社會治理視域下省級體育社團管理機制改革的路徑①

錢鈞 張建龍 董燕 劉晶

[摘 ? ? ? ? ? 要] ?隨著我國社會治理體系和治理能力的改革，各省體育局對省級體育社團的管理機制需要進行相適應的變革。管理機制改革既包括對政府職能機構(gòu)的外在管理改革，也包括體育社團內(nèi)在運行機制改革。各省體育局作為業(yè)務主管部門，可以通過由單一行政化發(fā)展到多種機制協(xié)同;改變利益格局形成多方驅(qū)動;從政府培育到全面自律等方式，實現(xiàn)對省級體育社團運行、動力、實現(xiàn)管理機制的改革。

[關 ? ?鍵 ? 詞] ?社會治理;省級體育社團;管理機制

[中圖分類號] ?G717 ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻標志碼] ?A ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號] ?2096-0603（2019）18-0039-03

省級體育社團主要是指省級項目協(xié)會，是各省區(qū)域內(nèi)的地方性體育社會組織。隨著我國體育社會治理體系和治理能力的改革和持續(xù)推進，區(qū)域性體育社會組織將更多地參與地方體育事業(yè)的社會治理中。各省及政府職能部門對省級體育社團的管理機制也必須進行相適應的改革，以適應區(qū)域性體育事業(yè)社會治理的需要，促進省級體育社團按照市場化、社會化的定位實現(xiàn)其職能和發(fā)展壯大。目前我國對社會組織的管理改革是在社會治理視域下強調(diào)全面治理、綜合治理、系統(tǒng)治理。對省級體育社團管理機制就是要把能夠促進體育社團能力提高的措施、辦法、制度體系都納入其中，既包括政府對體育社團有效管理的外在機制，也包括體育社團有效運行內(nèi)在管理機制。具體的管理機制改革可以從管理的運行機制、動力機制以及實現(xiàn)機制三個方面實施。

一、管理運行機制由單一行政化到多種機制協(xié)同

（一）組織領導機制

社會組織管理制度的改革首先是推進與行政機關的脫鉤，省級體育社團脫鉤后必然將直接面向市場和社會，這就需要地方政府通過在體育事業(yè)中的管理職能、服務職能、保障職能，實現(xiàn)政府的主導作用，以確保社團發(fā)展方向的正確。

2015年審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例（試行）》指出，“明確社會組織領導機關要設立黨組，把黨的建設放在更加突出位置，進一步完善黨組制度，提高黨組工作制度化、規(guī)范化、程序化水平”。完善體育社團組織領導的機制，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用，明確社團黨組織對社團重要事項的決策權(quán)，包括貫徹落實體育局工作任務;社團干部任免調(diào)配及獎懲;重要業(yè)務活動;大額經(jīng)費開支;接收大額捐贈;開展涉外活動等事項。這就需要進一步區(qū)分明確社團黨組織的建立與組織關系，屬于“省體育局黨委”還是“省委非公和社會組織工委”的職責范圍與隸屬關系。

省體育局作為業(yè)務主管單位。首先，要從宏觀的角度制定體育社團管理方式的頂層設計方案。支持體育社團參與陜西體育治理的積極性，使體育社團實現(xiàn)政府與社會、政府與個人、政府與體育市場聯(lián)系紐帶的功能。其次，省體育局內(nèi)部各職能處室要明確各部門職責，落實管理力量，落實經(jīng)費支持。既要依據(jù)法規(guī)政策落實嚴格執(zhí)法，又要根據(jù)陜西省體育事業(yè)發(fā)展需要制定工作思路和方針，同時還要開展定期檢查和不定期抽查，主動發(fā)現(xiàn)問題，幫助指導整改。

（二）法治運行機制

各省體育局對省級體育社團的管理職能應是以宏觀管理為主，管理手段也要由行政手段轉(zhuǎn)為法律手段。目前在依據(jù)國家憲法等基本法律的同時，依據(jù)《中華人民共和國體育法》《社會團體登記管理條例》《關于改革社會組織管理制度促進社會組織健康有序發(fā)展的意見》（中辦發(fā)〔2016〕46號）等法規(guī)政策。

為了適應地方區(qū)域體育事務的特殊性，有條件的地方可以盡快制定、出臺“省級體育社團管理辦法”，建立合法合規(guī)的制度范圍，健全社團管理機制。通過“管理辦法”可以進一步明確體育局的行政職權(quán)、法律依據(jù)、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項，明細體育局、體育事業(yè)單位和體育社團之間的職責關系;確保體育社團的組織、宗旨、行為的合法性，對其功能定位、權(quán)益范圍、業(yè)務開展進行規(guī)制。確保體育社團在嚴格遵守國家政策法規(guī)和社團章程的前提下，通過組織內(nèi)部的會員參與和制度建設，明確體育社團內(nèi)部權(quán)利、責任和工作原則、流程，實現(xiàn)法人治理;對省級單項體育協(xié)會的結(jié)構(gòu)和法律地位、權(quán)利和義務、業(yè)余比賽批準、爭議解決方法等事項特殊性進行明確規(guī)范。

（三）競爭機制

目前對各省級體育社團的管理方式，多是采取不設立相同和相似的體育社團。這樣就消除了競爭對手，有可能降低體育資源配置的有效性。適度引入競爭機制進行管理，就是運用市場化的特有機制，讓體育社團發(fā)展適應市場經(jīng)濟的時代要求。

同時可以改革對體育社團的財政支持方式，改變以財政撥款為主，建立政府購買體育社會服務、開展經(jīng)營活動、吸納社會贊助等多種形式并存。特別是省體育局在向體育社團購買公共體育服務時，需要采取競標的方式逐步消除競爭限制，通過市場化建立起良好的競爭機制促進體育社團發(fā)展。這樣既促進了工作效率的提高，又增強了體育社團承擔體育事業(yè)發(fā)展的責任能力，同時有助于體育市場競爭的形成，更好地滿足了社會對體育事業(yè)多元化、多層次的需求。

（四）社團自治機制

省級體育社團與行政機關脫鉤后，必須確立體育社團的獨立法人地位。體育社團應在非政府性、非營利性、自治性、組織性、志愿性的特征上建立社團自治機制。自治機制是體育社團管理內(nèi)在機制的重要組成部分，社團章程是社團開展活動的具體依據(jù)。必須對社團的原有章程及組織規(guī)章進行清理，強化制度制定的民主程序。健全決策制度，決策權(quán)均應采用民主集中原則;完善辦事規(guī)章，制定社團相關業(yè)務工作流程，尤其是協(xié)會對承擔全民健身計劃和競技比賽任務等社會職責事項的工作流程;完善會員制，在加入社團、繳納會費、參加活動等制度以外，規(guī)定會員對社團管理必須履行的權(quán)利與義務。

省級體育社團的社團自治機制，最終要真正實現(xiàn)機構(gòu)脫鉤、職能脫鉤、資產(chǎn)脫鉤、人員脫鉤。落實國家管理社會組織改革的政事分開、管辦分離、資產(chǎn)分開、人員分流，限制機關工作人員兼任領導職務，從而逐步建立完善自我管理、自我發(fā)展、自我約束的體育社團管理體制機制。

二、管理動力機制改變利益格局形成多方驅(qū)動

（一）利益驅(qū)動機制

改革社會組織管理制度，就是要打破以往利益關系格局，尤其需要激發(fā)體育局內(nèi)部行政處室的改革動力。

首先，需要建立以人民為中心、以人民滿意為出發(fā)點和歸宿的發(fā)展理念。依據(jù)國家法規(guī)政策和發(fā)展趨勢，讓與、交付體育社團相應的權(quán)力，培育體育社團組織的發(fā)展，幫助體育社團實現(xiàn)自治化發(fā)展。其次，改革省體育局內(nèi)部相關實現(xiàn)的考核目標，強化業(yè)務主管處室對體育社團培育和監(jiān)督方面的管理服務質(zhì)量與目標追求。最后，需要培育體育社團的權(quán)利意識、參與意識、責任意識。建立合理完善的交流與反饋機制，確保體育社團自身權(quán)利主張、利益表達、民情反映、需要訴求的實現(xiàn)。

（二）考核評估機制

評估是績效管理的關鍵環(huán)節(jié)。評估既是對體育社團綜合考核的一個主要依據(jù)，又可以發(fā)現(xiàn)體育社團管理制度建設中存在的缺陷和不足，針對性加強監(jiān)管指導工作;還可以對政府購買的公共體育服務事務結(jié)果進行評價;也有利于社會公眾、社團會員、贊助者對社團運轉(zhuǎn)情況進行監(jiān)督。

對省級體育社團實施評估，就需要建立科學的評估指標體系，這個體系應該是全覆蓋的，包括基本條件、組織建設、業(yè)務開展、工作績效、社會評價等方面。落實體育社團評估機制，可以引入、推進第三方評估。在目前尚缺少專業(yè)評估機構(gòu)的實際情況下，各體育局可以委托本省內(nèi)體育專業(yè)教學研究機構(gòu)作為“第三方”，或者邀請體育方面的專家學者、體育管理者、體育工作者、法律工作者等組成專項評估項目組開展評估。未來還可以利用現(xiàn)代網(wǎng)絡技術(shù)建立社會公眾評估平臺，使之成為社會大眾對體育社團的監(jiān)督管理平臺。

（三）獎懲激勵機制

各省體育局對省級體育社團的管理，不僅要采取指導、檢查、評估的管理方式，還應該通過獎懲實施激勵機制。激勵機制包括精神激勵、薪酬激勵、榮譽激勵、工作激勵等。通過激勵機制將社會和政府對體育社團發(fā)展的期望轉(zhuǎn)化為體育社團的具體工作行為。

各省體育局可以通過提供基本物質(zhì)保障、加大購買政府服務，積極支持體育社團開展各類體育公益活動，激發(fā)其參與體育管理、提升社團活力的動力;創(chuàng)新政策激勵機制，以市場化機制為基礎，指導體育社團改革薪酬體系;以差別性財政撥款政策，對不同的項目社團實行分類管理;同時加強過程監(jiān)督和追懲制度，落實對體育社團“寬進嚴管”，重視社團業(yè)務過程監(jiān)督，建立社團信用記錄，加大對違法違規(guī)行為的追懲力度。

（四）互動協(xié)同機制

體育社團與政府的脫鉤，不是徹底切割。體育事業(yè)的政府治理需要體育社團的參與，體育社團的發(fā)展需要政府的扶持。體育局和體育社團需要通過互動協(xié)同機制，建立其合作關系，平等的合作關系。通過聯(lián)動的溝通機制，實現(xiàn)各盡其職、各盡其能、分工合作。

體育局負責宏觀方向和全面協(xié)調(diào)：政策法規(guī)與體育發(fā)展戰(zhàn)略的制定與實施、對體育事務過程進行監(jiān)督與控制、體育基礎場地設施的建設與管理、在不同體育組織之間進行溝通與聯(lián)絡。體育社團承擔具體事務性工作，運動項目推廣、群眾體育活動開展、賽事管理、專業(yè)人員培訓、體育產(chǎn)業(yè)經(jīng)營與開發(fā)等。

三、管理實現(xiàn)機制從政府培育到全面自律

（一）建立社團發(fā)展培育機制

省級體育社團直接面向市場和社會初期需要一個適應階段，在此期間將會面對一系列的問題與困難，這就需要政府職能部分，尤其是省體育局的扶持培育。對省體育局也要解決兩個方面的問題，一是培育對象，二是如何培育。

要解決脫鉤后體育社團發(fā)展的政策扶持問題。目前的省級體育社團需要承擔部分項目管理職能，需要根據(jù)具體職能明確履行職責的方式。尤其是薄弱項目的體育社團，社會關注度和群眾基礎較差，社團自身能力和適應性相對較弱，需要體育局給予更多的政策扶持，給予更多機會鍛煉、提升其運營能力。在人員教育培訓上，逐步實現(xiàn)職能轉(zhuǎn)移，加大購買服務力度，健全勞動人事制度、稅收優(yōu)惠、社會保障、資金支持等專項扶持政策。

省體育局需健全應用扶持政策的培育機制形成：政策動態(tài)調(diào)整機制，建立扶持政策效率的評估制度，依據(jù)全省體育事業(yè)發(fā)展的變化對體育資源進行動態(tài)再分配;政策組合運用，使用直接補貼、信貸擔保與貼息、稅收優(yōu)惠、產(chǎn)業(yè)保護等綜合手段;政策精準定向?qū)嵤瑢⒉煌馁Y源針對性地投入重點優(yōu)勢項目和薄弱項目，最大化發(fā)揮有限資源的效益，通過抓住兩頭帶動全局發(fā)展。同時還必須健全體育社團組織退出機制。對嚴重違反國家有關法律法規(guī)的體育社團，要依法吊銷其登記證書;依法撤銷，弄虛作假騙取的登記;取締對未經(jīng)登記的非法體育社團。

（二）社團的社會服務機制

省級體育社團將會成為地方區(qū)域性公共體育服務的主要具體承擔者。省級體育社團承擔政府體育社會管理職能方式方法，也將通過市場化的方式減少行政化。所以體育社團需要明確自身的職能定位，提高社會服務意識。省級體育社團的基本職能應針對本省區(qū)域內(nèi)的體育事務開展社會服務，服務社團成員、服務社會大眾、服務區(qū)域體育事業(yè)、服務國家需要。

省體育局作為地方政府職能部門向體育社團購買各項體育事務的社會服務，本身就是一種實現(xiàn)管理體育項目的職能。這種購買服務既是一種管理方式，又是實現(xiàn)政府由管理型向服務型轉(zhuǎn)型的方式，還能提高公共體育服務效率和質(zhì)量。

（三）綜合監(jiān)督機制

省體育局對省級體育社團權(quán)力監(jiān)督應為事前管理、事中控制、事后監(jiān)督相結(jié)合的整體協(xié)調(diào)模式。就是要管理好人員，管理好財物，管理好行為。

具體到實踐層面，需要進行跨部門整合和持續(xù)設計、執(zhí)行的事務。落實“誰主管、誰負責”的原則，切實加強事中、事后監(jiān)管。“民政部門作為主要牽頭部門，財政、稅務、審計、金融、公安等部門參加”，通過信息公開、資金財務監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)督等機制，進行全過程的風險預警和多部門的聯(lián)合執(zhí)法。建立信息公開監(jiān)管機制，監(jiān)管履行信息公開義務，公布體育社團注冊登記、政府委托事項、信用承諾、違法違規(guī)行為等信息。資金財務監(jiān)管機制，監(jiān)管財務收支審批、財務核算、資金財產(chǎn)管理、收入免稅申報等制度的落實。體育局作為業(yè)務主管單位，對體育社團的政治方向、黨組建設、財務資產(chǎn)管理、人力資源管理、接收社會捐助、業(yè)務活動開展等事項具有管理責任。綜合監(jiān)督還可以多部門聯(lián)合的年度檢查、專項監(jiān)督、業(yè)務抽查等方式落實管理。

體育局的管理責任還有配合登記管理機關做好體育領域體育社團的登記審查;引導社會組織健康發(fā)展，督促指導體育社團內(nèi)部管理混亂進行整改;協(xié)助有關部門查處社會組織違法違規(guī)行為;協(xié)助登記管理機關和相關部門做好對體育社會組織非法活動和非法組織的查處。

（四）社團全面自律機制

省級體育社團經(jīng)過脫鉤去行政化后，不僅在名義上成為具有社會組織特質(zhì)的體育社團協(xié)會，更是實質(zhì)的獨立法人組織，其在地方社會體育治理中具有主體地位。這就需要省級體育社團盡快建立起全面的自律機制，通過自我要求和自我約束發(fā)展壯大，實現(xiàn)省級體育社團作為社會組織“提供服務、反映訴求、規(guī)范行為”的作用。

自律機制強調(diào)規(guī)范內(nèi)部治理、完善組織機構(gòu)，完善治理結(jié)構(gòu)。對省級體育社團目前不斷完善優(yōu)化協(xié)會章程條款和工作流程制度，包括以下具體內(nèi)容：健全會員大會、執(zhí)委會、專項委員會會議制度，完善會議規(guī)則，規(guī)范決策程序;健全監(jiān)事或者監(jiān)事會，規(guī)范相關權(quán)利、義務，健全內(nèi)部監(jiān)督制度;強化民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督制度機制，保障體育社團依法自治;靠制度機制調(diào)動和激發(fā)方方面面的活力，約束會員的行為;建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的機制;自覺推進信息公開，引入社會監(jiān)管，接受社會公眾、新聞媒體的社會監(jiān)督。

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編輯 馬燕萍