海南省統籌使用各類編制資源探索

楊 擎

人員編制是錄用、聘用、調配工作人員、配備領導成員和核撥經費的依據①《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》第6條。，是“三定”“六定”規定的主要內容之一。“編制就是法律”②鄧小平.鄧小平文選：第2卷［M］.北京：人民出版社，1994：20.，一經機構編制部門核定，不得突破。人員編制分為行政編制和事業編制兩大類。

2018年2月28日，黨的十九大關于深化機構改革的決策部署明確提出統籌使用各類編制資源的改革目標③十九屆中央委員會第三次全體會議研究并通過了《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，要求進一步強化機構編制管理剛性約束，強化黨對機構編制工作的集中統一領導，統籌使用各類編制資源，加大部門間、地區間編制統籌調配力度，滿足黨和國家事業發展需要。；2018年4月11日，《中共中央國務院關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》再次提出支持海南根據實際需要統籌使用各類編制資源。習近平總書記也要求進一步提高編制配置的效率④習近平總書記要求：要堅持精簡統一效能，嚴控人員編制，同時把“瘦身”與“健身”結合起來，妥善解決嚴控與滿足發展需要之間的矛盾。這就要求在各部門、各地區、各領域優化配置編制資源，實現編制動態管理，優化布局結構，提高配置效率。。統籌使用各類編制資源是未來機構編制工作改革的趨勢和要求。

一、海南省各類編制管理情況

截至2017年12月31日，全省行政及事業編制總量27萬，實有在編23萬，占全省編制總量85%；空編4萬，占全省編制總量15%①本部分數據均來源于《2017年年度機構編制統計報告》。。其中，行政編制（含政法）5.6萬，實有在編4.9萬，空編0.7萬；事業編制21.2萬，實有在編17.7萬，空編3.5萬，基本情況如下：

其一，各層級使用情況。省直存量空編1.9萬，其中行政編0.3萬（含政法0.2萬），事業編1.6萬。市縣存量空編2.3萬，其中行政編0.4（含政法0.1萬），事業編1.9萬。

其二，行政編制使用情況。行政編制（含政法）5.6萬，實有在編4.9萬，空編0.7萬。其中，黨政群機關行政編制總量3.29萬，實有在編2.92萬，空編0.36萬；政法專項編制總量2.3萬，實有在編2萬，空編0.3萬。

全省存量行政編制分級分類情況

其三，事業編制使用情況。全省事業編制總量為21.2萬，實有在編17.7萬，空編3.5萬。全省事業編制配置教育系統（含高校、中職學校、中小學、幼兒園）近11萬，占全省總量的53%；配置醫療衛生系統近4萬，占全省總量的19%；配置其他事業單位共6.2萬，占全省總量的28%。

全省事業編制配置比例

二、海南省編制管理存在的問題

現有編制管理政策導致不同類型的編制在跨區域、跨系統、跨層級調劑使用時，要報上級機構編制部門批準，市縣機構編制部門沒有權限統籌使用，盤活本地區編制存量受到一定的影響，產生了一系列問題。

首先，行政編制緊缺，事業編制相對較多。自中央嚴控機構編制管理以來，全省行政編制和事業編制非常緊缺，由于編制總量管理和分類管理的規定，各類編制不能突破原有存量且事業編制不能挪作行政編制使用，導致行政編制較之事業編制更顯緊缺，而事業編制存量空編相對較多又不能挪作他用。目前省直存量空編1.9萬，其中行政編0.3萬，事業編1.6萬。市縣存量空編2.3萬，其中行政編0.4，事業編1.9萬。無論是省直還是市縣，均存在事業編制空編數遠遠多于行政編制空編數的問題。

其次，行政編制結構性緊缺。省直存量行政編制中64%為政法專項編制，地級市政法專項編制存量近550名，一直未使用；而其他部分行政機關卻超編運行，存量的政法專項編制可以緩解其他行政機關的超編問題。導致行政編制結構性緊缺是因為政法專項編制的專項管理，地方各級不能調劑使用，需報中央調劑。

再次，市縣行政編制緊缺，而鄉鎮一級行政編制利用率不足。全省鄉鎮一級存量行政編制占全省存量行政編制的30%，一方面由于鄉鎮崗位沒有吸引力，導致存量行政編制資源空閑，另一方面市縣存量行政編制資源緊缺，無法滿足社會發展需要。導致這一問題出現的原因是由于行政編制的分級管理，鄉鎮行政編制調劑到市縣其他單位使用需經省級機構編制部門報中央編辦審批，程序繁雜。

最后，事業編制結構性緊缺。海南省對事業編制進行總量管理和分類管理，在控制事業編制總額的同時，對中小學、幼兒園以及醫療衛生行業下達專項編制。根據分類管理的政策，中小學教職工編制、幼兒園教職工編制、醫療衛生事業編制不能調劑到其他事業單位使用，從而導致事業編制出現結構性缺編。例如文昌，該市教育、衛生系統使用專項事業編制，但囿于基層條件艱苦、發展空間小等問題，衛生系統常年招不到專業醫務人員，導致專項事業編制空編較多，但又無法調劑給其他事業單位使用。再如瓊中，核定中小學教職工專項編制1800多名，實有在崗在編2100多人，超編200多人；醫療衛生專項500多名，實有在崗在編400多人，雖然該縣核定下達的編制數沒有超出省核定下達的編制控制基數，但也存在結構性超缺編問題。

三、海南省統籌使用各類編制思考

針對上述空編和超編并存、各類編制資源不均衡等問題，可通過探索打通省直與市縣、各領域間的行政編制與事業編制使用壁壘，將閑置的編制資源統籌利用，最大程度發揮編制資源整體效益，跨區域、跨系統、跨層級調劑，力爭全省“一盤棋”，以期解決編制使用不均衡的難題。

（一）統籌使用同類編制資源

統籌使用政法專項編制。在行政編制總量內，將政法專項編制與其他行政編制統籌使用，不再進行具體區分，跨系統、跨層級將兩者調劑使用，實現省級與市縣、省級與鄉鎮、市縣與鄉鎮、黨政群機關與政法系統以及政法系統各部門之間相互統籌使用。目前海南省存量的行政編制中，政法專項編制相對較多，其他的一般行政編制相對緊缺，但按照目前的分類管理，政法機關一般使用政法專項編制，實行單列管理，無法調劑到其他行政部門使用。將政法專項編與其他一般行政編制統籌使用，可以緩解行政編制結構性缺編的現狀。

統籌使用各類事業編制。充分抓住改革契機，積極探索，大膽創新，采取動態管理辦法①動態管理是指：職能有轉有變、機構有設有撤、編制有增有減、人員有進有出。將有限的事業編制資源從職能弱化的領域調配到經濟社會迫切需要的領域，在不增加總量的前提下，實現編制資源的使用效率。，實現省級與市縣、省級與鄉鎮、市縣與鄉鎮相互調劑使用事業編制。例如，重新核定市縣事業編制總量，不再細分到行業，由市縣在核定的總量內統籌使用，同時在醫療衛生系統進一步探索“縣屬鄉用、鄉屬村用”，在中小學、幼兒園進一步探索“縣管校聘”。

（二）跨層級調劑使用行政編制資源

爭取中央支持，允許海南在省級、市縣、鄉鎮跨層級相互調劑使用行政編制，加大統籌和調劑力度。同時，探索將編制管理權限下放給市縣，各市縣在核定總量內，依照“嚴控總量、盤活存量、優化結構、增減平衡”的原則，根據各部門工作需要自行調劑使用各類編制，將行政編制跨層級調整權限以備案的方式下放至市縣，由市縣根據實際工作需要，總量控制、動態調整市縣及鄉鎮編制資源。

（三）統籌使用行政和事業編制

在一定的范圍打通行政和事業編制的壁壘，探索統籌使用兩類編制資源：一是在行政機關統籌使用少量事業編制。在專業性較強的行政機關采用事業編制設置高端特聘崗位的辦法，釋放行政編制壓力，推進公務員聘任制改革，打通行政編制與事業編制使用的壁壘，拓寬社會優秀人才進入黨政干部隊伍渠道。二是在執法機構統籌使用事業編制。將省級現有市場監管、生態環境保護、文化和旅游、交通運輸、農業等五大領域外參公的執法隊伍，整體劃轉為主管部門的內設機構，劃轉后的內設機構不占機構編制職數框架規定的內設機構個數，統籌使用事業編制。三是打通行政編制與參公單位事業編制使用界限。由于參公人員與公務員待遇相同，在不突破參公單位事業編制總量的前提下，將參公單位事業編制調配到行政機關統籌使用不會增加財政壓力，且有利于推進承擔行政職能事業單位改革。四是將存量事業編制按一定比例置換行政編制。根據海南省實際情況，參照承擔行政職能事業單位改革試點經驗做法，將部分存量事業編制按照2∶1的比例置換行政編制。

（四）推行空編集中管理

對空編進行集中管理，主要采取兩種做法：第一，收回存量空編，統籌使用。探索按照分層級、分類別、分領域、分經費撥付形式由機構編制部門對存量空編實行統一集中管理，統一安排調劑使用①將職能消失、職能弱化和職能削減單位中的存量空編收回，重新分配調整到基層一線、重點行業領域等職責任務重的單位。。例如，對職能弱化或近兩年不具備用編進人條件的部門，將其閑置的空編收回，統籌調劑使用。第二，凍結存量空編，統籌使用。由機構編制管理部門依據各部門職能統籌安排、動態調整，凍結各部門空編，進行專項管理，由機構編制管理部門統籌使用②對承擔經濟發展職責任務較重、急需增加編制的部門，從凍結編制中調劑增加。。

（五）探索更加靈活的編制使用制度

將編制由事前定性改為事后定性。由于行政編制和事業編制存在共性（均為財政撥款、均納入編制管理等共性），因此可以在建設中國（海南）自由貿易試驗區、中國特色自由貿易港的政策背景下，大膽改、大膽試，完善立法，在法律框架下逐步探索模糊兩者的編制類型統籌使用。嘗試將所有存量空編在使用前統一視為“編制”，不再區分行政編制與事業編制，待具體使用后，視使用單位性質，決定其屬于行政編制還是屬于事業編制。從而打通行政編制與事業編制的界限，將存量的事業編制用于急需增補編制的行政單位，既解決行政編制不足的問題，又確保財政供養人員只減不增，且不突破2012年底的編制基數總量。

公立醫院和高校取消編制，探索建立人員總量備案制①人員總量備案制是指改變現有模式，弱化編制集中管理，強化分級管理與動態管理，由用人單位依據自身發展、工作需要，按照“精簡、高效”的原則，科學合理確定組織機構和人員總量，新進人員無需審批，由用人單位及主管部門組織聘用，事后向機構編制部門和人事部門進行報備。。人員總量備案制有利于簡化單位招聘流程，體現簡政放權的要求，進一步增強用人單位招聘自主權。按照“精簡、高效”的原則，用人單位只要不超出總量的限制，每年定期向編制主管部門備案即可。目前，公立醫院和高校普遍存在“有編不用”和“無編可用”的兩難境地，紛紛采取編外用人的方式予以解決，按照現行政策逐步形成“編內”“編外”兩大群體，難以實現同工同酬。采用人員總量備案制，不僅能解決目前“編內”和“編外”的矛盾，還能釋放大量事業編制，有利于盤活事業編制資源，提高資源利用率。

（六）構建科學的機構編制管理評估體系

機構編制管理制度是完善編制管理，加強行政事業單位監督的重要手段，是合理配置編制資源的重要依據。構建科學的機構編制管理評估體系，要準確界定評估范疇，明確可操作原則，優化機構編制管理評估過程的程序環節，互聯互通，暢通信息渠道，推動機構編制管理評估制度化建設，增加評估結果運用的權威性，強化結果落實，構建全方位跟蹤問效監管體系。通過機構編制管理評估體系，實現對機構編制設置及使用效能的合理評價，對“人浮于事、苦樂不均”的單位及時進行調整，將編制資源向業務崗位、一線崗位傾斜，從而實現統籌使用編制資源。

結 語

實現按照實際需要統籌使用各類編制資源是一項艱巨的任務，不能一蹴而就，應積極爭取中央支持，先易后難，逐步實現。前期可先探索統籌使用同類行政編制（包括統籌使用政法專項編制）。例如，公檢法司使用的政法專項編制可視實際需要，在政法系統進行統籌調劑或與其他黨政部門統籌使用。探索統籌使用事業編制，例如，重新核定市縣事業編制總量，由市縣在核定的總量內統籌使用，在醫療衛生系統進一步探索“縣屬鄉用、鄉屬村用”，在中小學、幼兒園進一步探索“縣管校聘”。探索在市縣和鄉鎮之間跨層級調劑使用行政編制。在前期探索的基礎上，進一步探索更加靈活的編制使用制度，統籌使用各類編制資源，為全國提供經驗借鑒。