煤炭資源型城市轉型發展研究
——以淮南市為例

李祥舒，趙滿華

（太原師范學院，山西 晉中 030600）

資源型城市是指以本地區礦產、森林等自然資源開采、加工為主導產業的城市類型，城市中主要產業與該城市主要礦產以及森林等資源相適應，城市生產總值與該資源相關產業產出密切的城市。在新時代經濟發展結構轉型的大背景下，以及資源型城市中存在資源枯竭型城市，存在嚴重的資源環境問題。目前幾乎所有的資源型城市都在尋找轉型發展的策略，由于礦產資源分布的不均衡性與區域差異性導致我國不同區域資源型城市發展條件不同，不同區域都擁有屬于本區域獨特的資源稟賦條件，其發展道路各不相同[1]。其中城市新型開發區，城市高新區，衛星城等新型轉型模式在城市轉型中起到至關重要的作用。城市的空間范圍擴大為城市產業結構轉型，城市經濟結構調整提供獨特的空間資源，利用城市新城區產業的更新換代，調整傳統工業、采礦業、制造業空間布局，利用新城區人力、技術、土地、水源資源等要素稟賦打造全新產城融合發展的新城區[2]。

一、研究區概況

安徽省淮南市位于安徽省中北部，總面積5 571 平方公里，常住人口348 萬，淮南市1950 年依礦建市，2015 年年底六安市調整行政區劃將壽縣地區劃歸安徽省淮南市，淮南市是我國重要的煤炭能源基地，淮南煤炭探明儲量153 億噸，探明儲量占華東地區的32%，于此相關的煤焦工業，化學工業，電力工業基礎設施齊全，特別是淮南礦業集團和皖北煤電，皖浙煤電為主的煤電企業作為淮南市產業的主導，電力發展中以田集，潘集地區平圩電廠，田家庵電廠，洛河電廠為主，是華東地區重要的能源供給基地，近年來淮南市以山南新區為主導的新城區與高新技術開發區蓬勃發展，淮南市引入大數據物聯網、人工智能、江淮云計算、科大訊飛、網易云計算等高新技術產業項目。2005 年8 月市政府啟動山南新區建設項目，2010 年5 月13 日淮南市山南新區獲得省政府批準，規劃范圍98 平方公里，協調范圍220 平方公里，其中規劃建設用地70 多平方公里，規劃區域人口約70 萬人，建設周期10 年。

二、淮南市轉型問題

淮南作為安徽省中部地區老工業基地，擁有悠久的工業基礎，隨著21 世紀開始的能源結構轉型，淮南市在城市經濟發展上面臨眾多問題，其中過度依賴煤炭產業及其相關產業成為淮南市發展過程中必須克服的問題，以煤為主的城市在發展的過程中存在較為嚴重的生態環境問題與采煤區治理問題，隨著快速城鎮化的演進，資源型城市重化工型產業與和諧共享的社會發展不匹配。依據城市生命周期理論，煤炭城市必須優先尋找城市發展中的問題，謀劃城市長期轉型發展，充分利用成熟期較好的城市經濟實力，推進城市生命周期領先于煤炭產業生命周期。

（一）城市產業發展疲軟

1.工業總產量存在波動，經濟發展下行壓力大。根據淮南市近幾年的發展現狀可以分析出，在淮南市工業產業從2014 開始走下坡路，據統計2014 淮南市工業總產值44.07 億元，相比較2013年的49.48 億元下降了11%，其主要原因是淮南市以煤炭資源為主導產業，由于近年來煤炭資源型城市受到產業轉型以及十八大以后我國提出的供給側結構性改革等制度影響，市政府將生態文明建設、環境保護與經濟發展放置在同等重要的地位，傳統的淮南礦業集團作為淮南市經濟結構中的核心國有企業，在經濟結構轉型的大背景下工業產業受到多方面的沖擊，企業效益不斷下滑，部分淮南礦業集團旗下的小型煤礦陸續關停，企業經濟效益受到嚴重影響[3]。

從表1 可以看出，相比全國與本省區域，淮南市對于第二產業依賴程度任然較高，煤炭興則城市興，煤炭衰則城市衰，城市中涉及煤炭及其相關產業占城市產業80%，相關從業人員90%均與煤炭、化學、電力、等產業相關，導致隨著全國產業結構的調整和生態環境保護工作的落實，傳統高污染排放的化學工業企業受沖擊[4]；與此同時在煤炭與火力發電的限制發展大背景下，部分電力企業出現虧損，例如中電投、大唐國際、皖北煤電、皖浙煤電控股電廠出現業績下滑的情況。

表1 2017 年三次產業占GDP 比重對比表 單位：%

從最近5 年的淮南市地區GDP 以及第二與第三產業GDP 可以得出，2013—2017 年間淮南市第二產業GDP 呈現先下降后上升的趨勢，整體經濟運行下行壓力較大，特別是工業制造業產值出現較大幅度波動，其中煤炭電力化學工業產業產值對淮南市第二產業產值影響較大，“十一五”期間煤炭電力化學對淮南市工業GDP 的貢獻率高達90%，如表2 所示。

表2 2011—2017 年淮南市近五年地區生產總值及其構成 單位：萬元、%

產業總體對比分析可以得出，淮南市傳統三大主導產業原煤、化肥、電力產業中，原煤產量出現下滑趨勢，與當前經濟環境相適應，除化學工業技術改進產量增加，電力產業伴隨資源轉型發展其產量增長率較低。城市主導產業需要進行轉型跨越式革新，通過對于原有產業技術的改進，在傳統產業生產過程中加入技術改造，提升生產效率，降低污染物的排放量以及對周邊居民區的不利影響。

表3 2012—2017 年淮南市規模以上工業生產能力

2.支柱性煤炭產業受嚴重沖擊。通過調查與研究發現，受傳統產業生產集聚效應的影響，淮南市傳統煤炭主要分布于西北部礦區，化肥工業分布于城市東部與西部外圍，電力企業主要分布于城市沿淮地帶，其高新技術產業主要分布于東部開發區以及山南高新技術產業園區，淮南市主城區位于舜耕山北側淮河南岸（主要是指田家庵區）西部主要以謝家集區為主，傳統淮南礦業集團，皖北煤電等企業將R&D 部門轉移至山南新區北側，緊鄰山南新區管委會。傳統化學工業從2018 年開始逐漸降低產能，逐步走向關停。2014年淮南市關閉小煤礦14 座，2015 年安徽省全面關停年產量30 萬噸以下小煤礦，淮南市西北地區小煤礦均全部關停，由于受到去產能、調結構的影響淮南礦業集團已于2018 年9 月關停潘一煤礦，退出600 萬噸/ 年的產量[5]。煤炭生產受到政策性沖擊，煤炭產量呈現下降趨勢，轉型勢在必行。

3.老城區產業結構落后。老城區主要分布著傳統國企以及基礎制造業，20 世紀末的企業改革，大部分國有國營制造業紛紛轉型或者倒閉，部分企業變賣其資產，老城區道路狹窄，交通不便，田家庵區傳統化學工業、紡織工業、造紙工業、肉禽加工業等傳統行業在企業改制與市場經濟體質的沖擊下已經變為工業遺產。老城市主要以傳統服裝批發業，食品批發零售業，以及傳統小作坊制造業為主，產品附加值低，勞動生產率低下[6]。相比之下山南新區以高新技術產業為主導，在市政府政策引導下，山南新區積極招商引資，吸引外資進入本地區，尤其是高新技術與互聯網科技企業，重點推進數據中心的建設，高端集成電路產業，以及工業設計與軟件服務產業，互聯網+，大數據金融服務產業。產業布局方面，傳統煤炭產業由于受到自然資源限制，分布區域難以協調，電力產業多分布于淮河南岸與北岸依托淮河水進行冷卻但是同時造成了嚴重的生態環境的破壞，化學工業分布于城市外圍，但是隨著城市化進程的加快，城市拓展嚴重擠壓化學工業的生產區域，由于化學工業生產過程中產生大量有害氣體與物質，特別是對于水資源的污染，化學工業布局與城市發展不相匹配。

（二）城市社會問題突出

1.勞動力人口流失嚴重。淮南市由于受到產業轉型的影響，城市中老城區、周邊鄉鎮大多居住企業退休下崗職工或者個體經營戶產業喪失活力，勞動力年齡偏大，普遍教育程度不高。由于近些年淮南市產業轉型以及長三角地區經濟的興起，淮南市勞動力人口普遍減少，勞動力適齡人口普遍選擇工資報酬較高地區就業。更為嚴重的是城市周邊鄉鎮年輕勞動力人口流失較為明顯。以潘集區高皇鎮為例，2015 全鎮60%的人口為60周歲以上老年人口，鎮區青年尋求更高的工資報酬與經濟收入，人口流向市區以及長三角地區、合肥市等具有吸引力的地區。由圖1 可以看出，2018 年淮南市人口流失在全省僅次于宿州市的2.2 萬人，區域對于人才吸引力降低，人口流失嚴重，城市缺乏活力。

圖1 2018 年安徽省各市凈流入人口統計圖（單位：萬）

2.城市交通布局不合理。淮南市老城區規劃于20 世紀，服務于傳統社會化大生產，改革開放后老城區產業存在一段時期的蓬勃發展，依靠充足的勞動力與優質的自然資源，特別是煤礦企業及其相關產業的發展，在工業與機械化大生產的過程中，各個企業單位之間密切聯系，相互協作，傳統鐵路線以及道路交通比較完善，隨著產業轉型，生產力水平的提高，老城區傳統的交通布局不能適應快速的物質資料的需求，隨著公路交通快速發展與私家車保有量的提升，傳統老城區出現交通擁堵的情況，傳統鐵路穿過市區嚴重影響城市快速通道建設。城市交通擁堵情況嚴重，尤其是淮南溝通橋梁作用的樞紐地帶，以淮河大橋和山南隧道為例，城市早晚高峰時期，車輛通行緩慢，嚴重制約城市經濟發展[7]。

3.煤礦塌陷區再利用存在問題。淮南市作為皖北最大的煤礦基地之一，城市西北地區眾多煤礦無節制開采，導致城市部分區域出現城市道路沉降，煤田采空區存在塌陷區問題，截止2017 年淮南市因采煤形成的塌陷區面積達到298.6 平方公里，隨著煤田的范圍性影響，塌陷區范圍不斷擴大，塌陷區面積占城市市區面積的27%，淮南市累計投入119 億用于治理塌陷區，塌陷區治理過程中存在統籌規劃問題，土地利用不合理等問題，導致塌陷區人口難以享受塌陷區綜合治理的紅利，特別是市區西部地區對于塌陷區生態補償任然存在協商問題，嚴重影響城市生態環境治理，其中部分行政措施缺乏充分調研，與市民訴求產生嚴重偏差。

4.區域發展中定位不清。作為長江三角洲腹地的安徽省承接長三角地區產業轉移，大量企業向安徽省流動，安徽省南部地區受長江三角洲地區輻射因素影響，經濟發展狀況相對較好，北部地區相反[8]。淮南市地處安徽省中北部地區，難以吸收南部地區經濟發展帶動效應，與東部蚌埠市產業出現相似性，難以達到互補效應，與南部合肥市發展互補效應較弱，與沿淮流域城市發展未達到充分匹配，所在區域受長三角輻射與中原經濟區雙重影響，政策指引機制較為混亂，城市完整功能定位尚不清晰。

5.用地結構較為混亂。傳統老城區用地較為混亂，除部分開發區產業園以外，建筑用地與工業用地交錯分布，由于受傳統人口分布以及工業體系的影響，老城區未開發地段較少，用地面積中城鄉建設用地4.2 萬公頃，這其中城鎮工礦用地2.7 萬公頃，農村建設用地1.5 萬公頃。用地類型中限制開發區域多為山地、林地、水域等，土地利用存在與經濟結構不適應的情況,土地實際利用與土地規劃利用差距較大。

三、淮南城市轉型對策

（一）加快推進產城融合發展，高質量建設山南新區

相對于老城區破舊產業與城市社會生活的交叉雜糅，淮南市規劃山南新區規劃布局涵蓋了農村宅基地，城市公共用地，城市水域等，新城區規劃要素較多，山南新區作為全新的城市高新區，在發展的過程中需要杜絕“攤大餅”式發育，各個功能區需要找準功能定位[9]。促進城市資源要素達到充分的配置，在規劃中對于一些不切實際的宏觀規劃需要認真改進，在高新技術產業與居民區共生關系中找到平衡點，注重高科技智慧化社區管理與智慧化園區的建設，推動智慧社區的建設。

（二）延長煤炭加工以及特色產業鏈，協調火力發電進行技術

傳統煤炭加工主要有火力發電、鋼鐵冶煉、建筑材料、化學工業為主，其中焦炭煉鐵產業與煤炭化學工業均產出大量廢棄污染物，淮南礦業集團提出煤制氣、煤制油等新型煤炭利用產業鏈條，推動無煙煤對化學的推進，同時避免相關的化學肥料如氮肥，合成氨等產能過剩[9]。火力發電作為消耗煤炭的重要行業在淮南市占用60%以上的煤炭利用度，淮南作為華東地區重要的電力生產基地，眾多電力發電廠對煤炭利用進行技術革新，生產中進行脫硫處理，收集硫化物進行工業加工，衍生出煤炭廢棄物再加工產業鏈，既降低污染又可以獲得經濟效益。電力產業作為淮南市煤炭延伸產業中關鍵一環，電力企業效益與城市經濟發展密不可分，推動電力行業技術改造，淘汰落后產能，實現電力發展工業4.0。

（三）城市建設由投資導向向市場投資導向轉變

傳統淮南市對于土地利用均采用“賣地”形式，政府通過流轉土地使用權給予開發商或者企業優惠政策。隨著開發區面積擴大導致土地存量不足，其中投資對于企業的吸引力逐漸下降，產業的技術革新與產品的升級需要市場作為導向，開發區企業發展過程中應當具有危機意識，積極投入市場競爭，企業不應僅僅依靠政府給予的便利條件進行生產，產品需要具有快速的市場反應機制，新城區企業應當建立市場淘汰制度及時淘汰與當前經濟發展水平不相符合的企業，尋求優質高效企業入駐新城區，提升新城區企業活力。

（四）新城區建設中打造城市文化特色，推動“豆腐文化”旅游

在當前全國58%的城市化率的影響下，城市的快速發展導致城市之間存在嚴重的相似性，“千城一面”的格局可以短時間擴展城市面積，但是從長遠角度觀察，缺乏城市建設特色導致城市缺乏創新活力，降低居民對于城市歸屬感[10]。獨特的山水、田園、人文景觀融入城市建設之中，城市建設不僅僅是城市建筑與城市公共服務的排列組合式的簡單修建，而是在具體建設過程中需要獨特的人文關懷，吸取地方特色元素與市區結合，提煉出屬于本地區獨特的歷史傳承理念，追尋老城區帶給市民的歷史上獨有的記憶，淮南市可以充分發揮老城區中工業遺跡以及20 世紀獨特的宣傳雕塑等意向，使之融入新城區，給予市民歷史上的共鳴。

1.歷史文化旅游。歷史上作為古代楚國都城的淮南市擁有眾多可開發利用的旅游資源，應當抓住旅游發展的契機，推進城市與農村全域旅游的步伐，加快建成八公山5A 級旅游大景區的建設，打造精品旅游線路，融合壽縣古城歷史文化背景，將淮南市打造成為安徽中部典型性生態協調旅游目的地，積極融入安徽省全域旅游建設，與周邊城市協調互助共同開發旅游資源，進一步加大旅游公共服務的投入，提升區域旅游服務的質量。

2.工業遺跡旅游。城市西部城區作為傳統工業老區廢棄工業遺跡較多，傳統工廠車間、礦井、工業生產雕塑等均可以作為未來尋根旅游資源開發，潘集地區、顧橋地區煤礦隨著開采的停止，原有礦井設備拆除成本較高，可以充分利用廢棄礦井打造煤炭旅游城；煤炭開采過程中出現嚴重的塌陷區問題，綜合治理塌陷區需要與生態環境相適應，塌陷區旅游資源開發為地區開發提供全新平臺。

圖2 2010—2017 淮南市國內旅游收入（萬元）

由圖2 可以看出，近幾年淮南市國內旅游收入呈現出增長趨勢，特別是2015 年以后市政府轉變經濟發展方式，大力推進八公山、上窯山、淮河-焦崗湖生態旅游壽縣全域旅游，提升旅游對于地方財政收入的貢獻率。

（五）構建城市群網絡，促進生態環境與城市融合

隨著新型城鎮化的建設加快，城市發展過程中對于城市網絡結構不斷的完善，我國眾多城市屬于城市網絡化結構，規范的網絡化結構便于城市管理與城市公共服務的，在網絡化結構中城市經濟活動易于融入城市網格結構中，與自然資源環境相結合需要網絡化城市適應生態環境的脆弱性，網絡化城市中空間區塊化的管理導致原有區域自然資源的生態結構被切斷，生態多樣性受城市團塊化建設影響。積極推進沿淮城市群的建設，構建合肥、淮南、阜陽、蚌埠、沿淮城市群網絡化空間結構。新時代提出的“兩山理論”指出了環境投入與經濟投入的比較利益，生態環境在城市網絡中起到點綴作用，相應的經濟效益在高新技術產業園與高檔居民生活區中得到充分的體現。城市建設需要全新的理念，將城市生活與生態環境綜合體合二為一，利用綠色環境資源，打造生態宜居宜游的共生化城市。

（六）城市創新道路交通建設，構建區域交通網絡樞紐

面對市區道路建設的混亂性，需要加強對于城市道路網絡空間相關性的評估，尋求高效便捷的運輸體系，對于道路建設中項目的完整性、效用性進行監測，避免道路重復建設，對于擁堵地區進行高架、立交穿行，科學論證城市快速路與城市輕型軌道的設計[11]。作為長三角腹地的安徽省擁有獨特的交通資源稟賦，淮南市位于安徽省中北部，合淮蚌高鐵、新橋機場、京九鐵路淮南連接線是城市交通主要聯系方式，下一步需要構建完善的城市對外交通網絡，推進山南新區至合肥的合淮城際鐵路建設，到2020 年底，商合杭高鐵貫通，作為西北鏈接華東第二通道的商合杭高鐵淮南南站將會大大提升城市在區域空間中的地位，促進城市積極融入長三角快速化交通網絡。

（七）創新塌陷區綜合治理模式

推動城市采煤塌陷區綜合治理模式，在塌陷區治理過程中不僅僅需要對于生態環境進行補償，同時需要對塌陷區居民生產生活進行合理的安排，避免治理過程中存在不合理的補償問題，塌陷區作為城市發展中的“傷口”需要依據科學規劃，因地制宜的進行綜合治理，與城市生態環境經濟轉型大背景相結合，塌陷區治理過程中應主動與周邊旅游、工業、居民點等城市基礎設施相協調，利用城市發展中的串聯效應，形成塌陷區治理環境圈，構造治理體系。通過農業、生物、建筑、水利等技術，將塌陷區與城市無縫銜接，做到生態修復與經濟環境相適應。

四、結語

資源型城市產業轉型需要區域內部實現資源與效率的耦合性適應，豐富的自然資源帶來經濟效應與城市發展產生的問題相抵消，目前資源型城市通過新城區的建設，創新土地利用結構，打造網絡化的城市新城區布局，將產業與城市居民生產生活有機結合，利用新城區產生的居住中心地區吸引效應，拉動相關生活服務業建設，帶動區域內居民就業。本文首先對資源型城市淮南市進行產業分析以及社會生活分析，尋找淮南市轉型發展機遇，最后提出對策：通過產城融合發展；延長產業鏈；城市特色建設；城市生態環境與市區融合等途徑，打造新型城市新城區，在區域創新網絡的引領下，資源型城市轉型中依靠新城區進行產業轉型是一種較為實用性的措施。