內蒙古推動區域協調發展的難點及對策研究

張學剛

摘? 要：黨的十八大以來，內蒙古區域發展的協調性不斷增強，區域關系調整進入重要轉折時期。但是，伴隨國內外環境的重大變化，區域發展面臨的形勢也更加嚴峻，面臨諸多難點和制約因素。未來，內蒙古推動區域協調發展需要遵循區域發展一般規律，既立足當前，又著眼長遠，以主體功能區為基本框架，科學謀劃國土空間戰略新格局;以實施區域協同發展戰略為引領，加快形成“一核驅動、多中心帶動、全方位開放合作”的區域發展新局面;以建設縱向橫向發展軸帶為支撐，全力拓展網絡開發新空間。

關鍵詞：內蒙古 區域協調 新格局

一、內蒙古區域發展現狀

從趨勢看，黨的十八大以來，內蒙古區域發展的協調性不斷增強，區域關系調整已經進入重要轉折時期。

（一）頂層設計正在完善

近年來，國家深入實施主體功能區戰略、區域發展總體戰略和新型城鎮化戰略，推動京津冀協同發展、長江經濟帶建設和粵港澳大灣區建設，充分發揮各地比較優勢，堅持統籌規劃、分類指導，政策體系逐漸完善，保障措施切實有效。結合內蒙古實際，自治區編制實施了一批重點區域規劃，研究制定了一批促進區域協調和開放合作的政策性文件，不斷創新開放合作的互動機制。

（二）地區間相對差距正在縮小

近年來，無論是從蒙東地區和蒙西地區比較看，還是從12個盟市以及103個旗縣（市區）的比較看，主要經濟社會指標的相對差距都呈現出逐漸縮小的趨勢。這些趨勢是內蒙古區域發展協調性增強、區域關系調整進入轉折期的重要標志。

（三）空間格局正在優化

新型城鎮化格局正在形成，呼包鄂城市群的核心帶動能力不斷增強，東部盟市發展步伐不斷加快，烏海及周邊地區初步形成了以烏海為區域中心城市，相對完整的經濟區域。

（四）特殊類型區幫扶正在深化

近年來，包括革命老區、人口較少民族聚居區、邊境地區、貧困地區、資源枯竭地區、生態退化地區等在內的特殊幫扶地區，得到了國家、自治區和各級政府的關注和支持，面臨的各種困境得到很好的緩解，內生發展能力不斷增強。

（五）開放合作的空間正在拓展

中歐國際班列數據不斷增多，口岸綜合功能明顯增強，產業合作和人文交流日益密切和頻繁，企業“走出去”也不斷取得新成果。區域合作廣度、深度正在拓展，與東三省的多個領域合作取得較多成果，京蒙合作內涵得到不斷擴展，呼包鄂榆城市群建設進入實質性推進階段，蒙晉冀（烏大張）長城金三角合作區建設上升為國家戰略。

二、內蒙古推動區域協調發展的難點和制約因素

區域發展邁上新臺階、區域關系調整進入轉折期，并不意味著內蒙古區域協調發展的“拐點”已經真正到來。相反，伴隨國內外環境的重大變化，內蒙古發展面臨的形勢將更加嚴峻，需要更加高度關注影響區域協調發展的難點和制約因素。

（一）三大差距

一是城鄉間主要經濟社會指標的絕對差距大。比如，2010年內蒙古城鄉居民人均可支配收入相差12168元，2015年達到20000元左右，2018年進一步擴大到了24502元。同時，城鄉教育、醫療和社會保障水平差距也依然很大。比如，雖然城鄉社會保障實現全覆蓋，但農牧民在籌資、繳費、受益水平和管理機制等方面，與城鎮居民依然存在較大差距。二是地區間主要經濟社會指標的絕對差距大。比如，2013年，全體居民人均可支配收入最高與最低的盟市之間相差16478元，2018年這一指標進一步擴大到23178元。2017年，全區103個旗縣（市區）中，城鎮居民人均可支配收入低于全區平均水平的旗縣（市區）還有個69個。三是貧困地區發展水平與全區發展水平差距大。一方面，主要經濟社會指標上，貧困地區與全區平均水平的絕對差距還在拉大;另一方面，脫貧攻堅開始面臨一些新問題和新挑戰。比如，從空間分布看，貧困人口多集中在偏遠地區、少數民族聚居區、革命老區和省際交界地區，周邊地區缺乏有輻射帶動能力的區域性中心城市。

（二）三個滯后

一是綜合交通運輸體系建設滯后。綜合交通網絡體系還不健全，各種運輸方式之間的無縫對接還沒有形成，城鎮公交設施明顯不足，城鄉公交一體化發展滯后，部分農村牧區公路“通返不通”問題突出，亟需升級改造。此外，交通快速發展還面臨資金、土地等因素制約以及生態、環保壓力不斷加大等問題。二是區域創新體系建設滯后。一方面，區域整體創新水平低且空間分布不平衡;另一方面，全區還面臨著創新資源地區間流動不暢、創新鏈與產業鏈在地區內和地區間融合度不高、科技成果轉化率低等突出難題。三是人口城鎮化滯后于土地城鎮化。多年來，一些地區建成區人口密度偏低，建設用地利用方式粗放且效率低下;戶籍人口城鎮化率偏低，大量農牧業轉移人口難以融入城市社會，還不能真正享受市民待遇。

（三）四個不協調

一是地方政府與市場的關系不協調。概而言之，主要體現在兩個方面，一個是“越位”，即管了不該管的事;一個是“缺位”，即該管的事沒管或者沒有管好。二是人口、經濟、資源、環境不協調。人口與經濟空間分布不協調，經濟建設與資源利用和環境保護不協調。一些地區經濟發展方式依然粗放，轉方式、調結構進程十分緩慢，資源開發強度大、利用效率低下，環境問題比較突出。三是大中小城市發展不協調。大城市核心區人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加劇;中小城市集聚產業和人口不足，潛力沒有得到充分發揮;小城鎮數量雖然較多，但規模小、服務功能弱等，都增加了經濟社會和生態環境成本。四是沿邊開放優勢與對外開放水平不協調。內蒙古沿邊開發開放優勢明顯，但沿邊開放水平仍然嚴重落后于中東部地區和西部一些省份。同時，還面臨人才匱乏、基礎設施建設滯后、特色優勢產業體系尚未形成、投資貿易便利化水平不高等突出問題。

（四）四個制約因素

一是落后觀念的制約。受發展階段、市場發育程度等綜合因素影響，無論是政府，還是企業和大眾，行政區觀念根深蒂固，區域觀念尚在培育之中。在行政區觀念指導下，地方本位主義思想泛濫，行政區經濟與區域經濟之間的沖突不斷。二是現行體制的制約。行政管理體制的“縱向系統”與區域經濟運行的“橫向系統”難以有效融合，現行財稅體制，強化了政府干預地方經濟的動機。三是協調機制不健全的制約。目前，我國還沒有形成較為完善的區域政策制度基礎。自治區層面的開放合作協調機制也不健全，一方面，推動轄區內各地區協同發展的體制機制沒有真正建立;另一方面，對外開放與區域合作的協調機制體系也沒有真正建立。四是非政府力量發展薄弱的制約。社會組織發育不足、能力欠缺，難以參與到各種區域合作事務中去，還無法承擔推進區域協調發展的重任。

三、內蒙古推動區域協調發展的思路與重點

當前和今后，內蒙古推動區域協調發展需要遵循區域發展一般規律，既立足當前，又著眼長遠，以主體功能區為基本框架，科學謀劃國土空間戰略新格局;以實施區域協同發展戰略為引領，加快形成“一核驅動、多中心帶動、全方位開放合作”的區域發展新局面;以建設縱向橫向發展軸帶為支撐，全力拓展網絡開發新空間。

（一）以主體功能區為基本框架，科學謀劃國土空間戰略新格局

按照國家主體功能區規劃和自治區主體功能區規劃的戰略安排，以重點開發區域、限制開發區域和禁止開發區域為重點，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，突出主體功能導向，實施分類調控政策，著力引導各類生產要素按照主體功能優化配置，構建科學合理的新型城鎮化格局、農牧業發展格局和生態安全格局，加快形成人口、經濟、資源環境協調發展的國土空間開發新格局。

（二）以實施區域協同發展戰略為引領，加快形成“一核驅動、多中心帶動、全方位開放合作”的區域發展新局面

著眼于拓展區域發展空間、釋放發展潛力和全方位開放合作，大力實施區域協同發展戰略，優化“一核”，培育“多極”，全力建設各種類型開放合作區，重塑區域關系，加快形成“一核驅動、多中心帶動、全方位開放合作”的區域發展新局面。

（三）以建設縱向橫向經濟軸帶為支撐，拓展網絡開發新空間

實施全方位對內對外開放戰略，以點軸開發理論和網絡開發理論為指導，加大沿黃、沿線和沿邊開發開放力度，依托重要交通干線和經濟核心區，以城鎮群和中心城市為節點，積極培育壯大橫貫東西、溝通南北、帶動全區的若干發展軸帶，全力拓展以陸海統籌內外聯動、東西雙向開放為主要特征的網絡開發新空間。

四、內蒙古推動區域協調發展的政策建議

當前和今后，內蒙古推動區域協調發展要以建立區域治理機構為基礎，以完善和創新體制機制政策為關鍵，以提升特殊類型區發展內生動力為根本，以發展特色縣域經濟為支撐，以建設現代化基礎設施網絡體系為保障，以實施區域創新驅動發展戰略為動力，不斷完善促進區域協調發展的政策和舉措。

（一）設立促進區域協調發展的治理機構

順應國家行政機構體系向“大部制”轉變的趨勢，建議在自治區層面設立“區域治理委員會”，采取聯合職能部門模式?！皡^域治理委員會”提出有關區域問題的建議，報有關部門提意見，并呈交自治區人大進行審議。若自治區人大通過提議，則由“區域治理委員會”具體負責實施。若提議遭否決，且提議涉及重大問題，則交由自治區黨委、政府和政協進一步研究，并將研究結論提供給“區域治理委員會”，“區域治理委員會”根據意見重新研究，并將新的提議報自治區人大。

（二）健全促進區域協調發展的體制機制

一是筑牢區域治理的地方法律基礎。針對目前區域發展戰略一直停留在政策層面的實際，建議自治區加快相關立法計劃的實施，逐步完善促進區域協調發展的地方法律法規體系。二是實施科學的績效考評制度。建立健全有利于推進形成主體功能區建設的績效考核評價體系，按照不同主體功能定位，實行差別化的績效考核評價辦法，并強化考核結果的運用。三是推進區域統一市場建設。更好發揮市場配置資源的決定性作用，全力消除地方保護和市場壁壘，打破行業壟斷，創造市場主體公平競爭的環境，加快形成區域統一大市場。四是健全城鄉一體化發展體制機制。深化農村牧區產權制度改革，推動農牧業轉移人口市民化，推進城鄉統一要素市場建設，建立農牧業和農村牧區投入長效機制;培育多元化農牧業經營主體，深化農牧業科技體制改革，深入推進城鄉規劃、基礎設施和基本公共服務一體化。此外，要進一步完善促進縣域經濟發展的體制機制。五是深化區域合作機制。完善區域合作協調機制，設立區域合作發展基金，創新區域利益協調機制，發揮各功能平臺的創新示范作用。六是創新內外聯動機制。提高貿易便利化水平，提高投資便利化水平，推進人員往來便利化，促進運輸便利化。七是完善特殊類型區域援助機制。打好脫貧攻堅戰役，支持革命老區、人口較少民族聚居區和邊境地區加快發展，推進資源枯竭型城市轉型發展。

（三）構建促進區域協調發展的政策體系

一是加強頂層設計。在國家區域政策體系框架內，結合內蒙古實際，建立和完善內涵清晰、措施有效、管理規范、分類指導、實施精準的區域政策體系。二是提高政策的精準性。適應引領經濟發展新常態，根據經濟走勢和地區特點，加強分類指導，對不同類型地區，出臺有針對性的政策舉措，積極推進供給側結構性改革，發展新經濟，培育新動能，促進各地區充分發揮比較優勢，破解發展瓶頸和發展難題，提升綜合競爭力和實力，推動結構優化和動力轉換，對于重大改革政策可在重點區域、行業、領域先行開展試點示范。強化區域經濟形勢的監測、預測和跟蹤分析，逐步建立與之聯動的區域政策動態調整機制。三是發揮區域規劃的指導約束作用。深化“多規合一”改革，優化規劃的實施與評價機制。探索建立區域規劃與政策實施績效評價與考核體系，建立區域規劃與政策實施跟蹤評估與動態優化完善機制，完善公眾參與和社會監督機制。四是推動區域治理法治化。逐步推進促進區域協調發展的地方立法進程，實現以法律形式規范區域協調發展的目標原則、戰略重點、責任分工、體制機制等，增強約束性和權威性。

（四）建設現代基礎設施網絡體系

按照自治區建設“七網”的要求，協同推進交通、能源、水利、信息等跨區域重大基礎設施建設，推動形成布局合理、功能完善、銜接緊密、保障有力的現代基礎設施網絡體系，增強對區域合作發展的支撐保障作用。

（五）實施區域協同創新戰略

一是推動科技合作與協同創新，依托各類產業基地，加快科技創新成果落地轉化，培育形成新的高新技術產業集群。二是共同建立科技信息網絡和交易網絡，完善運行管理模式，打造區域性創新服務平臺。三是大力引進國內外高層次人才，探索科技人才合作培養模式，推動專家資源共享。四是以呼包鄂城鎮群為引領，充分發揮科技創新中心優勢，強化對周邊區域的引領輻射作用，支持與有條件的地區共同建設科技成果轉化基地。

（作者系內蒙古黨校經濟學教研部主任）

責任編輯：康偉