民營資本視角下PPP項目風險應對策略研究

侯力綱 崔偉浩

【摘要】 ?PPP模式在國內發展迅速，已入庫項目規模達數萬億元人民幣，相關政策導向已從鼓勵推廣轉向規范整改。但目前國內PPP市場上民營資本的占有率依舊有限，相關的風險管控問題值得關注。文章基于風險管理理論，從風險識別、風險應對角度出發，首先對PPP項目的風險要素進行歸類，然后以N市X景區智能化停車場項目為例，從民營資本視角出發，對民營企業參與PPP項目的準備階段、建設階段、運營階段再到移交階段所面臨的潛在風險進行了識別，并對民營資本方提出風險防范建議。

【關鍵詞】 ?PPP項目;風險應對;民營資本

【中圖分類號】 ?F275 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0045-04

一、引言

PPP模式是政府與社會資本方為提供公共產品或服務而建立的“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。PPP模式的運作存在諸多風險，就我國PPP項目的現狀而言，截至2017年12月底，全國PPP綜合信息平臺共有14 059個項目入庫，總規模達17.74萬億元。但近幾年來，PPP項目的入庫數量呈下跌之勢，2017年的入庫數量（1 981個）相較于兩年前（5 992個）下跌了近七成，且國內不同區域間與區域內項目數量分布迥異。與此同時，已入庫PPP項目存在落地難問題，初始階段項目占比高達50.67%，而執行階段項目占比僅為19.38%。

國家推行PPP模式的初衷是通過公私合作改變政府對基礎設施和公共服務類項目的“包辦”，使項目建設及建成后的運營能夠按照市場化的方式展開，然而目前我國的PPP項目更多地體現為“公公合作”。2017年，PPP項目總成交規模中國企占比77.1%，增長率達51.15%，而民營資本并沒有更多地參與到PPP項目中，導致政府實際身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，原本公私雙方互相監督管理的功能在很大程度上受到削弱。出現這種現象，一方面是因為政府更傾向于與國有企業進行合作，通過設置較高的準入門檻將民營資本拒之門外;另一方面則源于民營資本方對參與PPP項目風險的擔憂。經調查，一部分計劃參與PPP項目的民營企業存在觀望心理，而已經參與的民營企業則表現出對PPP項目風險的擔憂。筆者在調研中發現：民營資本方在面對PPP項目時，經常出于政治、經濟等方面的風險考量而“畏手畏腳”。怎樣使民營企業放下顧慮，更好地應對PPP項目中潛在的風險，“放開手腳”參與進來，以提高社會資源的配置效率，成為當下亟需解決的問題。

二、基于民營資本視角的PPP項目風險識別

（一）案例背景及項目概況

N市X景區是重要的國家級森林公園。201×年，X景區第三期公園改造工程經有關部門立項批準后開工建設，結合財政部發布的《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號），N市城市建設有限公司計劃在公園入口處建設智能化停車場，并采用PPP模式中的特許經營類（BOT）模式作為項目合作模式。

S集團股份有限公司（以下簡稱S集團）是國內一家綜合性工程咨詢公司，公司性質為民營，并已在國內某證券交易所整體上市。X景區智能化停車場項目最終由S集團中標并于2016年完成了項目建設階段的相關工作，自2016年下半年開始進入為期10年的特許經營期。該項目由S集團進行全額投資，項目收益分配方式采用目前國內大型PPP項目常用的1∶9收益分配比率，即運營期內S集團每年將稅后利潤的一成交付給N市城市建設有限公司。特許經營期結束后，S集團需要將該智能化停車場無償交付給甲方。

（二）X景區智能化停車場項目的全生命周期風險識別

該項目中S集團作為民營資本方，主要涉及項目的準備階段、建設階段與運營階段，具體的風險分析主要著眼于建設與運營階段。

1.項目準備階段的風險識別。

（1）招投標活動中的風險。招投標活動是指由項目發起方（如地方政府）通過招投標平臺向外界發布項目投資建設內容、項目合同等，有意向投資的企業或單位制作標書并向招標方申請項目。由于PPP項目采用公開招標的方式，參與投標的企業較多，且不受地域限制，這就需要地方政府設置公開透明的招投標流程，否則可能會打擊民營企業的積極性，不利于PPP模式的推廣。對于民營資本方來說，在投標過程中有可能遇到串標或流標，串標即投標單位之間相互勾結、利用信息不對稱欺騙招標方而獲取項目投資權的行為，這一現象在國內時有發生。此外，還存在招標方與投標方相互串通，通過獲取內幕信息等損害其他投標人利益的現象。正規的招投標活動應當是透明公正的，不應有暗箱操作的行為發生，S集團在參與該項目（或類似PPP項目）的招投標過程中應預見可能存在的腐敗風險。

（2）審批流程中的風險。在中標后項目建設前的準備工作環節，地方政府的契約精神尤其值得關注。任何工程類項目的建設都需要由政府部門進行審批，政府部門的辦事效率影響著審批進程，而審批進程則直接影響著PPP項目建設階段的約定工期。若超出合同上規定的工期，民營企業的運營期就會縮短，最終影響企業的項目收益。企業最終以盈利為目的，因此民營企業在簽訂合同時不能忽視政府部門審批及許可的延誤。此外，國內部分區域地方政府缺乏市場意識，加之對民營企業的不信任，對民營企業參與PPP項目的支持力度不夠。有些地方政府在與社會資本方簽訂基建PPP項目合同后，又規劃了其他同質化項目，嚴重影響了PPP項目的初始運營收益，甚至有地方政府中途毀約。這些潛在的風險都值得民營資本方關注。

S集團在審批流程中涉及到的主要是審批延誤風險。國內的工程項目審批流程一般比較復雜，涉及部門眾多，時間和成本耗費較大，而且當項目通過審批后，要想進行必要的商業性再調整非常困難，這些都給民營資本方帶來了一定的風險。某些行業存在價格倒掛風險，很多PPP項目在市場化后都需要通過調整價格來彌補項目損益，提高價格需要舉行聽證會，然而一般來說提價都會遭到公眾的反對，直接影響項目的審批流程，因此形成審批延誤風險。例如沈陽第九水廠的PPP項目就是因為項目運營期需要提高水價來彌補經營成本，但是沈陽水價遠低于第九水廠的預期值，直接導致該項目的失敗。

2.項目建設階段的風險識別。

（1）融資活動中的風險。是指由于企業融資結構不合理、國內金融市場不完善、融資的不可獲取性等因素導致的風險。事實上，國內金融機構對民營資本提供的融資環境有待改善，民營資本方相當多的PPP項目不容易通過相關渠道獲取資金支持，嚴重影響了民營企業參與PPP項目的積極性。PPP項目中社會資本方在與地方政府簽訂合同后，需要在規定的期限內完成融資，才能獲取項目的特許經營權，湖南某地失敗的PPP項目就是由于社會資本方未能完成融資而被政府沒收了投標保函。PPP項目融資活動中的主要風險包括國別風險、不可抗力風險、特定項目風險等。X景區智能化停車場項目大致的投資需求為433.54萬元，融資階段的主要風險包括利率的變化或通貨膨脹導致的經濟風險等。

（2）建設階段的其他風險。根據最終簽署的項目合同，S集團作為投資方，需要對X景區停車場智能化系統的經營類與準經營類項目進行建設，包括智能停車系統、智能充電樁系統、智能交通視頻監控與客流分析系統、景區信息發布和免費上網系統等。在建設階段，S集團作為乙方所面臨的風險主要來自于項目自身，包括項目設計風險、技術風險、項目施工質量、材料/人力的可獲取性和施工成本等，這些風險多集中在技術層面，如表1所示。S集團需要對自身技術水平做出估計，識別可能發生的每一種風險。

3.項目運營階段的風險識別。運營是PPP模式下屬大類BOT模式的精髓所在，本案例中S集團將對X景區智能化停車場進行為期10年的特許經營，主要內容包括：停車場四大系統的日常維護、停車場日常運行的財務結算、停車場部分軟硬件系統的更新等。10年的運營期間會涉及到政府相關法律法規的出臺與變更、N市政府領導班子換屆等問題，甚至國內經濟環境的變化、科技的發展以及人們消費觀念、生活方式的變化等難以預測的影響因素。筆者首先列出相關風險要素清單，然后去S集團進行實地調研，最終獲得了相對準確的風險要素清單，如表2所示。

4.項目移交階段的風險識別。對于移交階段的風險，一是政策的變化以及法律條款的變更等。目前國內PPP市場還不夠完善，相關法律與規章制度還在不斷地推陳出新，在移交階段，國家對基礎設施項目移交規定的相關調整可能會影響S集團的投資收益。二是由于項目自身設計原因，在項目移交時各項硬件與軟件設施可能已經無法達到未來市場所需的標準，或是移交費用超出預算。此外，PPP項目時間跨度較長，隨著科技的發展（例如通訊技術從4G到5G的更新換代），現在建設的智能充電樁及免費上網系統等軟硬件設施能不能滿足未來政府接管時的用戶訴求，存在相應的改良風險。

三、PPP項目中民營資本方的風險應對

（一）不同風險要素的應對措施

前文對PPP項目風險進行了大體上的分類，民營企業在實際操作中，有些風險可以依靠管理者采取恰當的管理手段進行規避，有些風險則不能單方面地予以消除，本文將上述兩種情況定義為可抗拒類風險與不可抗拒類風險。據此，S集團可設計如下風險解決方案。

1.可抗拒類風險。隨著我國市場化進程的加快，信息技術共享平臺的增多，一般來說，企業自身技術層面的風險并非企業關注的重點，技術角度的問題比較容易解決。項目自身風險如設計風險、施工成本及材料的可獲取性等，需要企業在項目建設前進行全方位評估，依據已有的技術與資源，充分發揮主觀能動性，進行風險規避甚至消除風險。項目施工質量等可以通過完善的內部控制制度對項目外包過程進行投標控制，避免黑幕招標而導致的豆腐渣工程，影響企業的形象與營業利潤。

2.不可抗拒類風險。此類風險包括自然災害導致的建設工期延誤、充電樁等硬件設施被人為破壞、停車場不恰當施工引發環境問題而引起的公眾反對等情況，需要甲乙雙方共同承擔。乙方應在簽訂項目合同階段針對此類風險與甲方進行溝通，將其寫入合同，以應對項目突發情況，規避損失。

（二）運營期回報機制的選擇

從社會資本角度來說，PPP模式本質上是一種投資行為，投資行為必然伴隨著決策者對風險的考量，X景區智能化停車場運營期間不同收費模式的選擇也是S集團面臨的重要投資風險。運營期間甲方提供的各類收費模式直接影響著乙方的利潤，如經典的重慶嘉陵江大橋PPP項目最終敲定的“影子收費”方式，是雙方在經過協商后約定的乙方在運營期采用的收費獲利模式。按照合同約定，X景區智能化停車場將根據建成后的實際情況，提供兩種收費模式供S集團選擇：（1）免收停車費模式。這種模式下，政府每年會向S集團支付固定費用作為補償。（2）收取停車費模式。S集團的收費標準應與N市當地停車收費標準一致。

S集團應對X景區當前的客流量作出預估，依照當地停車收費標準計算大致營運收入，并依據施工成本以及每年的費用計算出該項目的大致凈現值，估測出大致的投資收益率C1;在免收停車費模式下，S集團需要對政府每年支付的補償額進行折現，再根據項目的成本及運營費用計算出投資收益率C2。當C1與C2不等時，選擇收益率較高的模式;當二者大致相等時，考慮到N市地方政府的公信力較好，且該項目的盈利能力有限（因停車場不同于高速公路或是過江大橋，最大車輛數量負荷有限），S集團最終采用政府每年補償固定費用的方式進行運營。

四、結束語

當前國內的PPP項目多集中于交通運輸、市政工程與城鎮綜合開發領域，農業、生態建設以及醫療衛生等領域的應用規模較小，要想在我國進一步推廣PPP模式，政府和企業做好風險應對舉措是十分必要的。政府需從治理評價體系、審計監督機制等方面繼續推進，完成PPP模式的頂層設計與制度建設;企業要從內部控制制度、人才培養方式等方面跟進，不斷適應市場變化。一方面，并非所有的基礎設施建設都適合采用PPP模式融資，決策者需要對不同方案作出甄別，有效利用PPP模式這把“雙刃劍”。另一方面，我國PPP項目落地難已成難題，民營企業管理者應謹慎投資，根據自身情況合理參與PPP項目，只有這樣，才能更好地發揮PPP模式的效用，實現社會資源的優化配置。S

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【作者簡介】

侯力綱，男，中設設計集團股份有限公司，碩士，高級經濟師、高級會計師、江蘇省第三批產業教授（兼職）;研究方向：財務管理。

崔偉浩，男，南京審計大學會計學院在讀碩士研究生;研究方向：政府會計。