地方政府融資平臺探析：現狀、問題與建議

蘇捷

【摘要】 ?地方政府融資平臺是我國政治、經濟體制改革背景下的特殊產物，自成立以來為地方經濟建設、推進城鎮化進程發揮了重要作用。然而，隨著平臺公司數量與債務規模的擴大，債務風險高、償債能力弱、資金缺乏可持續性等問題凸顯，在國家規范地方平臺公司運作、防范地區金融風險背景下，地方政府融資平臺面臨著新的挑戰。文章在闡述地方政府融資平臺發展歷程與基本現狀后，對平臺公司目前存在的問題進行剖析，對平臺公司轉型升級問題進行思考，并提出建議，以期平臺公司可以在新階段為地方建設發揮新一輪作用。

【關鍵詞】 ?地方政府融資平臺;現狀;問題;建議

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0049-03

一、引言

國務院下發的《關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》（國發[2010]19號）對地方政府融資平臺的概念作出了界定，它是指由地方政府及其部門和機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。地方政府融資平臺在成立以來的很長一段時間里，為地方區域經濟建設發揮了重要的作用，為推進城鎮化建設進程貢獻了不可忽略的力量。

由于地方政府融資平臺的特殊性質與作用，各地區地方政府紛紛設立了規模不同的融資平臺公司以緩解其城鎮化建設中資金缺口的困境，一時間，各地區地方政府融資平臺的數量與債務規模不斷膨脹，債務風險高、償債能力弱、資金缺乏可持續性等問題逐漸凸顯，傳統的運作模式受到了質疑與挑戰。尤其是一些地方平臺公司在缺少風險評估、自我約束意識下盲目舉債、過度舉債甚至是違規舉債，給地方政府、地方經濟造成了嚴重的債務負擔，為地方金融風險埋下了安全隱患。

近年來，為了規范地方政府融資平臺的運作，國家出臺了許多新規，加之經濟體制改革、結構性去杠桿的現實背景，地方融資平臺公司陷入了融資困難的窘境，在存量債務嚴壓下，資金流動性風險增大，平臺公司的債務風險問題又成為了備受關注的焦點。隨著金融監管日趨嚴格，政策體系日趨完善，地方政府融資平臺傳統的運作模式難以為繼，轉型升級似乎已成為必然。

二、地方政府融資平臺發展歷程及現狀

地方政府融資平臺的產生對我國經濟發展有著重大的意義。早在20世紀90年代，為了推進城鎮化建設的進程，各地方政府建設任務繁重，資金需求大，而分稅制改革下地方財政收入較少，較大的資金缺口催使融資需求膨脹。受限于當時原《預算法》《貸款通則》《擔保法》等法規的規定，地方政府難以直接向銀行貸款，也不能為貸款提供擔保，而激增的融資需求使他們不得不通過融資平臺實現融資。在過去很長的一段時間里，地方政府融資平臺為地方基礎城鎮化建設提供了資金支持，發揮了不可磨滅的經濟與社會作用。這段時期也是我國政府融資平臺的初步發展時期。到了2008年，各地方融資平臺公司開始普遍興起，個別主要城市的平臺公司也開始了對模式調整與轉型的大膽摸索，但地方政府融資平臺仍處于緩慢發展階段。

2009年到2012年是地方政府融資平臺快速發展階段。國家為了應對金融危機的影響，出臺了4萬億投資計劃，在經濟刺激計劃的背景下，各地方的政府融資平臺又得到了積極籌建，為當地配套投資工作起到了重要作用，但增長的背后也隱藏了許多的風險。2013年至2016年，政府頻繁出臺相關政策文件以規范平臺公司的運行，這一階段也是關鍵的規范調整階段，各地方政府積極響應中央的號召，紛紛出臺相應的指導意見，在市場化方向的引導下，加強了對銀政合作融資模式的監管，與此同時，地方政府融資平臺的債務構成與風險更加隱蔽，平臺公司的數量、債務規模也進一步擴大。

2017年以來，為了把控變相融資給政府帶來的負債風險，規范地方政府的融資擔保行為，國家出臺了一系列的監管政策，政府債務與平臺公司的關系日趨明確，地方政府融資平臺這個融資渠道開始收緊，融資規模也受到了不同程度的限制，而債務風險問題日益凸顯。隨著去杠桿、化風險的進一步推進，地方政府紛紛采取措施，對平臺公司違規舉債行為進行遏止，部分地區還出臺了拆并、撤并等方案，以適應市場化轉型的需求，地方政府融資平臺逐步向著規范化發展。

縱觀地方政府融資平臺的不同發展階段可以看出，地方政府融資平臺始終是地方政府實現投融資職能的重要媒介，在幫助政府調節宏觀經濟方面起到了一定的作用。近年來，一系列關于地方政府債務管理的法律法規相繼出臺，在防范地方政府隱性債務風險、規范融資平臺的同時，也給地方政府融資平臺的發展帶來了機遇與挑戰。據統計，截至2018年6月末，地方政府融資平臺數量已達一萬一千多個，其中地級市平臺公司居多，主要涉及建筑工程、交通基礎設施等行業，這些平臺公司地區分布不平衡，資產與負債的規模也不斷膨脹。同時，各地融資平臺也不斷暴露出債務風險高、償債能力弱、戰略定位不清晰等問題。地方政府融資平臺應如何與時俱進、充分發揮自身優勢以更好地幫助地方政府實施職能，是亟待解決的問題。

三、地方政府融資平臺存在的問題

（一）政企關系不清晰，治理結構不規范

由于地方政府融資平臺設立的性質，在很長一段時間里，它處于政企關系模糊的狀態。平臺公司雖然有自身的組織架構，但其職能部門的領導干部很大程度上是由政府直接任命，或者是由政府相關部門負責人兼任，該組織架構實質上歸屬于政府體系管理。平臺公司在運作過程中，受政府因素的影響，許多項目很少兼顧經濟效益，公司自主權利受限，無論是效率還是效益，都很難實現高水平。此外，人力資源是組織架構的重要組成部分，即使新法律法規對政企關系做了規范，但在轉型升級中，平臺公司缺少專業化的人才，也在一定程度上阻礙了平臺公司的轉型進程。

（二）債務風險高，償債能力缺乏可持續性

在償債能力方面，受益于當地政府資產的注入，地方政府平臺公司擁有一定的資本基礎。但受政府職能因素的影響，平臺公司的項目一般為公益性、社會性居多，隨著這些基礎設施項目建設的推進，融資平臺的剛性債務迅速積累，償債壓力不斷膨脹。由于公益性、社會性項目很少考慮經濟效益，平臺公司在基礎設施建設過程中投入了大量資金，而項目現金凈流入少之又少，外部融資成為彌補資金缺口、支撐項目持續推進的必然選擇。此外，除了自身高負債所潛藏的債務風險，平臺公司對其關聯子公司的債務擔保更是加重了代償風險。為此，地方政府融資平臺主要以財政預算安排、土地出讓金或者是借新還舊等方式償還債務，償債能力明顯較弱，債務風險較高。

（三）融資渠道有限，受宏觀調控影響大

財政部《關于規范金融企業對地方政府和國有企業投融資行為有關問題的通知》（財金[2018]23號）及《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》（財預[2018]34號）等文件進一步加強了對地方政府融資平臺融資行為的監管。基于剝離政府融資職能的背景，平臺公司傳統的依賴政府信用與財政資金償還模式已逐步成為過去式。一些區縣級平臺公司受資源等因素的影響，無法實現轉型升級，融資環境艱難，渠道受限，甚至無法獲得融資。融資平臺公司的外部融資渠道主要來源于銀行貸款，而國家對貨幣政策等宏觀調控極大地影響了商業貸款成本與規模。新法規、文件對地方政府融資平臺的擔保問題、風險預警問題等作出了相關規定，這使得商業銀行在考量平臺公司貸款問題時變得更加謹慎，宏觀經濟政策的變動與執行情況很大程度上影響了商業銀行對平臺公司貸款問題的態度，這些不確定性使地方政府融資平臺公司陷入了融資困難的窘境。

（四）資本運作不規范

長期以來，地方政府融資平臺因有政府信用的支撐，其償債能力和信用問題并未受到質疑，所以平臺公司融資業務在過去很長一段時間里受到市場的歡迎，平臺公司也借勢展開大規模的融資。為了滿足城鎮化建設資金需求，地方政府、平臺公司及銀行等金融機構協作默契，地方平臺公司之間也形成互助擔保融資的網絡鏈，因而平臺公司互保、重復抵押、違規放貸等問題層出不窮。一般情況下，地方政府融資平臺融入的資金并未列支財政預算，其支出未受約束，所以融入資金被占用挪用的情況并不少見。資本運作不規范的環境下，一旦發生重大風險事項，互助擔保網絡群內就會引發連鎖的風險效應，當地的經濟生態會受到嚴重的影響。

（五）資產整合問題

地方政府在成立平臺公司、向平臺公司注資過程中，許多資產并沒有實際劃轉，存在不實現象，或即使已經劃轉，由于劃轉的資產涉及到許多政府利益部門，在劃轉的同時也帶來了各項債權債務關系、人員關系，埋下了資產整合的風險。一些城建開發工程，地方平臺公司雖然在賬上反映為資產，但其實質有待商榷。很多工程項目并不是經過嚴格的審批、決策等程序設立，手續不完善，導致工程建成后很難形成有效的資產。有些公益項目，地方平臺公司承建完成后，往往在后期轉移給了政府相關職能部門管理，雖然擁有賬面所有權，但平臺公司無法產生實質性的凈現金流。

（六）轉型目標不清晰

新階段，國家對地方政府融資平臺的調控不斷落到實處，規范地方政府融資平臺運作的法規日益完善，厘清政企關系、剝離平臺公司政府性融資職能成為現實。由于各省市地區經濟發展水平不一，區域差異明顯，地方政府融資平臺的發展層次也不盡相同。在一些城市化水平較高的地區，地方平臺公司的基礎性職能已不能發揮作用，所以這些平臺公司正在摸索逐步轉型之路，很多公司轉變成了城市服務的運營商;部分城市化水平中等的地區，尚存著很大的機遇與空間，這些地區的地方政府融資平臺很多轉變為承擔城市基礎建設或成為市場化投資的公司;但對于很多發展相對滯后的地區，地方平臺公司如何找到除了基本政府融資職能以外的適合自身的轉型發展方向，如何應對新階段平臺公司的發展痛點與難點，是亟待解決的問題。

四、地方政府融資平臺轉型升級的思考與建議

（一）厘清政企關系，完善治理結構

厘清政企關系，完善地方政府平臺公司的治理機構，引入現代化企業管理制度，減少行政化因素的干擾，才能讓平臺公司更自主地發揮自身的優勢與職能。厘清政企關系，不僅要求平臺公司產權清晰，職責權限也要明確，在崗位任命方面，可引入市場化的選人用人制度，面向國內外市場招聘人才，這些過程均需要協調處理好平臺公司與政府之間的關系。

（二）完善平臺公司風險防控與預警機制

首先，在采取具體的風險防控措施之前，地方政府融資平臺應對自身存量債務進行清查，包括顯性與隱性的債務，摸清底數，便于統籌組織債務的化解。鑒于各地區融資平臺債務水平分化情況，政府可以加大統籌力度，避免高負債率、薄財政收入地區出現爆發式違約，維護區域經濟的穩定。其次，應進一步建立與完善地方政府債務信息披露體系，包括對平臺公司債務情況的透明化管理，形成有效的信息披露平臺，動態監測債務余額、債務變動等情況。最后，還應該完善地方政府平臺公司風險預警與監管體系。為了防范爆發式風險，應對平臺公司超出風險承受范圍的債務情況進行警告，加大監管問責力度。

（三）積極推進平臺公司轉型發展

近年來，隨著規范地方政府融資平臺運作相關法律法規的出臺，以及受結構性去杠桿等國家宏觀因素的影響，平臺公司承受了較大的融資壓力。為了更好地發揮地方政府融資平臺在經濟建設中的新作用，平臺公司應積極主動地推進自身的轉型升級，可以依托原有的優勢，從業務、與政府的關系、融資方式等方面切入轉型，從深層次上緩解融資困難的窘境，讓平臺公司向著市場化運行過渡，發揮平臺公司的新時代意義。

（四）規范平臺公司資本運作

為了規范資本運作，避免違規事項的發生，平臺公司應建立全面預算管理體系與投融資決策機制，加強內部控制，實現資本運作的規范化、效益化。同時，地方平臺公司還應當不斷拓寬融資渠道，實現融資方式的多元化、結構化，保障資金鏈的安全。此外，地方平臺公司要結合自身情況，積極協助地方政府，在合法合規范圍內適當承接公益性項目，重視債務監管，增強地方金融抗風險能力。實踐過程中，一些地方政府與平臺公司紛紛引入了戰略合作伙伴，組建混合所有制形式的管理公司，在市場化條件下更有效地展開經營決策，推進了區域經濟的發展。

（五）強化資產整合質量，奠定轉型基礎

資產整合是一個需要全過程跟蹤、各個環節關注的重組事項，它不是簡單地注入資產，而是要注入優質資產，剝離低效無效資產。所以，要確保資產整合質量，平臺公司需要同地方政府充分溝通，獲取支持，不斷挖掘優質資產資源，獲取“活水源”，實現可持續性的資金、資產循環。同時，平臺公司也應當根據自身情況，拓展合適的業務版塊，增強自身的盈利能力，為轉型升級打下基礎。例如，杭州城建發展公司旗下的獨資子公司杭州通源廣告發展公司，主要從事廣告開發和經營業務，經地方政府許可，在自身主營業務能力范圍內，提供了地區城建資產投資領域內的廣告資源開發。

（六）找準目標定位，明確轉型路徑

不管是處于城市化水平較高地區的地方平臺公司還是相對落后地區的地方平臺公司，都應當總結過去，放眼未來，從政府職能中剝離出來，實現市場化轉型。在過渡轉型階段，平臺公司應當根據自身及地區情況，不斷摸索并找準轉型發展路徑，在城市基礎設施建設、城市資產運營等推進城市化發展的進程中繼續扮演中堅力量。同時，地區也可以加大產業的引入力度，讓地方政府融資平臺同優質的開發商、運營商等合作，共同打造具有市場活力的新城市，實現融資平臺職能的升級。例如，杭州城建發展集團于2004年著手事轉企，成為杭州城建資產經營公司旗下的國有獨資企業，目前主要負責杭州市城市建設資源的開發性工作，為杭州市地方建設發揮著重要的作用;杭州城投資產管理公司同浙江中網銀新投資公司合作，共同設立了杭州城投網新資產管理公司，為城市的綜合運營、金融等提供解決方案。這些平臺公司的實踐，可以為其他地方融資平臺公司提供參考與借鑒。

本文在闡述地方政府融資平臺的發展歷程與基本現狀后，對平臺公司目前存在的問題進行剖析，并以此為基礎，對平臺公司轉型升級問題進行思考并提出建議。相信平臺公司在新時代背景下，可以基于自身積累的資源與經驗，在朝著自主化、市場化轉型的路上，協助地方政府更好地推進地方經濟的建設與發展，發揮新一輪的作用。X

【主要參考文獻】

[ 1 ] 楊文豪.地方政府融資平臺風險控制研究[D].浙江大學，2017.

[ 2 ] 周代數.新時代政府城投平臺轉型：困境、范式與建議[J].現代管理科學，2019，（4）.

[ 3 ] 李志斌.區縣級地方政府融資平臺風險：傳導機制與控制措施[J].商業會計，2017，（10）.