易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展研究*
——以青海海北州為例

胡宏昆

(中共海北州委黨校，青海 海北 810299)

易地扶貧搬遷是幫助貧困群眾挪窮窩、拔窮根的關鍵舉措，是指政府根據其職能將生活居住在生存條件差、發展困難地區的貧困人群，通過集中安置、分散安置的方式，促使搬遷人群逐步脫貧致富的扶貧脫貧工程。新型城鎮化是高質量的城鎮化，是以人為本的城鎮化，是環境友好、生態宜居、和諧發展的城鎮化。易地扶貧搬遷的目的是解決農村貧困人口的貧困問題，以使其脫貧致富。推進新型城鎮化的目標是促進農村人口向市民轉變，實現穩定發展。由此可以看出，二者的目標都是為了解決貧困人口如何長遠發展的問題。因此，依據融合的內在邏輯關系，各級政府應積極將貧困人口的易地搬遷精準脫貧融入新型城鎮化的發展進程，將易地扶貧搬遷與就近、就地、就勢城鎮化相統一，避免貧困人口“二次城鎮化”，實現資源分配、使用最優化、最大化，確保搬遷對象有業可就、穩定脫貧，實現搬得出、穩得住、能致富、新發展的目標，提升新型城鎮化質量。

一、易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的意義

實施易地扶貧搬遷工程可以有效解決欠發展地區人口的脫貧問題，通過扶貧產業、公共服務供給、治理創新等內容的展開，在實質上是完成了搬遷人口的新型城鎮化過程。研究二者的融合發展過程和最終的成效對打贏扶貧脫貧攻堅戰、推進城鄉融合發展具有十分顯著的現實意義。

首先，改善搬遷人口的發展環境。易地扶貧搬遷成效的顯著標志就是改善貧困人口的人居環境。新型城鎮化也把改善人居環境作為重要的推進內容。通過推進新型城鎮化，為實施易地扶貧搬遷提供了空間載體。分散安置的貧困人口可以直接享受新型城鎮化后的清潔干凈、生態宜居的生產生活環境，集中安置的搬遷人口也可以按照推進新型城鎮化的要求開展建設，實現人居環境的大幅改善。

其次，推進搬遷地區城鄉融合發展。易地移民之所以遷出原有居住區，大部分原因就是因為當地基礎設施的匱乏和公共服務的缺失。推進城鄉融合發展，向農村提供充足的基礎設施和公共服務，就等于為城鄉一體化和異地扶貧搬遷架起了無形橋梁，打上了彼此聯系的紅結。

最后，實現共享發展成果的目標。易地扶貧搬遷人群搬遷后面臨的最大問題就是身份問題，特別是安置在城區內的人群。按照新型城鎮化的政策依據，可以將易地搬遷人口通過更加彈性的城鎮落戶制度來確保搬遷人口盡快融入新城鎮，有序有效實現搬遷人口的市民化，踐行共享發展的新理念，過上“城里人”的生活。

二、海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展現狀分析

海北藏族自治州位于青海省東北部，因處于青海湖北岸而得名。全州轄門源回族自治縣、海晏縣、祁連縣、剛察縣和青海湖農場，共有11個鎮、19個鄉、214個村民委員會(77個牧業村民委員會)、13個社區。全州總人口29.68萬人，其中，鄉村人口20.74萬人，占總人口的69.88%；少數民族人口20.12萬人，占總人口的67.79%。全州共有86個貧困村。其中，門源縣44個，祁連縣18個，剛察縣12個，海晏縣12個。貧困總人口2.28萬人，占總人口的7.7%。全州易地搬遷人口12137人，占全州總人口的4.1%，建檔立卡貧困搬遷人口3802人，占全州貧困總人口的16.7%，占易地搬遷人口的31.3%。易地搬遷人口總體情況見表1。

表1 海北州易地搬遷人口分布總體情況

數據來源：根據海北州扶貧局相關數據計算所得。

近年來，海北州將易地扶貧搬遷作為“八個一批”脫貧攻堅的重要抓手和主要任務，堅持質量、效益和安全的高度統一，重點對門源腦山地區、祁連、海晏、剛察農牧區偏遠地區、全州生態保護核心區域的居住條件差、不適合生存的貧困農牧民群眾實施易地搬遷扶持，出臺了海北州易地搬遷脫貧攻堅行動計劃，優先選擇縣城、鄉鎮、產業園區、旅游景區等進行集中安置。在安置方式上主要采取了集中安置和分散安置兩種。2016年至2018年，全州共集中安置了1023戶3759人。其中：貧困戶557戶1959人。安置地點主要分布在各縣境內，如門源縣麻蓮鄉白崖溝村直溝社、仙米鄉橋灘村聚陽溝景區，祁連縣八寶鎮冰溝村、默勒新鎮，海晏縣倉開村新村、黃草村、海峰村等等。在分散安置上，2016年至2018年，海北州州自主安置350戶1170人，安置對象全部為建檔立卡人口。其中，依托安置區已有基礎設施、公共服務設施，由搬遷戶自行購置農村牧區現有的閑置莊廓房屋，進行插花安置154戶514人。引導搬遷對象通過進城務工投靠親友等方式自行安置196戶656人。

通過易地扶貧搬遷，許多原本貧困的人員搬到了基礎設施和公共服務相對完善更加宜居的地方，每家每戶都有了新房、用上了手機、購買了電視，平等地享受了子女教育、醫療衛生等公共服務，生活質量大幅度提高。禽畜圈舍改造也很大程度上改善了貧困地區的養殖條件，使生產生活環境得到了顯著的改善。同時，整體搬遷村新建了綜合活動場所，初步發揮了文化、科技、體育活動、就業指導和勞務服務等功能。

三、海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展中存在的問題

經過三年時間的不懈努力，海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展取得了顯著的成效。但是，對照易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的目標，通過對100位搬遷群眾隨機調查和隨機訪談，發現二者在融合發展實踐中仍然存在一些問題，制約了易地扶貧搬遷與新型城鎮化向縱深、高質量發展。

(一)政府主導作用發揮不夠

各級政府是實施易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的主要執行者，必須做好頂層設計，充分發揮主導作用和政策引領。但是，從海北州實施易地扶貧搬遷的實踐來看，在融合發展上仍存在主導作用發揮不夠、政策引領、執行不強、職能劃分不清等問題，影響了易地扶貧搬遷與新型城鎮化的融合成效。具體表現：一是融合發展規劃至今沒有制定。目前，海北州分別制定了《海北州易地扶貧搬遷2016年—2018年行動計劃》和推進新型城鎮化建設的行業規劃。在規劃內容上只是以原則性要求要將易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展，政策設計上缺失了系統性、完整性、可操作性的易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的具體規劃。二是易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展職能配合不夠。目前，實施易地扶貧搬遷工作主要由各級扶貧部門負責操作。新型城鎮化建設主要由各級城鄉建設主管部門負責。兩個部門按照職責劃分，各自負責各自事務，二者只有遇到交叉職責時才會溝通，這就導致在實際工作中出現了重復操作的現象，或者是同一個事情部門之間互相推諉，導致浪費財力、物力和人力。

(二)搬遷人口內生動力不足

易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展是一種新型的脫貧致富模式，需要發揮搬遷人口的內生動力，要求改變舊有的“等靠要”思想或是政府強制思維，樹立“我想搬”“我愿搬”“我能搬”的積極意識。2016年至2017年，海北州未按照計劃實施搬遷的有148戶680人。在問卷調查中關于“與搬遷前相比，您認為您家現在與搬遷前的鄰居往來變化情況”一題中，插花安置的搬遷群眾多選擇“交往少了”，整體搬遷群眾則選擇“差不多”選項。在訪談中，搬遷人口紛紛表示“我在鄉下可以種地，搬到城里做飯都要花錢”“本身娃娃上學都要花費很大了，一家都到城里去，花費不是更多嗎，光靠打工能行嗎？”。從以上數據和話語中可以看出，搬遷人口的內生動力是不足的。造成內生動力不足的原因主要是搬遷貧困人口習慣于粗放的農村生活方式，長期的農村生活使他們產生了固定的生活模式與生活觀念。在言行舉止、思想意識與所擁有的世界觀、人生觀、價值觀方面均與城鎮人口格格不入，擔心一旦搬出，由原來的熟人社會變成陌生人社會，不能適應新的環境，形成了抵觸情緒。此外，受易地扶貧搬遷人口自身因素的制約，如受教育程度低、現代生產技術水平低下等問題，在搬遷后，不能快速高效適應新的生產生活環境，容易出現新的就業困難等，易導致返貧、回遷等現象的發生，這與易地扶貧搬遷的初衷背道而行。

(三)融合發展資金來源渠道狹窄

易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合，更多的是指公共服務和基礎設施的融合，要求建設高水平、高質量的住房設施、教育設施、醫療設施、社會保障設施等等，這就需要大量的資金投入。目前，海北州在易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的項目資金來源只有政府投資和群眾自籌兩個方式。在政府投資上，海北州本身就屬于經濟欠發達地區，加之正面臨經濟結構轉型和培育新的增長動能階段，各級政府財政均比較困難，影響了易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展資金投入。同時，由于搬遷人口本身就是處于貧困狀態，收入較低，也使得自籌資金部分難以滿足。如在問卷調查中，關于“您認為您家目前的收入水平與搬遷前相比？”題目選項中，52人選擇了“差不多”選項，36人選擇了“有所降低”選項，12人選擇了“低很多”選項。在“您認為您家目前的支出水平與搬遷前相比？”一題中，87人選擇了“比較高”，13人選擇了“差不多”選項。從兩個問卷結果和訪談結果看，搬遷后群眾生活成本更高，致使群眾自籌部分難以籌措，甚至違背了易地扶貧搬遷的初衷和目標。

(四)治理體系不健全

經過三年的時間，海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展在實質上已經初步形成規模。但是，搬遷后形成的村民治理體系仍需進一步創新和提升。具體表現為：一是治理機構建立滯后，如整體搬遷村民的管理仍是由原來的村委會進行管理，城鎮社區管理體制尚未引入，統一的社區居委會沒有成立。二是管理服務模式傳統。從面上看，適應新型城鎮化建設的管理模式尚未形成，農村新型集體組織的培育尚處于起步階段。三是村(社區)干部隊伍業務水平較低，有些干部“官本位”思想嚴重，服務的積極性不高，同時也具有一定的滯后性。四是搬遷村民原來存在的被動接受管理意識未能及時轉變，沒有意識到“主人公”的角色擔當，從而造成了參與集體事務管理的主動性不足、積極性缺失。

四、推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的建議

推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展是新時代解決“三農”問題的創新實踐。促進二者融合發展需要在科學理論的指導下進行。結合海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化建設的背景，在借鑒經典理論的基礎上，筆者認為應從以下幾個方面著手推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展。

(一)充分發揮政府的主導作用

易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展是一項龐大的社會系統工程，需要政府、市場、社會、公民等各類主題共同參與完成。其中，政府處于主體地位，在整個建設過程中發揮著主導作用，引領其他主體積極參與到融合發展過程中。這就要求各級政府，特別是地方政府必須明確自己的職責和角色定位，最大程度的發揮主導作用。具體來說，一是做好學習者角色，確保各項頂層設計落地生根。地方政府必須認真學習這些路線方針政策，吃透政策內容，增強“四個意識”，將頂層設計在本地區落地生根。二是做好執行者角色，穩步推進融合發展。各級政府作為二者融合發展的具體實施者、執行人必須立足實際，充分考慮易地扶貧搬遷特殊情況，通過整合資源，優化資源配置等方式，充分考慮搬遷人口數量、基礎設施建設等影響因素，立足村情實際和群眾生產生活習慣，制定符合實際的易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展規劃，充分發揮規劃對融合發展的統籌和綜合調控作用，盡可能達到一種利益最大化的狀態。

(二)增強融合發展的內生動力

推進易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展說到底是“人”的融合發展。搬遷人口的內生動力關乎到打贏扶貧脫貧攻堅戰的目標能否實現。因此，必須增強搬遷人口對易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的內生動力。一是充分發揮宣傳的強大力量。在增強融合發展的內生動力中，必須借用黨和政府中的宣傳工作者的力量，把融合發展的政策向搬遷人口解釋到位，讓搬遷人口知曉融合發展的好處，增強搬遷自信心。二是發揮優秀傳統文化的力量。要想真正的實現融合發展必須把美好的文化理念融入到發展過程中，通過舉辦各種活動，拉近搬遷人口與城鎮人口之間的距離，在互相了解與學習的過程中，最終使得搬遷人口的鄉村文化與城鎮文明相得益彰。三是加強就業和產業服務管理，解決后顧之憂。就業和產業發展是解決易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展的關鍵問題。只有產業發展，搬遷人口就業才有保障，才能在安置點留得住、留得久，沒有后顧之憂。

(三)拓寬財政投入渠道

海北州易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展所需資金的缺口很大，這就要求各級政府一方面要加大財政扶持力度，另一方面要探索拓寬多元化投融資渠道。在財政政策方面，州縣政府應向片區移民搬遷基礎設施和社會事業及工業產業投入傾斜。要逐步加大本級財政專項扶貧資金對移民搬遷投入，將財政專項扶貧資金納入財政預算并逐年加大投入，逐步建立本地區與移民搬遷任務和本級財力相適應的財政專項扶貧資金投入機制。力爭使農村商業性金融、政策性金融和民間金融等成分相得益彰，注意滿足各類新型農業經營主體的新興金融需求，以求取得帶動效應。針對貧困地區農牧業、特色手工業等，為降低投資風險，政府可以鼓勵商業保險機構創新針對貧困人口的保險服務產品，擴大移民安置區的保險覆蓋面，提高其抵御風險的能力。

(四)創新融合發展后的治理體系

在易地扶貧搬遷與新型城鎮化融合發展過程中，合理確定政府、村委會職能，創新鄉村治理方式是必然要求。一是合理界定政府職責。政府應在搬遷后的治理體系中發揮催化劑的作用，找準角色和定位，不斷完善治理運行機制，維護搬遷村民的各項合法權益，并通過適當的、合法的方式表達出來。二是加強村委(居委)治理機制建設。根據各村情況，成立黨組織領導下的議事會、村民委員會、監督委員會，確定“三會”職責，積極推進事務公開，建立財務管理制度和公開制度，保證農牧民的事前、事中、事后參與權；完善村中大事議事制度，保證村民對村中事務的知情權、討論權、決定權；建立對村中干部的民主評議和監督考核制度，選取村民中“威望高、原則性強”的農牧民，成立專門的理事會，從而對重大事務進行決策參與和監督，實現村民的自我管理和服務。三是不斷提升搬遷人口的民主素養。通過微信、微博、QQ等新媒體，在安置區內大力宣傳公民權利，提高公民的意識，激發搬遷村民參與管理的熱情，以此使得搬遷村民不斷成長為社會新公民。