精準扶貧中社區瞄準的分權化困境

曾金晶 西南交通大學

一、問題的提出與文獻綜述

2019年1月10日，關于山西省臨汾市隰縣貧困戶車輛信息的EXCEL表格在網上流傳。數據顯示，數百名貧困戶擁有小汽車，其中不乏有寶馬、奔馳等豪車[1]。一時之間，精準扶貧的“錯評”、“漏評”現象被推倒風口，精準識別究竟出了什么問題縈繞在每個關注這件事的人心頭。

實際上，精準識別是社區瞄準的討論范疇。社區瞄準是指瞄準責任和權力被行政機構全權授予給地方精英、社區智囊團、非政府組織等社區組織[2]。縱覽社區瞄準的研究，大多數都是以精英俘獲的視角進行探討。例如，學者Besley認為，因為精英俘獲的存在，社區瞄準能發揮的優勢非常有限[3]。學者Pan等發現在坦桑尼亞，60%的農業投入補貼項目優惠券被村干部俘獲[4]。學者胡聯和汪三貴發現云貴川60個貧困村存在明顯的精英俘獲現象，其對瞄準偏差的貢獻率為74%[5]；學者李迎生和李泉然以H省Y縣的訪談材料為例，認為社區瞄準之所以存在問題是因為政策宣傳不到位使村民成為信息的劣勢方[6]。

眾學者對精英俘獲的關注，實際是基于社區瞄準的分權化特點——精準扶貧需要社區組織篩選貧困戶，以防止由同一個程序或機構瞄準可能會導致程序或機構負擔過重現象。毋庸置疑，這些研究為社區瞄準的有效性提供了很好的解釋路徑。然而，精英俘獲僅僅是分權化失敗的原因之一，而正是后者直接導致了社區瞄準存在偏誤。因此，精英俘獲無法解釋某些瞄準偏誤。鑒于現有國內外研究成果不能有效地探究社區瞄準中存在的分權化問題，本文立足于中國現實情境，通過對精準扶貧中社區瞄準的質性研究，力圖揭示出社區瞄準的分權化困境，以期為后續的社區瞄準的理論系統地構建提供借鑒。基于質性研究所倡導的目的性抽樣原則，本文選擇四川省L縣W鄉N村作為調研地點，以N村的村干部和村民作為訪談對象。

二、研究結果與分析

（一）混亂的分權化

通過對訪談資料的整理，我們發現現有的戶籍特征大致可以分為幾類，如圖1所示。其中矩形陰影部分A代表N村的所有戶籍數，圓形B部分表示符合貧困戶要求的戶籍數，圓形C部分表示社區瞄準中認定的貧困戶籍數，三角形D部分表示符合排除要求的戶籍數。具體而言，a表示雖然滿足政策的要求但社區卻不希望他們獲得資格的貧困戶數；b表示不滿足貧困要求，但是社區被認定為相對貧困，且沒有滿足排除指標的貧困戶戶籍數；c表示被政策指標和社區同時排除在外的戶籍數；d表示滿足政策標準且獲得社區認可的貧困戶數；e表示雖然社區認定其為相對貧困，但是由于具有排除性特征最終被篩除掉的戶籍數。最終，a、b、d部分都是最終的貧困戶。需要強調的是，2014年的瞄準中，由于不存在篩除性的指標，因此在2014年a、b、d、e部分都是最終的貧困戶。

圖1 ：N村戶籍特征分布圖

如前所述，N村的戶籍特征十分復雜，這可能意味著社區瞄準不止具有一種分權化的形式。具體而言，陰影部分a、d是分權化的其中一種形式，即通過地方確定某些貧困事實，保證統一的標準可以實施得更好，這也是精準扶貧政策文件所要求的形式[7]；而陰影部分b(14年也包括e)屬于分權化的另一種形式，即把具體的決定建立在不同的地方標準之上，確定相對貧困的人選。正如N村村書記也對這種處境進行了陳述：“除了久病戶和殘疾人其實都不算很窮，（年人均收入）都高于貧困線。（選貧困戶時）先把絕對貧困的確定了，這些基本都是沒有爭議的。然后大家投票選相對窮的嘛。”可見，當貧困戶政策配額過多時，第二種分權化形式的存在是為了滿足前一種形式——配額成為一種標準，由地方根據情況瞄準具體的受惠者以滿足配額。

（三）混亂的分權化的影響——社區瞄準的低效

不管學界還是政府部門，都將“錯評率”和“漏評率”作為衡量社區瞄準效果的重要指標。因此，本文希望在混亂的分權背景下，探討錯評和漏評的現象。

首先，如果以第一種分權形式中的絕對標準衡量，社區瞄準存在嚴重的錯評現象。具體而言，圖1中只有陰影a、d部分是精準扶貧潛在的受惠對象，而陰影部分b（14年為b和e）則是錯評。其次，如果以第二種分權形式中的相對標準衡量，社區瞄準不僅存在錯評現象，還存在漏評現象。第一，地方性的相對標準除了包含絕對標準中基于事實的判斷以外，也會夾雜基于價值觀的判斷。這意味著，相對標準和絕對標準會在認定窮人上產生分歧。例如，圖1中的陰影a部分，就會被農村社會認定為錯評。第二，配額作為某種意義上的“絕對標準”在支配著第二種分權化的形式，即地方性靈活的標準，是受限于某些硬性要求的（包括配額制和排除性標準）。因此，即使以相對價值來評估第二種分權形式發揮作用的部分，仍然存在漏評現象。

總之，除了備受學界關注的社區瞄準的精英俘獲問題以外，社區瞄準也存在分權化的問題，他們對于最終的瞄準結果的影響也是值得重視的。隨著鄉村振興政策的提出，福利、醫療等資源會不斷向農村傾斜，社區瞄準將發揮更加重要的作用。因此，社區瞄準中的分權化困境必然要獲得更多的關注。