政府財務共享服務中心建設的探索

李春友 李迪

【摘 要】 財務共享服務作為一種先進的管理模式已在集團企業逐步推廣，但在政府會計領域尚屬空白。政府財務共享服務中心的建設不僅在提高效率、降低成本、共享資源等方面具有優勢而很有必要性，且因業務同一、制度統一、支付集中、技術成熟、人員素質等良好基礎而具有可行性。由此提出政府財務共享服務中心建設的方案框架：組織機構，包括前臺、核算、報表、審核、支付、營運與綜合七個部門;系統功能，覆蓋遠程報銷、采購支出、會計核算、財務報告、數據分析等應用模塊。進而，以一般差旅費報銷、工程采購兩種典型業務為例，指出政府財務共享服務中心流程設計應明確業務發起、處理和結束所經過的機構崗位、處理和控制活動、信息載體形式和細節等。

【關鍵詞】 政府會計; 財務共享服務中心; 組織機構; 系統功能; 流程再造

【中圖分類號】 F235.1;F232 ?【文獻標識碼】 A ?【文章編號】 1004-5937（2019）19-0013-06

一、引言

財務共享服務是以信息技術為依托，以財務業務流程為基礎，通過優化流程達到提升管理效率的新型會計核算與財務管理模式[ 1 ]。目前，財務共享服務的應用主要在大中型企業，如華為、中興、萬達等，據不完全統計，我國已有超過450家財務共享服務中心投入運營[ 2 ]。與企業集團類似，我國一級政府的各核算主體以本級財政為匯總單位，形成集收支預算、國庫收付、會計核算為一體的集團組織。從財務共享的基本特征看，政府會計更具有實行財務共享的條件。實際上，我國政府會計改革進程中，已有過初步體現財務共享服務的實踐，如20世紀90年代以來建立的地方政府會計集中核算機構，在一定程度上實現了人員、機構、數據的共享。但因當時技術、體制等因素限制，此類實踐未能持續，大部分恢復了單位獨立核算和分散管理的模式。

隨著時代的發展、技術的進步和改革的深化，政府部門對會計流程與數據的整合要求不斷提高，現行部門獨立核算的模式逐漸顯現出弊端，主要體現在信息孤島、效率低下、資源浪費等方面，難以滿足對會計信息的新需求。隨著政府會計制度的全面實施，政府會計逐步向服務型、管理型和績效型轉變。進一步優化資源配置、提高整合效率、提升管理水平已成為政府會計改革發展的新趨勢。因此，必須構建一個更為完善的政府財務管理模式以順應趨勢。而新技術、新理念下的財務共享服務中心，正是解決當前政府會計面臨的問題及適應未來財務管理需求的良方。

二、政府財務共享服務中心建設的必要性

政府財務共享服務中心是通過構建一個集中處理的業務單元，將政府各核算主體重復性高、易于標準化的業務進行集中審批和核算的新型財務業務管理模式[ 3 ]。其本質是通過批量處理保證政府會計記錄和財務報告的統一，以達到提高效率、降低成本、共享信息的目的，提高政府管理水平。政府財務共享服務中心在流程標準化、作業集中化、核算統一化、信息透明化等方面所具有的優勢，使其成為解決政府會計目前瓶頸的必要手段。

（一）流程標準化，有利于工作效率的提高

政府財務共享服務中心可將一級財政的預算、收支、政府采購與財政供養單位之間的業務整合并設計標準化流程，達到減少傳統審批繁雜程序和業務處理過程中受客觀因素影響的目的，實現業務處理程序化和規范化。同時，這種標準化的處理模式還可突破信息壁壘，保證信息傳遞的及時有效性，對于信息的采集、查詢和匯總十分有利，在業務處理效率提高的同時保證了數據獲取率的提高[ 4 ]。

（二）作業集中化，有利于運作成本的降低

由于政府會計體系龐大，各級財政直屬單位眾多，現行部門獨立核算的財務模式對人力和財力消耗較大，而政府財務共享服務中心的構建，將各直屬單位原有的財務機構撤銷，只留一人負責單據的收集、整理、錄入等基礎性工作，其他工作集中到共享中心統一處理。在共享中心中，一人可負責多單位賬務管理，從而大量減少財務人員，節約人力成本[ 5 ]。同時還因集中處理可實現信息設備的共享，節約機構建設和日常維護資金，節約運營成本。

（三）核算統一化，有利于信息資源的共享

傳統的部門獨立核算模式阻礙了單位間信息資源的共享，形成“信息孤島”，而政府財務共享服務中心通過對業務及核算的集中處理可實現業務的實時監控和信息數據的實時獲取。上級機關、管理層、決策層等其他數據使用者需要獲取數據時不再像原有核算模式下只能通過詢問或報表，可采取自行登錄的方式自主查詢。這不僅使得財務數據的記錄更為公開和透明，而且數據的獲取和匯總也不再費時費力，跨地區、跨部門信息共享得以實現。

（四）信息透明化，有利于管理水平的提高

政府財務共享服務中心將各單位的會計核算集中，單位業務人員與中心財務人員形成一定的牽制關系，財務人員只需按照經濟業務實際情況進行客觀核算，會計信息更加真實、透明。作為信息需求者，單位管理層和上級有關部門均可依據統一的財務數據及時做出判斷和決策，從而對各級行政機構的管理得到更加有效的會計信息支持[ 6 ]。另外，政府財務共享服務中心人員來自原有會計隊伍的進一步精選和新型數據專家，可憑借更高水平的會計信息服務保證核算主體和有關部門提高管理與決策水平。

三、政府財務共享服務中心建設的現實條件

（一）核算單位間業務高度相似，便于跨機構進行業務流程整合

政府會計核算主體之間的業務具有高度的重復性和統一性，如某財政局提供經費的各行政機關之間、某教育局的各直屬學校之間、某衛健委下的各醫療機構之間等等，各單位的資產結構、收入、支出性質高度雷同，使得政府會計核算及業務處理流程的整合更為簡便。同性質的業務內容只需設計一套標準化流程即可，既精簡程序，減少共享中心構建過程的程序設計，又節約時間，提高效率，為政府財務共享服務中心的構建打下現實基礎。

（二）財務與會計制度高度統一，數據結構和系統功能易于實現

在財政主導下，我國實行統一的政府會計制度，采用標準的政府會計核算模式和財務報告模式。這一統一性不僅體現在各地方、各單位之間所遵循的財務制度和會計制度具有高度一致性，而且對于過去執行不同行業會計制度的事業單位，現已統一于政府會計準則和政府會計制度下。由此，各類政府會計主體的會計科目、費用分類等財務數據結構就能保持高度統一，業務處理流程及其功能就可以做到標準化、通用化，易于適應各類單位的需要，對財務信息準確率的提高亦有極大優勢。

（三）資金支付系統已集中統一，財務資源共享管控已部分實現

資金集中管理、收支集中辦理、資金調劑使用是財務共享服務中心建立的基本動因。我國政府部門目前運行的國庫集中支付機制，將各直屬單位原有多重分散設置的賬戶改為由財政部門統一建立國庫單一賬戶體系，包括資金的繳撥、支付、調度，銀行的清算等所有財政資金活動全部由國庫統一管理，已然具備了資金集中管理的前提。在這樣的前提下，不僅可以按輕重緩急統籌安排各項支出，避免大量財政資金沉淀在國庫之外，而且規范了資金撥付渠道，提高了資金使用效率，是政府財務共享服務中心建設的現有基礎。

（四）信息技術與系統日趨成熟，部分地區已建立統一信息平臺

會計集中核算中心難以為繼的根本原因在于當時的網絡、圖像等信息技術的嚴重制約，遠程憑證（圖像）傳遞、處理和控制流程整合難以實現，無法支持異地甚至是同城共享。如今的互聯網技術支持了財務共享業務模式的發展，在技術上具備安全保障和效率保證[ 7 ]，實時的憑證信息傳遞、流暢的審批控制和會計處理不再是阻礙，并能滿足組織內跨機構信息整合，圖像采集、識別、傳輸，信息查詢、報告、分析等，系統運行的穩定性也得到提高，為政府財務共享服務中心的構建提供了技術保障。另外，部分地區的會計核算已經整合到財政大信息系統，如廣西直屬廳局已統一于財政廳大核算平臺，桂林市各城區已建立統一會計集中核算心中平臺，多個縣教育、衛生均有本系統核算中心。這些實踐為下一步政府財務共享服務中心的建設提供了寶貴經驗。

（五）觀念轉變和技能提升明顯，人員素質已不再是制約瓶頸

財務共享服務作為政府參與財務管理的新型手段，其建設、實施、推廣、維護的全過程都必須保證人員的積極參與，實現從被動接受到主動認同，實現政府內部自上而下的變革。當前，在我國信息化進程不斷加快的前提下，各類行政事業單位的會計人員對于信息技術的接受水平和應用能力有明顯提升，愿意通過一種更為快速、便捷和合理的方式處理日常工作，思想觀念有了很大的轉變，內心的認同和接受程度有了很大的提高，為政府財務共享服務中心的構建奠定了“人”的基礎[ 8 ]。

四、政府財務共享服務中心建設的思路框架

政府財務共享服務中心的建設，主要應從建設原則、組織機構設計、系統功能結構設計以及典型業務流程再造四個方面展開。

（一）政府財務共享中心的建設原則

1.與預算管理相結合的原則

在政府組織中，預算是一種用來合理預估財政收支、合理配置財政資金，以保證政府主體的各個直屬單位收支可循、資金可控的管理方式，以優化財政資金配置。因此，政府財務共享服務中心的建設要遵循與預算管理相結合的原則，通過預算編制、事中控制、實時監督、預算分析等涵蓋預算全過程的管理模塊，實現對財政資金的實時監控，保證政府預算的全過程都能得到共享中心切實可行的支持。

2.與國庫集中支付機制相結合的原則

國庫集中支付制度作為我國政府現行的資金管理方式，已提前實現資金集中管理。因此，政府財務共享服務中心在建設過程中要遵循與國庫集中支付相結合的原則。在共享中心設立國庫集中支付系統，保證資金的申請、審批、撥付到完成的全過程都通過該系統進行，保證共享中心建設后依舊能通過國庫集中支付的方式實現對資金使用情況的持續追蹤，從而更好地實現對財政資金的管理。

3.與多層級政府間數據關系協同的原則

政府財務共享服務中心在建設過程中，要遵循與多層級政府間數據關系協同的原則，建立能夠提供完整、準確數據的財務共享服務中心。即首先要明確共享中心的定位，處理好各直屬單位與一級財政的數據關系，明確財政撥款等業務發生時的賬務處理準則;其次要處理好同級政府間的數據關系，明確同級政府發生業務交匯時的賬務處理準則;最后還要規范與各政府的連接端口，保證共享中心與多層級政府間的信息傳輸有徑可依。

（二）組織機構設計

政府財務共享服務中心的組織機構設計，應采取自上而下的扁平化組織管理模式，減少中間管理層次和復雜的審批層級，在加強共享中心內部各部門溝通的同時，有效提高政府主體和直屬單位間的溝通效率，增強財務信息傳遞的及時有效性。政府財務共享服務中心的組織機構設計包括前臺、核算、數據匯總與報表、審核、支付、運營、綜合七個部門。具體設計如圖1。

1.前臺

前臺一般設置在共享中心一樓或是入口處，相當于共享中心的對外接待大廳，主要負責共享中心外來人員接待、任務分配以及其他無法通過網上辦理而需要到共享中心辦理的業務和收集信息，宣傳、保密、信訪等工作。

2.審核崗

審核崗主要負責審核申請業務的合法合規性，包括原始材料及相關影像文件的審核。直屬單位報賬員發起業務后，需審核的業務單集中在前臺任務池，任務池會自動將現有任務隨機發送到審核人員個人賬號。共享中心提前設置好每一審核賬號的最大待處理單量，若未及時處理則觸發提醒功能，或是將未處理單據轉移到其他審核賬號。審核通過的單據進入支付階段，審核未通過的，如超預算、附件不完整等進行駁回處理。

3.支付崗

支付崗相當于共享中心的出納部門，主要負責資金的撥付，服務對象是審核通過進入支付環節的業務單據。支付環節堅持審慎性原則，設置支付一崗和支付二崗加強對資金支付的管理。審核完成后的業務單自動過渡到支付一崗，一崗人員再次核對金額數據并輸入支付信息，生成撥款憑證。撥款憑證生成后進入支付二崗，支付二崗對支付信息進行匯總確認，無誤后進行支付操作，觸發國庫支付。

4.核算崗

核算崗主要負責預算編制、財政總預算會計的會計核算兩部分。預算部分，主要負責一級財政的總預算并收集各部門預算，通過審核、調整、上報等審批程序后，批復給各單位部門預算，同時還可查詢各單位預算使用情況;財政總預算會計部分，相當于共享中心的會計部門，管理一級財政的財務數據和會計核算，即在共享中心的國庫支付環節完成并收回撥款回單后，根據支付信息做相應的總預算會計賬務處理，詳細記錄每項國庫開支。

5.數據匯總與報表崗

主要負責數據的匯總、分析、輸出、決算四大部分。一是完成單位的支付申請后，數據匯總與報表崗負責每日終了時匯總本日的財政收支數目，并與支付崗核對。二是負責財務報告的編制，并對月度、季度的財政收支做分析報告和預算執行情況報告，在實時監控財政收支的同時做好階段性總結。三是負責財政收支數據的輸出。上級財政、本級政府或其他審計部門需要獲取財政數據時，科室負責整理和匯報，在共享中心內部信息共享的基礎上實現信息的選擇性外部共享。四是負責財政決算報告的編制，編制內容除財政總決算報告外，還需編制部門決算報告，完整記錄所有直屬單位的財政收支。

6.運營崗

即系統運行維護與管理部門，主要負責財務共享服務中心平臺、業務、財務及流程間的整合以及整個財政系統的運營和維護。一是負責共享中心的基礎設置。包括各直屬單位和共享中心的基礎設置，并生成個人唯一賬號，據其科室設定進入權限，同時設置系統自動提示和預警功能。二是在日常運行中負責收集運行障礙情況，定期分析錯誤，聯合專家解決問題，提出優化策略，保證系統運行的準確、平穩和高效。

7.綜合崗

綜合崗相當于辦公室、人事科等部門的融合，具體定位為后勤綜合管理部門，主要職能是輔助其他六個部門的正常運行。如負責供應和采購各種紙張、筆墨、打印機等共享中心所需的辦公用品，負責管理和考核共享中心工作人員的出勤情況，負責共享中心自身的日常經費使用、報銷及其他綜合業務。

（三）系統功能結構設計

政府財務共享服務中心的運行是在強大的信息技術支持下，通過構建和完善運行系統，支持政府的遠程報銷、采購支出、會計核算、財務報告、數據分析等各項政府會計工作，實現相互聯系、財務共享。

1.遠程報銷系統

遠程報銷系統是指各直屬單位報賬員在單位發起報賬活動時所依托的系統。在遠程報銷系統下，報賬員只需在系統填寫姓名、金額等報賬相關信息，填制完成后系統自動提交單位領導審核，隨后進入共享中心的審核、支付各環節，直至費用報銷完成。遠程報銷系統與傳統報銷模式不同，可減少報銷業務處理的運行成本和時間成本，實現審批自動化、處理高效化。

2.共享中心核算系統

共享中心核算系統即共享中心財務核算系統，主要負責財務信息的標準化處理和財務數據的存儲。根據核算流程，在共享支付環節完成且收到銀行支付回單后，進入共享中心核算環節。在核算系統中根據支付憑證和支付申請等相關材料，生成總預算會計記賬憑證，實現月末自動過賬、年末自動生成財務報表的財務處理自動化，替代手工操作，提高財務數據真實性;同時，核算系統中存儲著所有總預算會計信息，是信息共享、數據整合效率提高的基礎。

3.影像系統

影像系統即影像的采集、識別、存儲、傳輸系統，主要負責影像的傳輸和存儲。在財務共享服務中心影像系統下，共享中心工作人員或直屬單位報賬員將原始單據掃描，生成電子影像替代原始單據在共享中心流轉，依托信息系統承載業務處理流程，用電子審批流程替代傳統紙質業務操作流程。將票據的電子信息采集、票據的影像傳輸、影像審批的管理集中在同一平臺進行，有利于提升審批效率、減少查閱時間、降低審批成本、節約紙質材料存儲空間[ 9 ]。

4.國庫支付系統

國庫支付系統是與原有的國庫集中支付制度相結合，將直屬單位的財政收支集中在該系統。國庫支付系統與人民銀行、代理銀行有鏈接端口，在支付發起并完成共享審批流程后，進入國庫的共享支付環節，共享支付環節確認支付后，會觸發與相應銀行的連接，相當于給銀行發送支付信息，銀行在收到國庫支付系統發來的支付信號后，即可進行款項的劃撥。

5.政府采購系統

政府采購系統主要負責各直屬單位所需的商品、設備、工程、物資等需求采購。在政府采購系統中，不同類型的政府采購會設置相應的采購流程，直屬單位需要通過政府采購的方式進行需求采購時，要先在采購系統中填寫采購申請，列明采購信息，共享中心的政府采購系統經過審批同意后，政府采購中心會根據具體采購需求，召開招投標會確定具體采購方式及采購供應商，完成采購審批。

（四）典型業務流程再造

政府財務共享服務中心的建設，除了需要對組織機構和系統功能結構重設外，還需對流程進行標準化設計。本部分的業務流程再造主要介紹政府日常活動中兩個較典型的業務流程，即一般差旅費報銷流程和工程采購流程。

1.一般差旅費報銷流程

差旅費用是指政府主體單位的工作人員因公到辦公常駐地以外的地方出差，出差途中的交通出行費、食宿費等歸屬于出差所消費的一切合理性開支。政府財務共享服務中心建設對一般差旅費報銷流程重新設計如圖2。

政府財務共享服務中心系統下，一般差旅費報銷業務包含四個環節：

（1）直屬單位報銷申請人根據開支需要，填寫出差計劃書，計劃書內容包括申請人、申請金額、用途等;單位領導根據計劃書審核費用申請真實性，審批通過后可出差。

（2）出差結束申請差旅費用報銷階段。報銷申請人填寫差旅費用報銷單，報賬員根據報銷單登陸遠程報銷系統填寫相關信息，并打印出附有條形碼的報銷單，與報銷發票等證明材料粘貼，利用影像系統掃描并上傳影像，單位領導審核。

（3）單位領導審核完成，進入共享中心審核。審核內容包括原始單據、發票金額等詳細信息及影像信息。審核通過后由共享中心相關領導再次審核，這是審批環節的最后一步。

（4）共享中心領導審核完成進入支付環節。由支付科的支付一崗、支付二崗人員進行支付操作，觸發國庫支付。支付完成收回支付回單，國庫核算科生成記賬憑證，數據匯總與報表科匯總支付數據。

2.工程采購流程

工程采購是指各直屬單位為了滿足自身業務活動、維護正常辦公秩序而進行的建設項目采購。包括信息系統項目采購、公共基礎設施項目采購等，如建設新辦公樓，修繕不動產。政府財務共享服務中心建設對工程采購流程重新設計如圖3。

政府財務共享服務中心系統下，工程采購業務流程包含六個環節：

（1）直屬單位通過政府采購系統提出工程采購計劃，包括工程需求方、需求金額、需求物品等相關需求信息，隨后單位領導審批采購計劃。

（2）共享中心審核科審核采購工程的合法合規性，審核通過后共享中心部門領導審核。

（3）采購中心匯總各直屬單位的采購需求，編制一般招標計劃書，寫明所有需政府采購的采購信息，確定采購方式。采購中心部門領導審批匯總采購計劃，審批通過后采購中心招投標部門開招投標會，確定工程采購供應商。

（4）確定的工程供應商為單位提供勞務，工程完成（或部分完成）驗收后，填寫工程完成情況費用支付申請單，并上傳單據等原始證明材料影像，提交支付申請。單位領導審批支付申請。

（5）共享中心審核科審核支付申請及相關證明材料，通過后共享中心部門領導審核。

（6）審核通過，進入共享支付環節。支付完成后國庫核算科根據銀行回單生成記賬憑證，數據匯總與報表科匯總支付數據。同時，共享資產管理部門生成固定資產卡片，將固定資產登記入賬。

本部分著重介紹、分析了一般差旅費報銷和工程采購兩個政府部門經常性業務在財務共享服務中心系統下的流程設計。除此以外，還有公務接待費報銷流程、設備采購流程、物資采購流程、工資發放流程，等等。各種政府經濟業務均可通過標準流程的設計在財務共享平臺實現統一處理和集中核算，既節約時間、提高效率，又方便數據查詢，促進信息共享。

五、政府財務共享服務中心應用的展望

政府財務共享服務中心具有強大優勢，既能有效解決當前會計核算分散等問題，又能滿足未來政府職能轉變對數據匯總、效率提高、成本降低等需求。雖然截至目前，我國尚未將政府財務共享服務中心的建設提上日程，但這必然是未來政府會計改革發展的趨勢。因此，我們要立足當下，著眼未來，不斷推動政府會計改革以適應時代和未來的發展，推動政府財務共享服務中心建設的早日完成。

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