公益訴訟起訴資格研究

摘 要 人類在實際發展的過程中，對自然資源的開發形式和力度也在不斷變化，尤其是在近幾年，我國社會經濟得到快速發展，社會中的矛盾也逐漸凸顯出來。利益糾紛已經涉及到了社會公眾領域中，尤其是公益性質的環境侵權問題。本文將重點研究檢察機構公益訴訟起訴資格的相關問題，并確定科學的構建途徑。

關鍵詞 公益訴訟 起訴資格 構建途徑

作者簡介：王旭陽，河南省三門峽市澠池縣人民檢察院，一級檢察官，正科級檢察員，主要從事民事、行政檢察工作以及后勤管理工作。

中圖分類號：D925 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.046

本篇文章從司法的角度出發，將起訴資格作為理論依據，并將我國《環境保護法》中的內容應用在其中，研究檢察機構公益訴訟起訴資格的相關問題。創新傳統理論，為今后環境公益訴訟起訴資格的發展確定方向，進而實現制度和模式的有效創新。

一、環境行政公益訴訟起訴資格優勢

（一）公益性

環境保護是目前人們關注的重點問題，社會環保組織屬于非政府的團體組織，通過這一現象能夠看出，社會環保組織具有較大的公益性，其中主要包括兩方面的內容。第一，自身具備的公益性，將維護社會公共利益作為主要責任，第二，運行的公益心，該組織在實際運行的過程中，并不具備盈利性，與其他盈利性組織具有較大差別。目前我國社會環保組織都是將社會公共利益作為出發點，因此具有公益性的特點。

（二）專業技術性

目前環境問題非常復雜，因此如何對該項問題進行有效處理，是相關人員需要考慮的重點問題。某種程度上看，社會環保組織在環境問題中的專業性較強，加上環保組織中的人員來自于社會的各個階層，具備較高的綜合素質，因此整體的專業技術性較強。將社會中具有專業技能優勢的人聚集在一起，為其提供良好的發展空間，使其能夠將自身優勢充分發揮出來。但是檢察機構與社會環境組織相比，具備公立救濟的特點，而在專業領域，則社會環保組織的專業性較強。因此在選擇環境公益訴訟起訴資格主體的過程中，需要根據事件的具體情況進行分析。

（三）廣泛群眾性

社會環保組織具有廣泛性和群眾性的特點，尤其是在群眾中，具有較強的影響力。社會環保組織工作內容涵蓋的范圍較廣，同時開展業務與人們的生活聯系密切，將社會中的各界資源進行有效整合。該優勢是檢察機構并不具備的，目前我國社會環保組織已經發展到一定的規模，在社會中的影響力也不斷提高，越來越多的人加入到環境公益訴訟中。

二、環境行政公益訴訟起訴資格問題

（一）立法問題

我國個人在公益訴訟中仍然存在一定的問題，其中最突出的就是立法問題，由于公益訴訟具有一定的特殊性，其中原告在和被告并不具備直接法律關系，并且最終的訴訟結果并不屬于原告。整個公益訴訟的核心就是維護公共環境的利益，但是目前我國在開發中，針對環境公益訴訟相關問題沒有制定相應的規定，特別是公益訴訟起訴資格和受理條件等問題，影響了整個公益訴訟的開展質量。

（二）費用制度問題

費用是公益訴訟的基礎，但是在實際公益訴訟中，普遍存在起訴費用缺失的情況，并沒有制定相應的費用制度，公民在提起公益訴訟時，需要繳納相應的訴訟費用，敗訴方承擔最終的費用，但是起訴方需要預先繳納費用。也就是說，公民要想提前訴訟，需要在立案階段自行墊付費用，如果敗訴則公民個人承擔部分費用。這一費用制度會降低公民在公益訴訟中的積極性和主動性，并且并不符合我國公益訴訟的本質，因此在接下來的發展中，需要針對費用制度展開優化完善。

（三）物質激勵制度問題

公益雖然是公益訴訟的根本，但是如果采用“純公益”的方式，將無法保證公益維護行動的長期發展，因此相關機構需要采用物質激勵的方式，激發出公民和機構在公益訴訟中的積極性，并且逐漸拓展公益訴訟的范圍。我國目前無論是在立法層面還是司法層面，都沒有設置相應的激勵制度。這一問題已經嚴重影響了我國公益訴訟的良好發展。例如，對公益訴訟勝訴之后制定了相關激勵制度的法律法規。在環境公益訴訟中規定，公民在勝訴之后，根據相應的法律法規可以獲得相應的額外物質獎勵，這種方式能夠提高公民在公益訴訟中的積極性和主動性，并將人民群眾在公益訴訟中的作用充分發揮出來。

（四）行政單位糾錯制度問題

行政單位糾錯制度能夠對行政單位在工作中出現的問題進行糾正，針對行政決策導致的破壞環境問題，需要根據該制度采取相應的糾正措施，進而對公共環境利益進行有效維護。如果行政行為危害到了環境利益，則相關機構和主體，可以對該行政主體進行檢舉，行使自己的監督權和檢舉權。行政機關在受到檢舉之后，需要在第一時間采取維護挽救措施，如果行政機關沒有采取相應的措施，則起訴主體可以根據法律法規，對其進行行政公益訴訟。通過以上分析能夠看出，建立良好的行政單位糾錯制度，能夠對行政訴訟中存在的風險進行有效控制，同時提高公益訴訟效率，避免公共環境受到二次傷害。因此相關人員需要認識到這一問題的重要性，建立良好的行政單位糾錯制度，為整個行政公益訴訟提供保障。

三、公益訴訟起訴資格的構建策略

（一） 完善檢察機關環境行政公益訴訟保障制度

首先，完善環境、行政立法工作。我國現行立法及法律規定并未針對檢察機關環境行政公益訴訟的起訴權利有標準化的規定，雖然做出相關的試點，但立法層面依舊沒有明確的表示。還需將公益訴訟制度及細則列入到行政法及行政訴訟法中，針對其中的公益起訴權利進行程序化的設置。我國憲法中界定檢察機關作為國家的法律監督部門，該部門中提起環境行政公益訴訟起訴資格，也是檢察機關司法監督權利的一種體現。與其他訴訟原告主體資格相比，檢察機關更加方便的使用行政環境公益訴權，不會受到其他政府單位及社會團體的影響，更加良好的維護環境公益。其次，明確檢察機關的環境行政公益訴訟范疇。立法將檢察機關的環境行政公益起訴資格確定后，還需對內容進行細化，建設多元化的環境行政公益訴訟資格，明確其中的主體單位差異，避免出現訴訟爭搶的問題。最后，制定檢察建議制度。檢察機關提起環境行政公益訴訟的目標便是依法行使司法監督權，對環境公益進行維持。針對破壞環境公益的行為，需及時提起訴訟，發出通知書及通告，從而及時糾正違法行為。國外的發達國家也制定了相關的法律，在節省人力、物力的同時，能進一步提升經濟效益。

（二） 完善環保設備組織環境行政公益訴訟權保障制度

首先，健全登記管理制度。環保社會組織作為社會性的團體，政府需對該團體進行管理，引入相關的監督制度。建設環保社會組織的登記制度，這也是我國政府對環保社會組織控制的有效手段。我國環保社會組織建立的方式主要是出于自愿，登記的門檻還需不斷的放寬，我國能借鑒發達國家的環保社會組織組員登記制度，對我國的環保社會組織登記制度進行完善，并給予該組織的大力扶持，我國社會團體的管理往往是采取政府主導及雙重管理的方法，使社會組織能在日常工作中接受管理。其次，改進訴訟費征收的方法。根據目前的訴訟法及訴訟費繳納細則，環境行政公益訴訟費用應當由環保組織先行繳納，敗訴者最后承擔費用。這種做法表示環保組織在公益訴訟敗訴后，會承擔巨額的訴訟費，對非營利性單位來講具有沉重的負擔。因此，還需強化環保社會組織的融資能力，拓展其融資渠道，改進環境公益訴訟費用征收方案，建立綠色環境公益訴訟保障制度。最后，展開程序保障。環保社會組織作為環境公益訴訟的主體，與檢察機關及個體訴訟具有本質上的統一性，但不同處在于個體及環保社會組織處于弱勢地位，因此，在環境行政訴訟程序設計中充分思考公平合理的內容。

（三） 健全公民個人提起環境行政公益訴訟權的保障制度

首先，設置提前告知程序。提前告知程序借鑒于發達國家，美國的公民訴訟制度中群眾在發起環境公益訴訟前，應當向被告單位發出通告，使其認識到環境違法行為。公民在環境行政公益訴訟中具有60天的等待期，經過這一階段后，行政單位未作出回應可依法提起訴訟。我國也可如此，給予行政機關60天的緩沖時間，并防止公民濫用環境公益訴訟權。其次，舉證責任問題。我國行政訴訟法規定舉證標準，被告舉證責任的原告，被告行政單位承擔具體的行政行為符合法律規定的內容，被告單位需要向法院提供證據。被告負舉證責任并非原告無需負責，而是原告提起訴訟后，需要提供對應的證據及材料等，明確被告的違法事實。最后，建立激勵制度。環境行政公益激勵制度屬于創新性的方法，在生態環境保護過程中，為保證人們的參與性，推動環境行政公益訴訟事業的進一步發展，事實公民訴訟的獎勵制度，從而肯定公民的訴訟行為。

（四）建立環境行政公益訴訟基金制度

組織的發展離不開資金的支持，資金不足，組織也無法實現功能及發展目標。環保社會組織在參與到環境行政公益訴訟中需要支付取證費用及實驗費用等，訴訟成本相對較高，也是限制環保組織起訴的主要原因。為將此問題有效解決，還需保證環保組織具有充足的起訴資金，避免其無故受到經濟損失。對此，可建立環保社會組織內在的籌資渠道，提升環保社會組織的經濟實力。比如，建立環境行政公益訴訟基金制度，研究資金的來源及資金管理辦法、資金的使用監督辦法等。建設多元化的環境行政公益訴訟基金渠道，政府可以提供財政撥款，環境社會組織可以獲得懲罰性賠償金，也可組織社會捐款，從而使環境社會組織能積極發起行政公益訴訟。

四、結語

人類作為自然環境的消費者及開發者，推動自然環境處于不斷的演變過程中。近幾年我國經濟發展較快，社會深層矛盾也不斷涌現，利益糾紛由個體轉向社會公共領域，具有公共利益性質的環境權問題便是其中之一。生態環境具有整體性特點，簡單的侵權案件都能涉及到多個主體，導致社會公共利益受到損失。傳統的訴訟制度存在一定問題，導致訴訟的結果不理想或者無法提起訴訟。對此，本文立足司法實踐角度，觀察環境行政公益訴訟存在的問題，并提出公益訴訟起訴資格的構建策略。

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