜度不夠，這在很大程度上制約了新型城鎮化建設工作的順利開展。同時，當前正在運行的金融信貸管理機制已經不能適應新型城鎮化發展對金融信貸管理提出的新要求，貸款手續繁瑣、貸款條件門檻過高等因素導致一些銀行對新型城鎮化建設項目無法發放貸款，從而制約新型城鎮化建設的發展。

1.6 涉農輔助金融機構過少

表6為目前各地所建的輔助金融機構，這些機構的建立對各地新型城鎮化建設工作起到了一定的促進作用。

表6 輔助金融機構一覽表

1.7 涉農金融市場政策性壁壘較高

國家及相關金融監管部門對金融機構的涉農金融業務的監管，尤其是對欠發達的農村地區的金融業務實行嚴格審批制和許可制度，對于涉及資金額較大的涉農項目，有時甚至需要上報國務院相關部門批準后才能執行。

對于涉農新型金融機構的設立，國家相關部門提出了比較高的要求，設置了嚴格的準入條件。詳情見表7。

表7 農村商業銀行準入條件

雖然，近期國家出臺有關規定，逐漸降低了農村金融機構發起行的持股比例，鼓勵更多民間資本快速進入新型農村金融機構，但仍然存在一些相對苛刻的政策限制條件。這些政策性限制條件雖然確保了新型農村金融機構的長期平穩運行和健康有序發展，但也在很大程度上抑制了農村金融機構運行效率和服務水平的提高，導致了農村金融市場壟斷現象的出現。

1.8 金融資金來源渠道單一

圖2為2003—2013年吉林省全社會固定資產投資資金結構示意圖(數據來源于《吉林省統計年鑒》)。

圖2 2003—2013年吉林省全社會固定資產投資資金結構

從圖2 可以看出，吉林省全社會固定資產投資資金結構中來源于國內貸款的在2009年以后約占總投資量的10%，而自籌及其他投資約占90%。也就是說，吉林省全社會固定資產投資絕大部分來自于自籌這單一渠道[2]。

在吉林省新型城鎮化建設中，國家政策性金融機構貸款占少量部分，主要依靠政府財政撥款自籌的單一渠道是無法長期持續下去的。而受國家政策的限制和政府財政能力的限制，新型城鎮化建設所取得的資金數額遠遠無法滿足城鎮化對資金的需求，使新型城鎮化建設項目籌資困難重重，建設資金十分匱乏，導致建設進度一拖再拖，建設速度十分緩慢。同時，數額巨大的新型城鎮化建設資金缺口完全依賴政府財政支付方式來解決，既不科學也不現實，給地方政府帶來了巨大的財政壓力和風險。

2 新型城鎮化進程中的金融支持路徑

2.1 注重農業大省特點，努力爭取更多的國家政策性金融機構支農資金

隨著農發行吉林省支行對省內農業生產所發放的貸款數額的增加，吉林省農林牧漁業總產值也同步增加，二者之間呈現出相關的增長趨勢。由此我們可以得出，農發行在吉林省農林牧漁業投放的貸款，對推動吉林省農村經濟持續發展發揮著至關重要的作用。

2.2 建立系統化資金供給機制，加強金融機構建設與產品創新

目前，吉林省新型城鎮化建設的資金來源，主要以地方政府財政撥款自籌資金為主、以國家政策性金融機構貸款為輔的資金供給形式。通過這兩種渠道所籌集的建設資金不但在數額上根本無法滿足城鎮化建設對資金的需要，且缺口較大。同時，資金的使用方式不夠靈活，會受到各種政策規定的限制。對此，政府及金融機構應該針對新型城鎮化建設項目資金需求的特點和實際，加快金融機構建設和金融產品創新的步伐，建立多方位的投融資體系，為新型城鎮化建設做好金融服務方面的工作。

(1)鼓勵各大商業銀行對新型城鎮化建設投入資金，拓寬資金來源渠道；在充分發揮國家政策性金融機構貸款和政府財政撥款作用的同時，國家相關部門要出臺政策，調動各大商業銀行金融支持新型城鎮化建設的積極性和主動性，鼓勵各大商業銀行加大對新型城鎮化建設項目貸款的力度；及時出臺優惠政策，拓寬融資渠道，增加融資的多樣性和資金來源的多元化，提高融資效率。

(2)國家要出臺政策，鼓勵社會資本進入新型城鎮化建設領域。新型城鎮化建設項目要充分吸引和挖掘各種社會金融資源，特別是本地區的社會閑散資金，通過建立私募基金的方式組建新型城鎮化建設發展基金，為新型城鎮化建設提供強有力的金融支持。

2.3 創新資本運營模式，推進資產證券化進程

吉林省新型城鎮化建設的融資，既不能過分依賴政府的財政支持籌集建設資金，也不能過于依賴政策性金融機構和商業銀行貸款支持的過度舉債融資。

目前，我國新型城鎮化建設項目的資金除了政府財政支持一部分外，其他大多以政府擔保的形式通過銀行貸款和建設企業墊付工程款的方式來解決，這樣做的結果是新型城鎮化建設項目的建設資金一般都來源于項目負債，使各級政府因新型城鎮化建設工程背負巨額債務，給政府財政和未來的區域經濟持續性發展帶來了非常大的資金壓力，也使地方政府面臨巨大的財政風險。

對此，吉林省各級地方政府應該創新新型城鎮化建設項目融資模式，推行項目資產的證券化進程，更多地采用目前已經成熟的諸如BOT等融資模式。目前，城市建設項目經常采用的主要融資方式如表8所示。

表8 主要項目融資方式一覽表

資料來源：根據華創證券相關資料整理。

采用新型融資模式，既可以吸引更多的民間資本大量進入吉林省的新型城鎮化建設市場，又可以打破傳統的城鎮基礎設施建設局限、經營全部由政府壟斷的不利局面，還可以創立政府投資讓位體制，形成新型城鎮化建設資金多渠道、多樣化的有利局面[3]。

由于新型城鎮化建設多為城市基礎設施公共項目，建成后的服務對象、服務內容、消費次數和數量等一般不像其他產品那樣隨市場行情、季節、新技術、消費者的消費習慣、消費者的收入水平等變化而不斷變化，而是在一段時間內保持相對穩定的態勢。同時，這些建設項目的市場具有較高的壟斷和排他性質，市場競爭并不激烈，消費價格受到政府嚴格管控，中長期內波動不大。因此，項目投資者的經濟收益也相對穩定，且風險可控。

同時，由于新型城鎮化建設項目的主導方大多是當地政府，所以當地政府的信用也就成為項目資產實現證券化的基礎，加之當地政府的信用保證也會相應提升資產證券化的信用級別，降低資產證券化的難度。實踐證明，由于其收益相對穩定，一般投資者很樂意購買相應的市政債券。因此，這類項目也非常適合采用資產證券化融資方式進行融資。

2.4 完善多層次融資機制，加強金融服務組織系統建設

為了保證建設工作的順利進行，吉林省各級地方政府要不斷加強新型城鎮化建設金融支持服務的組織體系建設，并通過不斷創新系統服務模式，真正建立起多層次融資機制，完善服務功能，提高服務質量。

新型城鎮化建設金融支持服務體系建設的重點是通過各種方式，積極建立專門服務于新型城鎮化建設的各種政策性商業金融組織，并根據建設工作的需要，不斷開拓新的金融支持服務組織模式，以此擴大對新型城鎮化建設金融支持的服務范圍和服務內容，提高金融支持力度。

這些新型金融服務支持組織主要指農村地方性金融組織，主要形式及特點見表9。

表9 農村地方性金融組織形式及特點

這些涉農金融支持服務組織與國有商業銀行之間有著較大的不同，正是由于它們具備了與傳統商業銀行間存在巨大不同的特點，使得這些農村地方性金融服務組織在新型城鎮化建設金融支持中所扮演的角色越來越重要，正在成為我國新型城鎮化建設金融服務的主力軍。

強化農村地方性金融組織建設，弱化政府強制性主導的角色地位，使新型城鎮化建設中金融支持服務體系由過去單一由政府主導逐漸向民間金融支持服務組織過渡，建立起多層次、多種形式、多種運行機制的完善融資體制，更好地為城鎮化建設服務[4]。

對此，吉林省各級政府要積極完善有利于新型城鎮化建設金融支持服務體系建設的扶持政策，要通過稅收等資金調控杠桿扶持農村地方性金融組織的發展壯大，創建更多的金融服務企業，為新型城鎮化建設工程提供更多的資金支持和融資渠道，以全面促進吉林省新型城鎮化建設過程中區域產業經濟的發展。

2.5 建立投融資平臺，及時公開新型城鎮化建設信息

根據新型城鎮化建設的總體發展戰略目標，建立新型城鎮化建設項目投融資信息平臺，打造良好的數據生態環境，充分發揮互聯網信息傳播作用。將新型城鎮化建設項目逐級分解成不同時期、不同層次的項目集，向社會詳細說明各項目建設的基本目標、建設規模、建設周期和建成后的效益情況，再由地方政府部門利用新型城鎮化建設投融資平臺，及時將相關投融資信息推向社會，吸引社會資本投資新型城鎮化建設項目，最終形成新型城鎮化建設項目整體投融資方案，以推動新型城鎮化建設工作順利開展，實現城鎮化發展與金融效益顯著的雙贏。