地方立法質量問題研究

張少杰

摘要：立法活動是一項關系全人民全社會的重要活動，而地方立法作為立法活動的重要內容之一，它的質量的高低直接影像對立法活動的評價。在加之《立法法》對地方立法權的加強，都使得對地方立法質量的研究變得更為重要。而當下地方立法質量普遍較低，急需探索一套有效的解決辦法。本文通過對地方立法能力不足、重復立法、地方立法程序不完備、地方立法技術欠缺等實際問題入手，進行深入分析，旨在找到一條有實效的解決路徑，使得地方立法質量能得以提高。讓地方立法能更好的發揮它的作用。

關鍵詞：地方立法 地方立法質量 立法技術

在2015年《立法法》的修改以及2018年修訂后的憲法中，賦立法權予設區的市，引起了各界對地方立法質量的廣泛探討和研究，而在這其中最為大家關注的便是地方立法質量的問題。當下地方性法規日益增多，但地方立法質量不高、與上位法沖突的問題卻愈發嚴重。因此，本文就地方立法質量存在的問題及相應的對策做出了討論。

一、地方立法質量概述

（一）地方立法質量的含義

立法質量作為評價立法活動的重要指標之一，它不僅是一種立法水平的提現，更是關系到全國各族人民切身權利的重要活動。而對于立法質量含義的界定，不同學者有不同的觀點。有的學者認為立法質量既包括立法的整個過程，也包括結果。有的則認為只有立法結果，還有的認為應該是立法程序的問題。在本人看來，對于立法質量的界定不應該只限于過程或者是結果，而應當縱觀全部，既包括立法過程，也包括立法結果以及結果所產生的社會效應。而地方立法雖作為立法活動的一部分，但還具有地方性的特點，因此地方立法質量應當將其結合起來討論。

（二）地方立法質量的標準

1.合法性標準。合法是法所應具有的根本屬性，更是評價立法質量的重要標準。一項法律文件想要質量有所保障，具有合法性是第一首位的，而具有合法性，就需要在立法主體、立法程序、立法內容這三個方面都做到有法可依。評判地方立法質量，也同樣需要從這三方面來確保地方立法質量的合法性這一標準。

2.適應性標準。法律在適用過程中，往往會因為社會的發展而變得不再適合，無法再規范人們的行為，會導致法律的效用無法發揮出來，使得法律終成為一堆廢紙。因此，法律要想讓其規范作用發揮的更好，就需要時刻增強它的適應性，地方立法亦是如此。

3.操作性標準。操作性標準就是指法律在制定出來之后，在實施過程中所表現出來的實用性問題，即是否能夠解決實際生活中產生的糾紛以及最終的效果如何的問題。當今我國力求成為一個法治國家，不僅要有法可依，而且還要有法能依，這就要求法律具有較高的可操作性，否則，法律作為一種社會規則，若不能解決好社會中的眾多問題，則形同虛設，毫無價值。

4.地方性標準。各地方都有著不同的文化、習慣，國家層面的立法不可能全都覆蓋的到，因此，地方立法需要在地方特殊性的基礎之上開展適合本地區風俗習慣的立法活動。實踐也證明，地方立法只有在極具地方特點的前提下，才能更好的解決當地問題，實施效果也會更好，地方立法質量才能高。

5.技術性標準。立法是一項專業性較強的活動，往往需要一定的立法技術，而立法技術的合理與否，科學與否，都將直接影響到立法的質量。法規中的用語必須要精確、凝練、并且嚴肅，不能有白字。并且，法規命名時要符合相關法律的規定，不能隨意編造、命名。還有，是體例結構的科學性。體例結構的科學與否，合理與否同樣會對立法質量產生不小的影響。

二、地方立法質量存在的問題及原因

（一）地方立法質量存在的問題

1.地方立法越權現象嚴重。在我國對于中央和地方立法權的邊界劃分在憲法、法律中都作出了明確規定，但在立法實踐過程當中任然出現了眾多越權立法的現象。例如，福建省1994年7月制定的《福建省臺灣船舶停泊點管理辦法》，明顯涉及國防、軍事等中央專有立法權領域的事項，作為一部地方性法規本應無權涉獵，卻公然為之。

2.地方重復立法現象嚴重。地方立法機關因各種因素，往往制定出的法規不是在內容上重復上位法，就是在形式上復制上位法的結構。這就導致地方法規成為上位法的翻版，而不是集合本地區地方特色對上位法做出的細化和延伸，就導致地方法規形同虛設，多此一舉，無法起到其應有的指導意義。

3.地方立法滯后性嚴重。根據相關規定，地方除了中央專屬的10個事項，對于教育科技、文化衛生、城市治理、環境保護、城鄉建設、經濟管理等方面都具有向相應的立法權限，范圍還是十分廣泛的，地方本可以根據實際需要開展立法活動，制定完備的地方性法規。但在實踐中，隨著改革開放的不斷深化，部分領域的地方性法規已經難以適應當下的環境，例如在社會保障、招商引資、食品安全、網絡營銷、保護弱勢群體利益、慈善事業等方面的地方性法規就還不夠健全;更甚的是，在有的領域更是完全的真空狀態，這些地方立法滯后的問題十分突出，不免會帶來更多的糾紛與矛盾。

4.地方立法存在語言不規范的問題。語言是意思的外在表現形式，而立法者的意圖往往是透過立法語言表達出來的，如果語言不規范，就無法準確的表達立法意圖，立法質量就會降低。在地方立法的實踐中常見到許多像“少數”、“多數”、“部分地區”、“特定時間”這樣含糊不清的表述;還有一些“一府兩院”、“計生委”這樣過度簡化的用語;還有一些會產生歧義的用詞用語等等，這都是因立法語言不規范而導致的。這樣不規范的用語不僅會導致對立法的理解出現偏差，還破壞了法律的嚴肅性，同時也是地方立法質量不高的表現。

（二）地方立法質量存在問題的原因分析

1.地方立法理念有偏差。立法理念是立法活動的根本，是立法所要追求的價值目標。實踐證明，要想有高質量的立法，就需要有先進的立法理念。并且，在我國悠長的官本位和特權思想的歷史背景下，往往會認為立法是政府管理社會的一種方式，地方立法中則表現為“重管理，輕服務”的立法理念，造就了“管理型地方立法”。這樣的立法理念重在管理，就會無形之中使立法變成一種政府的命令，在此種立法理念的支配下產生的法規必然會維護地方政府更多一些，而損害到公民的利益。這也就是地方立法質量普遍較低的原因之一。