國防科技軍民融合創新發展的一個核心問題
——關于“民轉軍”準入問題研究

◎國防大學軍事文化學院 俞亮

國防科技的創新文化，對國防建設與發展，起著發動機般的作用。而國防科技的創新文化，則很適合放在軍民融合發展的大視野下進行研究。習近平主席曾高屋建瓴地指出，“要加強國防科技創新，加快建設軍民融合創新體系，大力提高國防科技自主創新能力。”貫徹習主席這一指示精神，打造國防科技的創新文化，有必要直切時代難點，站在軍民融合的戰略格局上進行頂層設計。改革開放之初，國防科技工業較好地實現了“軍轉民”的轉型，開始打破軍民分治的格局，但“民轉軍”的轉型還任重道遠。跨世紀以來，隨著軍工市場的不斷放開，越來越多的民口部門參與到國防科技的相關研究項目中。地方高校、科研院所、民營企業由于其獨特的技術優勢，已成為國防科技的重要組成部分，不僅將科技成果轉換為應用，將創新轉化為生產力，而且引入了地方的文化特質，加速了軍地的文化融合。隨著軍民融合發展戰略的深化，國防科技創新必將使得軍地文化相互滲透融合。如何充分將豐富的科技資源轉為國防所用，推進國防科技的創新文化成為新時代具有重大戰略意義的課題。

一、國防科技“民轉軍”準入現狀分析

“如何便捷、及時地將軍地需求相對接，使得民為軍服務”一直以來是國防科技工業致力解決的一大焦點難點問題。十八大以來，“民轉軍”的準入問題已經大大改善，申報途徑和準入渠道不斷拓寬。2015年1月，“全軍武器裝備采購信息網”的建立和使用便是一個標志性事件。該網站由總裝備部管理和維護，進行軍隊裝備采購需求和預/科研項目的發布、產品和信息推送、信息動態監測與維護，并同時提供民參軍具體流程、招投標的公示與反饋等指南信息。網站運營數年，其軍事、經濟和社會效益顯著，同名的微信公眾號也投入使用，受眾更廣，使得信息更新更快，查詢更方便。雖然國防科技的“民轉軍”有了很大的進步，但總體看來，目前仍存在以下兩個方面的問題。

（一）“民轉軍”開放程度不夠，信息獲取、跟進的程序繁瑣

全軍武器裝備采購信息網雖然提供了信息獲取與查詢，但是其信息查詢、信息發布和后續跟進的有效性仍然有待改善。首先，涉密項目的信息只能在指定地點查詢。全北京只有一處查詢點，該查詢點工作時間短且管理老套；除北京外全國也僅有6個城市開通了查詢點，每個城市也只有一處查詢點。即便是具備涉密項目資質的單位，在獲取項目信息時也存在很大的不便。其次，倉促發布的情況時有發生，例如有些項目，發布時就只剩下幾天的時間，報名和開標時間都比較短。最后，由于部隊有自己獨立的體系，后臺審批程序較為繁瑣，這就給項目后續的跟進帶來問題，如財務方面審核周期長、賬期長，驗收時程序也較為復雜。所有這些問題，都給民口單位獲取、承擔、完成裝備采購和預研科研項目帶來了不便。

（二）“民轉軍”的準入門檻高，民營科技企業望而卻步

凡是涉軍的項目都需要資格審查，特別是涉密項目，需要完成一系列的資格審查和認證。目前進入軍工領域需要“門禁卡”，即三證：裝備承制單位資格認證、武器裝備科研生產許可證、武器裝備科研生產保密資格認證。因為涉及多個部門把關，這其中任何一個資質或認證都需要比較復雜的程序，需要的材料居多，涉及軍地多個部門的審核，而且動輒需要幾十個工作日的審核周期，需要花費很長的時間。很多民營科技企業因為“耗不起”而放棄了資質申請，從先天就放棄了競爭資格。

上述問題，加大了民口單位參與國防科技創新的難度，如果不妥善解決，不利于國防科技工業健康發展和武器裝備的進步。有必要以軍民融合發展的大視野，思考如何解決存在的難點，從而鑄造國防科技創新文化，為備戰打仗、實現強軍目標，提供堅實的物質基礎。

二、國防科技“民轉軍”遇到的瓶頸解析

地方高校、科研院所以及民營科技公司以其各自獨特的優勢具備“民轉軍”的先決條件，從科研拓展、效益提升等多個方面有著參與國防科技創新的愿望和熱情。而目前，在國防科技領域制約軍民融合發展的一大瓶頸就是“民轉軍”的準入問題。軍地技術、裝備等領域的融合涉及到雙方文化差異，軍民融合的過程即軍地雙方的文化理念、管理機制的相互構建。在相互碰撞、相互構建的過程中，“民轉軍”的準入難度仍然存在，主要原因有以下三點：

（一）安全等因素導致的“民轉軍”壁壘

長期以來，因為國防科技涉及大量國家機密，因此其管理和統籌掌握在軍隊手中。隨著軍民融合的推進和發展，國防科技逐漸融入大市場之中，但是大部分項目仍然涉及不同程度的國家秘密，因此不可能完全向市場開放。想要承擔涉密項目，就需要各種資質和認證。而從保密的角度出發，每一道手續、每一個申請材料都必須嚴格把關，這就在客觀上造成了“高門檻”。

（二）程序環節的復雜繁瑣

國防科技雖由軍方統籌，但具體實施過程卻跨軍地多個部門，協調、實施起來非常復雜。“民轉軍”的各個環節都需要重重手續，而自下而上的報批手續和自上而下的審批程序會耗費大量的時間和精力。以前辦齊所有的資質證明，大約需要一年的時間，而在2017年10月，將其中的兩證合一后，周期縮短到3-6個月，跟過去相比，時間成本大大縮減。但是6個月的周期對于大部分民口單位尤其是民營企業來說仍然太長。

（三）利益集團設置重重屏障

原有的軍隊科研院所、軍工企業、軍工科研院所，這些由“軍”字打頭的單位，由于其自身性質獲得了天然的政策優勢與保障優勢，身上刻有很強的“計劃經濟”的符號和特征。把他們放在市場經濟的大背景下進行運營，勢必會帶來優勝劣汰，而民口單位在高新技術、人才管理、評價與激勵方面的優勢已成為他們強勁的競爭對手。同時，軍民融合的發展機遇使得民口單位，特別是民營企業和公司會以高幾倍的薪酬“挖墻腳”，從軍口部門挖走高級技術人才，給軍口單位的人才管理造成了很大的壓力。

三、國防科技“民轉軍”創新機制的大思路

對于上述的幾個現象，解決辦法有多個方面，這里主要談一談機制制度的創新，即在“民轉軍”的進程中如何促進國防科技創新進行良性發展，如何從準入制度進行改革，為“民轉軍”提供最大限度的便利和保障，最終形成軍民融合發展、共同創新的文化。

（一）做好國防科技“民轉軍”的頂層設計

回歸市場。將國防科技工業納入整個國民經濟體系，推向市場的大懷抱。納入全局、通盤考慮，就摒棄了之前封閉的體系，使得國防科技、軍民兩用技術、人才培養等各個環節納入國家相關規劃之中，避免了重復立項、重復投資，節約了國防經費開支。在國防科技領域中鼓勵民口單位的參與，降低民口單位進入國防工業的準入門檻。對于已經參與國防科技項目并已經形成了發展規模的地方高校、科研院所給予持續的關注，對于具備資格或擁有條件的民營科技公司給予支持和鼓勵，吸引他們加入研發領域。

打破思維定勢。一直以來由于保密的原因，軍隊處在一個較為封閉的圈子中。而隨著時代的發展和國際形勢的演變，軍隊需要時刻進入戰斗的準備，而現代化戰爭也變成越來越以信息技術為核心的較量。因此，需要打破思維定勢，讓擁有高新技術的民間資源轉為軍用，實現互通。對于不涉及國家機密的項目，要積極引導民口單位參加，鼓勵將民間科技進行成果應用與轉化，節約軍費開支。

打破利益集團。消除大大小小的各色集團的利益保護，消除軍、民兩套體系的壁壘，使得這兩個“平行世界”進行真正融合。完全進入市場經濟，會給國防科技帶來很大的沖擊與挑戰，民口單位的“春天”意味著軍口單位的“秋冬”—— 失去了政策的傾斜和保護，他們必須進行調整與改革，打破“鐵飯碗”的固有觀念。放在國民經濟的大背景之下，雖然其過程勢必會帶來淘汰和陣痛，但是總體看來融合的結果促進了資源整合和優化，實現了利益的最大化。

建立軍、民科技深度融合的標準。標準化，看似一個簡單的問題，實則是軍民融合最核心的問題，也是最難的問題。軍隊的國防科技系統和地方的科技系統原本是兩個相對獨立的體系，過去有著成千上萬種不同的標準。國防科技“民轉軍”的“難”，其實最大的關節點就難在“軍”和“民”的標準不同。美軍在冷戰期間動用大量人力，制定了近萬份的指令、規定和手冊，3萬多個軍用標準和規范，人為地制造出國防科技工業和民間科技產業之間的巨大鴻溝。九十年代初美國政府終于意識到必須取消軍工領域的特定標準，克林頓提出必須打破國防工業和民用工業之間不同標準和策略的壁壘，建立軍品民品并舉的統一的產業基礎。在接下來的十多年，美國軍工產業完成了整合，最終形成了高效運作的市場體系。我們可以借鑒美軍的這一做法，打破領域壁壘，統一軍地標準，為“民轉軍”提供便利。

（二）為國防科技的“民轉軍”建立科學的管理辦法

強化項目管理。從信息披露、分類管理、跟蹤監督、競爭機制等各個方面提升項目的規范性和科學性。利用多渠道、多種媒介進行項目信息的發布與跟蹤，擴大受眾范圍，多方位地吸引民口單位。制定完善的體系設計，對項目進行分類和分級管理，針對各個分類和級別來確定相應的管理和評價體系。由能力、涉密、區域、應用等為標準，確定項目的分類。合理建構項目分級體系，規范梯次等級，由小至大進行分級。

增加項目申請透明度。以“軍民融合”為導向，成立各個領域與分支學科的專家庫，同時吸納軍、民兩地專家，在招標時從專家庫中隨機抽選部分專家進行項目的審定和評估，打破過去只以軍隊專家或軍代表說了算的局面，增加申請的公正性。分離項目的設計與申請，打破領域內的潛規則。

建立國防評價體系。目前在地方高校、科研院所等單位實行的評價體系還是以論文發表、課題承擔、社會評價等元素為參考數值，而在軍民融合的大背景之下很難對接，因為國防科工的科研偏向實用性，更注重項目的實效與應用，而且一些項目由于涉密等原因不能公開。因此，建議構建獨立的國防科工的科研評價體系，保障單位和個人的權益。在總體評價時，可以對軍工科研項目直接加分，以此鼓勵個人和單位更多加入到軍工科研領域。

（三）為國防科技的“民轉軍”提升服務保障力度

搭建信息平臺，加大宣傳力度。在現有的基礎上擴大軍民融合的宣傳力度和影響力，除了北京以外，在主要城市舉辦軍民融合科技成果展以及軍民融合發展論壇，在現有基礎上擴建軍民融合協同創新中心、軍民融合結合產業示范基地。鼓勵并利用民間的資源和平臺，建立軍民融合科研咨詢和服務機構，通過微信公眾號或網絡平臺發布信息，進行戰略研究、評估評價、教育培訓等活動，帶動軍民融合學術界的活躍與繁榮。

做好配套保障，解決后顧之憂。制定完善的涉密工作管理辦法，提供保密工作的依據和指南；對于民口單位的保密人員定期進行業務培訓；擴大涉密查詢的范圍，增加查詢點，提升涉密信息查詢的便捷性與穩定性。簡化制度性程序，對于付款、轉賬、退稅等財務事項，拓寬其方式渠道，縮減其周期。對于擁有尖端技術的民口單位甚至可以用減免稅、財政補貼等方式吸引其加入國防科技。開展國防科技領域領軍人才的培養與管理，吸納民口單位的優秀人才加入。

（四）為“民轉軍”加強法制建設

推進相關法律法規的建立與落實，明確責任擔當，確保貫徹落實。用法制思維和法制方式來籌劃和管理；精簡審批流程，降低準入門檻，縮減制度性成本，所有這些期望都需要通過法律法規的形式來保障。如2017年底中央發布的《關于推動國防科技工業深度發展的意見》，對于推進軍民融合深度發展作出了全面部署；2018年1月，國防科工局發布了《軍工科研項目指南公開發布規程》，從項目發布的原則、內容、渠道、程序四個發面做了詳細的說明；剛剛召開的中央軍民融合委員會第二次會議通過了《關于加強軍民融合發展法治建設的意見》，確定了在軍民融合中要推進法制建設，以立法形式來給軍民融合保駕護航。國防科技涉及了軍隊、地方、政府、民口單位等多個主體，各方的利益訴求各不相同，一些利益集團出于利益保護的原因給民口單位的準入設置了障礙，因此迫切需要出臺相關法規和細則，明確各方的權責，指導并監督各方在具體實施環節的行為規范，確保各參與方的利益共贏，才能實現真正意義上的資源優化，提升民口單位參與國防科技創新的積極性。

現階段的軍民融合正處在由初步融合向深度融合發展過渡的關鍵階段，各項法律法規正在逐步完善中，“民轉軍”要抓住這個發展的良機，科學、有效地進入國防科技領域，“問渠那得清如許？為有源頭活水來”。地方科技資源的融入，必然為國防科技創新帶來無盡活力與發展效能，并有助于打造朝氣蓬勃的軍民融合發展文化。在探索前進的道路上，我們要面向世界，站在全球軍事變革的大視野，立足于與強敵博弈、與強軍競賽的格局中，多調研存在的現實問題，借鑒中外成功經驗，既深化“軍轉民”，也推進“民轉軍”，消除“民”與“軍”互轉的各種壁壘，實現一體化的軍民融合發展，才能打造出形神兼備的國防科技創新文化，從而屹立于世界民族之林。