對高等學校貫徹實施政府會計制度的思考

孫文賢

【摘要】 ?自2019年1月1日起高等學校開始實施政府會計制度，政府會計制度的“雙功能、雙基礎、雙報告”體系，對現行高等學校的財務管理模式及會計核算方式帶來了新的挑戰，提出了更高的要求。文章結合高校財務管理實際，對高校實施政府會計制度改革進行了深入思考，分析了目前高校實施政府會計制度給高校財務管理帶來的變化，對如何做好政府會計制度提出了操作性建議，力求對實際工作有所幫助。

【關鍵詞】 ?政府會計;高等學校

【中圖分類號】 ?F810 ?【文獻標識碼】 ?A ?【文章編號】 ?1002-5812（2019）15-0060-02

一、政府會計制度改革的主要內容

新的政府會計制度，重新構建了政府會計核算模式，構建了財務會計和預算會計既適度分離、又相互銜接的會計核算模式，全面反映政府會計主體的預算執行信息和財務信息，主要體現在“雙功能”“雙基礎”和“雙報告”上。一是“雙功能”，即在同一個會計核算系統中，實現財務會計和預算會計核算的“雙功能”，財務會計通過資產、負債、凈資產、收入和費用進行核算，預算會計通過預算收入、預算支出和預算結余進行核算。二是“雙基礎”，即財務會計核算以實行權責發生制為基礎，預算會計核算以實行收付實現制為基礎。三是“雙報告”，即通過財務會計核算體系的核算結果形成財務報告，通過預算會計核算體系的核算結果最終形成決算報告，財務報告和決算報告滿足不同報告使用者對政府會計信息的需要。

新的政府會計制度不僅解決了現行會計制度以預算收支執行情況的決算報告為目的，無法準確、完整反映單位資產、負債及財務運行狀況、“家底不清”及政府的運行成本等情況，同時也滿足了權責發生制政府綜合財務報告的信息需求，通過決算報告和財務報告，反映單位的綜合財務信息，提高政府財務報告的信息質量，解決家底不實的問題。

二、政府會計制度改革給高校財務管理帶來的主要影響

（一）核算基礎和會計要素發生變化。現行高等學校會計制度實行收付實現制，由資產、負債、凈資產、收入和支出五大會計要素組成，其會計等式為：資產=負債+凈資產+收入-支出。政府會計制度核算實行雙基礎，預算會計和財務會計既相互聯系又適度分離，預算會計以收付實現制為基礎，其會計要素為預算收入、預算支出和預算結余三大會計要素，預算會計的會計等式為：預算收入-預算支出=預算結余;財務會計以權責發生制為基礎，其會計要素包括資產、負債、凈資產、收入和費用等五大會計要素，其會計等式為：資產=負債+凈資產+收入-費用。政府會計制度改變了原會計制度的核算基礎和會計要素，以“雙基礎”和“3+5”會計要素為模式，體現了預算會計和財務會計相互獨立及相互聯系，更直觀地反映單位的預算管理水平和財務管理水平。

（二）改變了記賬方式，實行平行記賬，賬務處理更加復雜。按照新政府會計制度要求，對納入部門預算管理的現金收支業務，需要進行雙重功能核算，即財務會計和預算會計并行核算，對于未納入部門預算管理的其他業務（如受托代理資產及負債業務）僅需進行財務會計核算。新政府會計制度造成部分業務需要財務會計和預算會計核算平行記賬，改變了原來高校會計制度在收付實現制下的僅進行財務會計核算的單一模式。平行記賬方式對財務人員的職業判斷提出了更高的要求，強化了對納入部門預算管理及部門預算現金收支管理，體現了預算會計管理的新要求。對于平行記賬需增加職業判斷及對納入預算管理現金收支的理解，判斷哪些業務需要進行預算會計核算及何時進行預算會計核算。

（三）高校資產的價值更加真實。按照政府會計制度要求及具體準則，對固定資產和無形資產要求實提折舊和進行累計攤銷，對超過一定年限的往來款項計提壞賬準備。同時，對折舊攤銷方法、時點進行了明確規定，通過實提折舊、攤銷和計提壞賬準備，真實客觀地反映資產的價值。而現行高等學校會計制度中，對固定資產實行虛提折舊，虛提折舊時不增加費用支出，而是通過減少“非流動資產基金”體現，且省級部門對固定資產的使用年限等基本沒有具體要求，造成大多數單位連虛提折舊均沒有做到，尚處于不提取折舊及無形資產不攤銷狀態。超過一定年限的應收款項不計提壞賬準備，核銷需要通過資產清查報省級政府批準，造成應收賬款長期掛賬、資產嚴重不實。政府會計制度改變了對現行資產的管理，通過折舊、攤銷和計提壞賬準備，真實客觀反映了高校的資產價值及運行成本。

（四）財務報告體系更加完善。政府會計制度下，高校的財務報表按照核算基礎及使用者不同，形成兩套財務報告體系，改變了現行僅有一套決算報表體系及財務狀況反映不全面的現象。通過財務會計核算形成高校政府財務報告，高校政府財務報告將高校財務狀況、運行情況和現金流量等有關信息提供給報告使用者，反映高校作為會計主體公共受托責任的履行情況，有助于高校財務報告使用者做出決策或者進行監督管理。高校財務報告的使用者為各級人大常委會、債權人、各級政府及其部門、高校自身和其他利益相關者。高校財務報告體系包括四張報表，即資產負債表、現金流量表、收入費用表和凈資產變動表及報表附注。

通過預算會計核算形成高校的決算報告，高校決算報告綜合反映高校年度預算收支的執行情況。高校決算報告的使用者為各級人大常委會、各級政府及其部門、高校自身和其他利益相關者，不包括債權人。高校決算報告體系包括預算收支表、預算結轉結余表、財政撥款預算收支表。“雙報告”的財務報告體系滿足了不同利益相關者的需要，綜合反映高校的財務狀況、預算管理水平及成本管理狀況。

（五）對財務人員的職業判斷要求更高。由于政府會計財務會計及預算會計并行，并在一套賬務系統集中體現，在涉及一項經濟業務時，要按照財務會計要求進行財務會計分錄的記載，同時還要結合是否納入部門預算，對涉及現金業務，判斷是否做相應預算會計分錄。同時，對財務會計執行權責發生制基礎，也要求會計人員按照權責發生制原則，合理確認收入和按照配比原則合理確定費用，這都增加了會計人員的職業判斷及業務處理工作量，對會計人員的職業判斷能力提出了更高的要求，由于高等學校為全額撥款單位，不納入預算管理的現金收支業務極為有限，大部分業務既要按照權責發生制核算財務會計，又要按照收付實現制核算預算會計，工作量及工作難度可想而知。

（六）對會計信息的信息化程度提出了更高要求。政府會計制度改革的“雙分錄”記賬，將帶來將近雙倍的工作量，“雙基礎”要求明確兩種核算基礎與會計科目之間的對應、預算項目的勾稽關系，時時檢查和控制兩種基礎之間會計科目的平衡關系，“雙報告”要求兩種報告體系的各種報表能夠自動依據財務會計核算和預算核算生成報告體系，這均需通過會計信息化來實行對維度的管理，傳統的手工記賬已不能滿足政府會計制度改革的需要，需要通過“業財融合”，實現財務系統與校內多個系統，如資產管理系統、科研管理系統、人事管理系統、教務管理系統、學生管理系統、招標采購管理系統及合同管理系統等多系統的互通互聯，實現業務管理系統與財務信息系統的有效合理對接，達到財務數據共享信息平臺的網絡化和智能化。

三、對高等學校貫徹實行政府會計制度的思考及建議

高校實施政府會計制度改革，是以會計改革為抓手，統籌高校財務、資產、科研、人事、基本建設及信息化等多部門，通過全方位配套管理及信息化手段，全面提升高校財務信息質量、完整準確反映高校的財務狀況及“家底”情況，通過會計核算充分體現高校辦學成本，全面提升高校的預算管理水平、財務管理水平、績效效果及內部治理能力，對全面推行的預算績效管理具有重要的支撐作用。這次改革也是我國改革開放以來難度大、涉及內容廣、意義深遠的一次財務制度改革，時間緊、任務重、專業性強，需要高校領導重視、各部門主動適應、部門聯動、協同配合。

（一）領導重視是實施政府會計制度的基礎。政府會計制度改革是全方位的系統工程，涉及高校多部門的協同合力，改革過程中要取得高校主要領導對工作的支持。高校要成立改革領導小組，主要領導任組長，涉及重要相關部門如財務、資產、科研、人事、基建、信息化等多部門分管領導任副組長，以上部門的負責人為成員的領導小組。財務處應作為牽頭單位，負責協調統籌政府會計制度的實施。同時確定實施方案，明確各部門的職責、具體任務分工、任務清單及完成時限等，確保政府會計制度整體、協同推進實施。

（二）要分層次、全方位進行培訓。對于財務處工作人員要重點培訓政府會計制度、準則及會計核算方法，了解新舊會計制度的區別及如何轉換，要從業務層面進行全面培訓，切記不能單純依賴軟件。要實現軟件的服務功能，財務人員必須精通高校的業務及財務核算實質;對于資產、后勤、基建、科研、合同等非財務人員，要結合政府會計制度改革要求，培訓時要注意統一思想宣傳貫徹改革形勢，注意不要使用過多的財務專業語言，要表達好需要非財務人員配合財務部門做的會計事項，明確各相關部門的工作任務及需要在改革中與財務處對接的具體事項，確保實施過程中“不變形”“不走樣”，達到培訓的效果。

（三）財務部門要做好新舊制度銜接轉換的基礎工作。財務部門作為實施政府會計制度的牽頭單位，起著承上啟下及業務總指揮和協調的作用，政府會計制度實施的成功與否，財務部門的作用很關鍵。為此，財務部門要完成以下準備工作，一是要對往來款項進行清理，分析往來款的對方單位（個人）、往來款的賬齡，能清理的在改革前清理完畢，未清理的為應收賬款計提壞賬準備及明細核算做好準備。二是要清理代管款項，為受托資產的會計核算做好準備。三是要清理資產，配合資產部門做好資產清查，實現資產賬與財務賬的對接，分析資產的購置年限，為計提折舊做好準備。四是要清理基建賬務，及時辦理基建工程項目的財務決算及固定資產的入賬手續，對原獨立設置的基本建設賬套進行清理，對基建賬與財務賬應抵銷的事項在2019年年底前完成抵銷，并做好兩個賬套的合并工作。五是要重視合同管理，合同是確定收支的重要依據，要配合合同管理部門做好合同臺賬的管理工作，完善合同管理制度。六是做好財務制度建設，要根據政府會計制度，完善單位的財務、資產等經濟業務管理制度，明確會計核算具體要求，及時修訂現行與政府會計制度不相宜的財務管理辦法、預算管理辦法、收支管理辦法、資產管理辦法和績效管理辦法等。七是做好新舊會計制度銜接科目對照表的編制工作，重新登記財務會計科目余額和預算結余科目余額，做好會計核算軟件的調整與數據轉化工作，建立新賬。

（四）強化財務隊伍建設，將專業勝任能力強的人員充實到財務隊伍中來。政府會計制度相比于高校會計制度，專業性及職業判斷更強，改革后比企業會計制度更復雜，這就需要專業的人員完成專業的事項。目前，高校財務隊伍普遍人手緊張，工作壓力大，學歷及職稱層次不高，勞務派遣及非正式編制人員較多，日常會計核算依賴軟件系統，財務人員的分析判斷能力及專業勝任能力明顯不足。要高度重視財務隊伍的建設，建立財務隊伍的長效引入機制，有計劃地補充年輕、高素質的財務人員，鼓勵他們提高職稱和學歷層次，關心他們的職業成長，提高財務人員工作幸福指數和專業勝任能力。會計人員不僅能記賬、算賬，更要能管理、判斷、決策和謀劃，在單位經濟管理決策活動中提高財務人員的話語權。

（五）要“業財融合”，提高財務信息化水平。政府會計制度改革要求預算會計與財務會計并行并在一個賬務系統中同時出現，必須借助專業的會計核算軟件，要牢固樹立“業財融合”的理念，推進高校職能部門的業務信息系統與財務信息系統的有效合理對接，實現財務信息系統與資產、科研、人事、教務、學生、招標、合同等業務系統數據的共享互通互聯及財務信息平臺的網絡化和智能化，盡可能消除信息孤島，確保高校財務信息系統滿足單位內部管理及政府會計改革的方向及要求。

綜上，政府會計制度改革對高校來說是全新的，充滿著挑戰，時間緊，任務重，新制度的實施必將給高校的財務工作帶來挑戰和業務層面的深刻變革，同時，新政府會計制度制度的實施也使高校的財務信息更加科學，能滿足不同利益群體的需要，也為高校摸清家底、預算績效管理提供數據支撐，提高單位的財務管理水平和經濟治理能力。Z

【主要參考文獻】

[ 1 ] 財政部.政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表[S].財會[2017]25號.

[ 2 ] 陶其高，虞勁松.對高校實施政府會計制度中若干問題的探討[J].教育財會研究，2018，（03）.