監察機關與檢察機關工作銜接機制研究

摘 要 本文對監檢銜接流轉環節中相關程序進行探討，認為監察機關的調查活動與刑事偵查活動具有同一性，可以適用檢察機關提前介入程序。對檢察機關退回監察機關補充調查的案件，補充調查期間，檢察機關作出的強制措施仍然有效。檢察機關對監察案件作出的處理決定，應向監察機關進行通報。

關鍵詞 提前介入 強制措施 補充調查 監檢銜接

作者簡介：周欣，上海市寶山區人民檢察院檢察官助理。

中圖分類號：D926.3 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.042

2018年10月26日，全國人民代表大會常務委員會通過了《刑事訴訟法》修正案，此次修正案增加了監察機關移送人民檢察院審查起訴的案件的補充調查、強制措施方面的規定，但對于職務犯罪案件辦理中的監察程序向刑事程序過渡的流轉環節，如提前介入、補充調查以及案件處理結果通報等環節的銜接方面尚不明確，具體操作程序仍值得我們進行研究。

一、關于提前介入程序

（一）檢察機關提前介入的必要性與合理性

檢察機關提前介入，傳統涵義是指刑事案件在偵查階段，尚未按照法定程序進入審查逮捕或審查起訴環節，偵查機關認為案件疑難、復雜、重大，邀請檢察機關參與偵查機關正在偵查中的案件工作;或檢察機關認為有必要，為了引導偵查方向、提高司法效率，主動提前介入偵查工作、發表意見。根據《憲法》第129條和《刑事訴訟法》第7條、第8條以及《刑事訴訟法》第85條的相關規定可以看出，檢察機關提前介入偵查活動，是檢察機關履行法律監督職責的行為，具有充分的法律依據，有其合理性。而在司法實務中，檢察機關提前介入活動在引導偵查取證、保障當事人合法權益和及時糾正違法行為等方面都有著良好的實踐效果。

目前對于初查后的調查活動屬于何種性質，國家立法層面未予以明確，學術界也無定論。有學者認為依據調查“時間”區分，在進入犯罪調查程序之前的調查性活動應定性為行政性質，違法犯罪案件立案后的調查活動屬于司法活動; 有學者認為依據調查措施“類別”區分，監察機關的部分調查措施是刑事偵查活動，其他措施是行政調查活動; 也有學者認為依調查“對象”區分，根據其違法犯罪程度不同，可分為一般調查和特殊調查。

筆者認為，監察案件初查后進入的違法犯罪調查程序在本質上與刑事偵查活動具有同一性，此時的調查活動具有偵查屬性，可以適用檢察機關提前介入程序。理由如下：第一，根據《監察法》第四章“監察權限”規定，監察機關擁有談話等14項具體的調查職權，這與《刑事訴訟法》規定的偵查職權極為相似;第二，根據《監察法》第33條規定可以看出，雖然監察案件的辦理在進入違法犯罪調查程序后被稱為“調查活動”，但其仍具有刑事偵查屬性，檢察機關對需要提前介入的監察案件進行提前介入是合理且必要的。

（二）檢察機關提前介入的方式

由于監察機關管轄的是職務犯罪案件，涉案的人員主要是國家公職人員或其他依法履行公職的人員，不同于一般的刑事案件，具有特殊性。因此，檢察機關對監察案件提前介入的方式應與對公安機關刑事偵查案件的提前介入有所不同，對監察案件的提前介入，只能是應監察機關邀請的方式，而不能由檢察機關主動介入。因為檢察機關主動介入有可能影響監察機關的正常辦理案件程序，且監察機關辦理案件包括違紀與違法兩類，對于案件的定性應由監察機關自己判定，不過監察機關如有需要，可以商情檢察機關共同商議。

二、關于補充調查與自行偵查程序

《監察法》第47條和《刑事訴訟法》新增加的第170條規定，當補充偵查情況出現時，案件的辦理程序就由刑事訴訟程序退回至監察調查程序了，由監察機關原調查部門繼續開展相應的調查取證工作，那么此時檢察機關采取的強制措施是否還有效力？是否需要變更對犯罪嫌疑人的強制措施？目前立法上對這些方面還尚未明確，因此非常有必要對該階段的銜接予以研究。

對檢察機關退回監察機關補充調查的案件，補充調查期間，檢察機關作出的強制措施仍然有效，沒有必要變更對犯罪嫌疑人的強制措施。理由如下：第一，監察機關的補充調查行為，是在案件已經移送至檢察機關之后的調查活動，從時間上來說，其已經屬于司法訴訟活動中的一個環節，只是監察機關屬于政治機關，不能行使《刑事訴訟法》規定的偵查權，但其調查活動在手段上與偵查活動相似，本質和目的上與偵查活動具有同一性，都是為了進一步收集、固定證據，完善證據體系，以便犯罪行為可以被查處，案件可以被順利起訴。第二，目前正在進行的司法體制改革、監察體制改革和檢察機關內設機構改革的初衷，都是為了整合辦案資源、提高司法效率，快速有效地對包括職務犯罪在內的各種犯罪行為進行打擊和懲處，如果在監察案件退回補充偵查期間，要求對檢察機關作出的強制措施進行變更，這就增加了案件的辦理環節，從案件的審理情況來說，完全無此必要，既耗費辦案資源，又影響辦案效率，違背了改革的初衷。因此，建議在立法上對檢察機關退回監察機關補充調查的案件，在補充調查期間，檢察機關作出的強制措施仍然有效這一點進行明確。同時考慮到檢察機關在實踐中存在著缺乏專業偵查人員、偵查能力有限、偵查經驗不足等現實困難，所以檢察機關決定自行補充偵查的，也可以商請監察機關提供協助。

三、關于案件處理結果通報程序

（一）檢察機關作出起訴決定的通報

1.與監察機關起訴意見書在定罪、量刑方面一致的

在這種情形下，檢察機關的處理決定與監察機關沒有分歧，也就不需要征求監察機關的意見和與之協商。因此對于此種情形，檢察機關辦理職務犯罪案件中，對于決定提起公訴且與監察機關起訴意見書在定罪、量刑方面一致的，建議在作出決定之日起7個工作日內向移送案件的監察機關通報，并提供相應的法律文書;檢察機關收到審判機關的相關裁判文書的，建議在收到之日起7個工作日內向移送案件的監察機關通報，并提供相應的裁判文書。

2.與監察機關起訴意見書在定罪、量刑方面有分歧的

這種情況包括三種情形：一是罪名認定方面有分歧;二是量刑建議方面有分歧;三是定罪與量刑兩方面都有分歧。對于這三種情形，筆者認為，檢察機關經審查，認為犯罪嫌疑人構成犯罪，案件符合起訴條件，不管是罪名的認定還是量刑的建議亦或是兩方面都有分歧的，都可以由職務犯罪檢察官辦公室與監察機關案件審理室進行溝通解釋，對該類案件應當按照檢察機關的審查決定進行處理，起訴后按照上文提到的通報程序進行通報。這是因為，根據《憲法》的規定，檢察機關屬于法律監督機關，不管是公安機關還是監察機關移送的案件，都必須依法進行審查。同時根據《刑事訴訟法》第172條的規定，人民檢察院認為犯罪嫌疑人的犯罪事實已經查清，證據確實、充分，依法應當追究刑事責任的，應當作出起訴決定。

（二）檢察機關作出不起訴決定的通報

考慮到監察案件的特殊性，檢察機關經審查擬對監察機關移送案件作出不起訴決定的，應當及時征求監察機關意見，必要時由雙方協商解決。如果具有以下四種情形之一的，檢察機關也可以建議監察機關撤回移送起訴：（1）具有《刑事訴訟法》第15條規定的情形之一的;（2）犯罪嫌疑人沒有犯罪事實，或者犯罪事實不是犯罪嫌疑人所為的，或者依照《刑法》規定不負刑事責任或者不是犯罪的;（3）經二次退回補充調查，檢察機關仍然認為證據不足，不符合起訴條件的;（4）犯罪嫌疑人無法到案的。如果符合以上（1）至（3）種條件之一，監察機關不同意撤回移送起訴的，檢察機關應當作出不起訴決定。

參照《刑事訴訟法》對不起訴決定的相關規定，檢察機關對監察機關移送案件作出的不起訴決定，建議在作出決定之日起7個工作日內向移送案件的監察機關通報，并提供相應的法律文書。監察機關認為不起訴決定確有錯誤的，建議在收到不起訴決定書后30日內，向上一級人民檢察院提請復議。根據檢察機關的法律監督屬性，不建議賦予監察機關對其調查案件可以不經過檢察機關審查，直接向人民法院起訴的權力。因此，如果上一級人民檢察院經過復議，對原檢察機關的不起訴決定予以維持，監察機關應當執行。

注釋：

秦前紅，石澤華.目的、原則與規則：監察機關委員會調查活動法律規制體系初構[J].求是學刊，2017（5）.

葉青.監察機關調查犯罪程序的流轉和銜接[J].華東政法大學學報，2018（3）.

陳光中.關于我國監察體制改革的幾點看法[J].環球法律評論，2017（2）.