發展社區養老服務的思考

王 娟

社區養老是以家庭養老為主，社區機構養老為輔，在為居家老人照料服務方面，又以上門服務為主，托老所服務為輔的整合社會各方力量的養老模式。作為我國目前存在的三種基本養老模式之一，社區養老因其符合中國老人的心理需要、養老成本低等優勢，近年來被政府部門所力推。2019年政府工作報告提出，要大力發展養老特別是社區養老服務業。2019年3月27日，李克強總理專程到海南省海口市美蘭區新安社區調研，該社區率先在海南開展社區和居家養老服務試點工作，并提供家政、托幼、未成年人心理輔導等多種社區服務。發展社區養老可行性如何，下一步如何推進，本文對此進行探討。

一、發展社區養老服務的可行性

（一）輿論環境與政策依據

早在2011年12月16日，國務院辦公廳《關于印發社會養老服務體系建設規劃（2011-2015年）》就提出：建立起與人口老齡化進程相適應、與經濟社會發展水平相協調的社會養老服務體系”。2015年4月修訂的《中華人民共和國老年人權益保障法》明確要求：“國家建立和完善以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的社會養老服務體系”，“地方各級人民政府和有關部門應當采取措施，發展城鄉社區養老服務，鼓勵、扶持專業服務機構及其他組織和個人，為居家的老年人提供生活照料、緊急救援、醫療護理、精神慰藉、心理咨詢等多種形式的服務。”2017年3月，《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃》出臺，明確社區養老為基本公共服務的重要內容。2019年3月，《政府工作報告》提出：積極應對人口老齡化，發展居家、社區和互助式養老，推進醫養結合，提高養老院服務質量。2019年5月29日，國務院召開常務會議，從放寬準入、加大稅費優惠政策支持等四個方面確定了促進社區養老服務業發展的措施。相關政策的出臺，必將對當前和今后一個時期社區養老服務的發展起到重要的推動作用。

（二）現實基礎與實際需求

1.人口老齡化形勢嚴峻

第一，老齡人口總量逐年增長。我國人口老齡化總體規模大、發展速度快。衡量老齡化壓力的重要指標，是老年人口占比。按照聯合國的傳統標準，當60歲以上人口占總人口比例超過10%時，社會就進入老齡化。2019年1月21日，國家統計局發布的最新人口數據顯示，2018年末，我國60周歲及以上人口24949萬人，占總人口的17.9%，其中65周歲及以上人口16658萬人，占總人口的11.9%，成為全球人口老齡化發展速度最快的國家①國家統計局 2018 年統計數據［EB/OL］.（2019-01-22）.http：//www.sohu.com/a/290724025_100146983.。

第二，特殊老年人日益增多。老年人群體中，最需要照顧與服務的是三類：一是“空巢”老人，年輕的家庭成員不在身邊，對精神關懷的需求較為強烈；二是失能、半失能老人，需要專業養老服務人員或醫護人員輔助日常生活；三是80歲及以上的高齡老人，往往慢性病纏身，需要營養照顧與長期護理服務。隨著人口老齡化形勢的日益嚴峻，這三類特殊老年人數量也不斷增加。2017年11月，全國老齡辦測算，2020年，我國空巢老人、失能老年人、80歲以上高齡老年人分別將達到1.18億、4200萬、2900萬。在今后一段時期內，特殊老年人口比例還會大幅增加，為養老帶來沉重壓力②“健康中國 2030”規劃綱要［EB/OL］.（2016-10-26）.http：//www.sohu.com/a/203195522_682326.。

第三，人口老齡化帶來的社會影響。由于人口老齡化超前于現代化，“未富先老”的問題日益凸顯。經濟社會發展水平與人口老齡化形勢對比明顯，養老資源總體不足與養老需求日益擴張形成顯著矛盾。這為經濟和社會發展帶來深刻的影響：老年人物質文化需求增長較快，全社會用于老年人養老、醫療、福利等方面的支出將持續大幅增長，給財政支出造成巨大壓力。除此之外，對勞動力結構、產業結構、消費結構、文化體育教有事業、社會服務、社會穩定等方面，都帶來了全局性、戰略性的重大影響。

2.社區建設日益完善

隨著經濟社會的發展，各地社區建設也取得了一定進步。社區內基本的日常生活服務資源、文體活動資源、醫療衛生服務資源等不斷增加，相應服務設施不斷完善，社區環境整體不斷優化，能夠基本滿足居民各方面的需求.社區居委會在管理、服務方面形成了較完善的制度機制；同時，存在具有豐富基層經驗的、較穩定的社區工作人員隊伍。社區養老服務工作可以在現有基礎上開展，實現資源的充分利用。此外，隨著社會養老保障體系不斷完善，目前城區絕大多數老年人享有離退休金、城鎮職工養老保險、城鄉居民養老保險、城鄉居民醫療保險等基本保障待遇，為開展社區養老服務奠定了物質基礎。

二、當前社區養老發展中存在的問題

2016年5月民政部啟動居家和社區養老服務改革試點以來，全國范圍內3批90個地區按照“政府主導、社會參與，兜底保障、適度普惠”的工作思路，著力構建“以家庭為核心、社區為依托、信息化為手段、專業化服務為支撐、志愿互助服務為補充”的居家和社區養老服務體系，取得了階段性成效。非試點地區也加大了扶持力度，積極引導社會多方參與，著力提高養老服務社會化、市場化和專業化水平，取得了一定成績。但是，相對來說，當前社區養老發展中仍存在很多問題，主要體現在：

（一）政府職能發揮不夠，頂層設計有待完善

第一，政府責任與權利不明確，相關法律法規、政策標準不健全。社區養老服務起步較晚，目前政策上的傾斜還很不夠。盡管近年來，陸續出臺了一系列相關政策法規，但仍存在政策延續性不強、可操作性與實用性較低、具體落實難度大等問題。比如，有些規定雖然有定性的要求，但沒有定量的措施，在具體財政資助等關鍵問題的實施環節很難操作；對于不執行這些政策法規的部門和單位，沒有具體的制約手段。

第二，缺乏足夠資金投入，資金來源渠道單一。現有鼓勵投資的機制尚不完善，社會資本的投資渠道也不夠通暢，社區養老服務的資金來源主要依靠政府投入，幾乎沒有其他籌資渠道。這一方面給政府財政造成了負擔，另一方面，政府投入主要依賴民政經費，難以提供全面、具體的社區養老服務，無法滿足龐大老年群體的各方面養老需求。

第三，管理機制欠缺，制度建設有待完善。社區養老服務功能的充分發揮，有賴于科學規范的管理體制機制。目前，社區養老服務的內外部管理機制還處于探索起步階段。外部管理方面：政府尚未設立社區養老服務項目、內容的準入標準，對社區養老服務的內部架構與服務模式沒有清晰統一認知，監督與評估體系也有待建立。內部管理方面：社區現有的養老服務形成了自身的管理機制，但這種機制的形成是自發性、滯后于實際需求的，社區之間存在嚴重的不平衡，機制規范程度與管理效能都有待進一步改善。

（二）服務水平有待提升，無法匹配實際需求

第一，服務項目單一，總體資源匱乏。目前以社區（村居）為依托的現有養老服務僅有聚居老年房、農村幸福院、社區日間照料中心等幾種形式，且服務功能普遍不夠全面、內容單一。多數社區由于資金、人手不足或受場地制約，只能為老年人提供有限的娛樂休閑的場所設施，難以提供生活照料、家政服務、康復護理、醫療保健、精神慰藉等全方位的養老服務。一些社區日間照料中心雖然硬件設施基本齊全，但由于醫療保健等服務不到位、設置的供餐及床位容量較小等原因，功能未得到有效發揮，利用率和利用水平均有待提升。城鎮開發住宅小區大多規模較小，缺少基層社區管理機構，普遍存在現有配套公建利用率低的現象，未能很好地利用配套公建為老年人提供活動場所，配套服務功能明顯不足。

第二，配套設施不健全，功能較薄弱。在老年人相對集中的社區，基礎設施往往破舊不全，基本的健身娛樂設施較為匱乏，對失能、半失能老年人缺少特殊考慮。在適老化設施與宜居環境建設上，多數小區的無障礙設施不全，高齡、失能老人進出不方便。近年來開展的社區養老服務工作試點，名義上的服務內容很多，能夠真正實現的內容較少；多數社區養老服務內容局限于試點范圍內，老年人廣泛需求的上門陪護、做飯、外出購物等服務無法普及。社區醫療服務方面，也存在老年人免費體檢項目不全、老年人知曉率不高、健康檔案更新不及時等問題。

第三，專業人員隊伍有待進一步建設。社區本身經濟條件有限，辦公經費不足，現有社區養老服務隊伍，往往由社區管理人員兼任，專職養老服務人員數量嚴重不足；且持證上崗率低，日間照料中心的工作人員很多未受過專業培訓，護理技能和服務水平較低；營養調配、心理咨詢人才短缺，無法切實滿足老年人的護理和精神需求。加之養老服務業從業人員的工資、福利、社會待遇均較低，難以吸引和留住專業人才。從業人員流動率高，嚴重制約了社區養老服務的發展，導致社區養老服務難以深化，老年人的實際需求難以滿足。

（三）社會參與程度不足，齊抓共管格局尚未建立

第一，部門合力不夠，涉老部門職能有待進一步發揮。養老服務工作涉及面廣，綜合性強，尤其是社區養老服務關系到廣大基層，必須由相關部門緊密合作、聯合推進。目前，養老服務體系建設主要涉及民政、醫療、財政等有限幾個部門，其他部門之間有效的配合和協調溝通不夠，未能形成合力，老年醫療護理服務涉及的衛生部門，老年宜居環境設施建設涉及的住建、規劃部門，職能作用有待進一步發揮。

第二，宣傳引導不夠，社會化、市場化參與程度不足。社區養老服務主要依靠政府推動，民間多方參與齊抓共管的格局尚未建立，成為社區養老服務發展的重大阻礙。12349居家養老服務信息平臺公眾知曉度不足，信息平臺與家政公司合作不充分。很多家政公司不信任、不愿意與12349居家養老服務信息平臺合作。目前仍然難以充分匯聚、調動最優質的服務資源，為居家養老的老年人提供更加優質的服務。

第三，公眾認知度低，社會接受度有待進一步提高。由于宣傳效果不夠深入，在老年人家庭中，不少家庭成員對組織、服務機構提供的養老服務表示懷疑。如，“免費服務是真的嗎？”“服務人員是否可信？”“讓陌生人進入家中是否存在安全風險？”有些老年人也會被“子女會不會有意見？”“讓別人提供養老服務會不會很沒面子？”等一系列問題困擾，致使很多老年人家庭不愿意接受居家養老服務，甚至拒絕政府購買的居家養老服務。

三、發展社區養老服務的對策

（一）強化政府主導，提高保障水平

1.政策保障：強化法律規范，加大扶持力度

建立規范的養老服務準入制度，細化社區養老服務的準入與測評標準，建立完善養老服務專業人才評估、認證和管理體系，規范社區養老服務收費標準，明確行業規范。推動成立社區養老服務行業協會，加強行業自律。細化監督管理制度。建立服務監督制度，引入第三方監督和考核評價，完善開展等級管理、年檢制度，健全各類社會養老資源監管、退出機制。此外，還要充分發揮政府托底功能，加強社區養老資金保障。健全完善社會養老保障體系，強化制度保障作用；探索建立并推廣政府購買服務，優先為高齡、貧困、失能、“空巢”等特殊老年人群體提供服務。制定相關扶持政策，整合多種資金來源，吸引社會力量投入社區養老，實現效益最大化。

2.規劃保障：重視前期規劃，加強頂層設計

圍繞不斷滿足老年人日益增長的多樣化養老服務需求這一中心，充分發揮政府主導和托底兩大功能，突出工作重點，發揮政府部門在制定規劃、推動立法、完善政策、營造環境、培育市場、示范引導等方面的應有作用。政府應充分考慮、全面把握社區內老年人特別是特殊老年群體的養老需求及養老意愿，以實際需求為導向，進行科學規劃、分類規劃，確定社區養老服務的項目、內容、覆蓋范圍、工作進度等，逐步推動實現養老方式多樣化、服務對象公眾化、投資主體多元化、運作機制市場化、服務隊伍專業化建設，使社區養老服務充分發揮作用。

3.管理保障：形成部門合力，健全管理體系

著力構建完善的社區養老服務管理體系，確保政策的執行力和延續性，避免“政出多門”。建立社區老年人信息數據庫，全面了解受助老人的養老需求、身體狀況、經濟能力、家庭情況等詳細資料，完善需求系統；建立涵蓋社區養老服務資源、服務人員隊伍、兼職服務隊伍志愿者組織等信息的數據庫，完善供給系統，建設平臺連接供需系統，確保資源得到高效調度、合力配置，實現社區管理方式科學合理化。

4.思想保障：強化宣傳引導，提升重視程度

加強對養老服務工作本身的宣傳力度，讓群眾充分了解并積極參與社區養老服務計劃。通過報紙、電視、廣播、網絡等多種媒介，深入宣傳《中華人民共和國老年人權益保護法》等涉老法律法規、表彰正面典型和先進事跡，弘揚孝親敬老、愛老助老的傳統美德，強化公民贍養老人的責任意識，提升老年人運用法律等手段自我維權的能力，營造全社會關心、支持、參與養老服務業發展的濃厚氛圍。通過社區工作人員與老年人的溝通，增強老年人對社區的信任感與認同感；做好老年人的思想工作，著力消除他們對新式養老方式存在的顧慮和偏見，改變老年人及其家人固有的養老觀念和消費理念，促進社區養老服務工作順利開展。

（二）加大建設力度，提升服務水平

1.項目建設：立足實際需求，豐富服務項目

通過問卷調查或座談考察等多種方式，了解社區內不同年齡、不同健康狀況的老年人的實際養老需求。從日常照料、醫療保健、文體娛樂、咨詢援助等方面入手，進一步豐富社區養老服務項目，優化現有服務資源配置，為老年人提供更專業、更舒適的服務。在項目建設中，不僅要關注老年人的物質需求，同時要重視老年人的精神需求，將精神慰藉與心理關懷列為重要服務內容；不僅要關心“老有所養”等傳統養老服務內容，也要關心“老有所樂”甚至“老有所為”，讓老年人對社區更有參與感，促進社區建設和養老服務發展良性互動。針對社區內“空巢”、高齡、失能半失能等特殊老年人群體，可以提供一些特色服務。如設立“老年餐桌”，讓老年人享受質優價廉的午餐和晚餐，組織志愿者為特殊老人提供上門送餐服務等。

2.設施建設：健全軟硬件配套設施

加大居住區、道路、公共建筑和養老機構等場所無障礙設施的建設與改造力度，加快推進坡道、電梯等與老年人日常生活密切相關的公共設施改造和老年人家庭無障礙設施改造，為老年人提供基本生活便利。在新建社區同步規劃、建設、驗收、交付養老服務設施；已建成居住區無養老服務設施或現有設施不達標的，限期通過購置、置換、租賃等方式開辟養老服務設施。加大城鄉社區日間照料中心、托老所、居家養老服務中心、醫療服務站的政策傾斜與資金扶持，完善養老服務配套設施，實現社區養老服務人員、場地、經費、服務項目“四有”。實現養老服務設施與社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接，各類具有為老年人服務功能的設施要向老年人開放。

3.隊伍建設：打造專業社區養老服務隊伍

完善養老服務業從業人員的統一培訓、持證上崗制度，盡快制定出臺養老護理員免費職業培訓和技能鑒定意見，設立培訓專項基金。加強養老服務職業教育培訓。有計劃地在高等院校和中等職業學校增設養老服務相關專業和課程，加快培養老年醫學、護理、營養和心理等方面的專業人才。社區養老服務人員要根據社區老年人實際需求，學習心理學、按摩理療等特殊技能知識，促進老年人身心健康。在加強專業人才吸納與培養的同時，科學界定社區養老服務者的具體職責，建立并實行職業技能評價制度。根據不同社區的具體情況及老年人的數量，合理安排專業人員。逐步提高養老服務人員的社會地位，改善他們的薪酬待遇，充分調動服務人員的工作積極性。

（三）推動多方參與，凝聚發展合力

1.推動社會參與，整合各方資源

積極引入市場競爭機制，提高社區養老的社會化水平。通過市場機制的競爭與優勝劣汰，切實提升社區養老服務水平，保證老年人享受更全面、細致、專業、規范的服務，也減輕了政府財政負擔、創造更多就業崗位，一舉多得。支持和引導各類社會主體參與社區養老服務設施建設、養老服務項目運營和管理。培育發展居家養老服務機構組織，引入家政、餐飲等方面的民間企業，為有需求的老年人提供助餐、助浴、助潔、助急、助醫等定制服務。立足社區實際情況，設立或運營社區日間照料中心、“托老所”、老年助餐點等，為老年人提供價格合理、種類豐富的服務和產品。采取“公建民營”“參股聯營”等多種方式，廣泛動員和吸收社會力量與民間資本以多種形式參與社區養老服務，以滿足迅速增長的社會養老服務需求，實現社會效益與經濟效益的協調統一。

2.推動志愿者參與，建立長效機制

充分發揮社會組織和社會志愿者的積極作用，整合、利用現有社區人力資源，培育壯大社區養老服務志愿者隊伍，大力推動社會組織、社區居民等參與到養老服務供給中。立足實際，探索、倡導“敬老愛心儲蓄”和義工制度。形成有效的愛心儲蓄回饋機制，調動志愿者隊伍與第三方社會團體的積極性；逐步建立完善以專業養老護理人員服務為主、志愿者服務為輔的養老服務聯動機制。

3.推動老年人自身參與，健全互幫互助體系

老年人群體中，有很大一部分仍身體健康、精力充沛，他們可以作為“隱性”人力資源參與到社區養老服務中。倡導健康、低齡老年人群體為高齡老年人群體服務，建立老年人互幫互助體系，既能調動老年人社會參與的熱情，也能令社區養老服務更全面、細致、貼心，更符合老年人實際需求。