完善我國行政決策制度探析

摘 要 行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是提高我國行政決策質(zhì)量和效率的重要保障。我國行政決策公眾參與制度存在以下問題：公眾參與主體界定模糊、公眾參與形式化、公眾參與意識不夠積極;應(yīng)該從明確公眾參與主體的標(biāo)準(zhǔn)、完善公眾參與的意見反饋機(jī)制、提高公眾參與的積極性等方面加以完善。行政決策評估屬于行政決策過程中必不可少的環(huán)節(jié)，是行政決策的制定、調(diào)整、延續(xù)、終止的重要依據(jù)，應(yīng)該從行政決策評估的主體、標(biāo)準(zhǔn)、程序完善行政決策評估。行政決策的問責(zé)制度可以倒逼行政決策制定主體、執(zhí)行主體謹(jǐn)慎行使行政決策的權(quán)力，努力提高行政決策的質(zhì)量，應(yīng)該從行政決策責(zé)任追究依據(jù)、責(zé)任追究主體、責(zé)任主體等方面進(jìn)行完善。

關(guān)鍵詞 行政決策 公眾參與 決策評估 責(zé)任追究 程序

作者簡介：陳珺珺，上海政法學(xué)院，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。

中圖分類號：D621 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.056

行政決策的科學(xué)化、民主化、法治化是提高重大行政決策的質(zhì)量和效率的重要保障。我國非常重視對行政決策的規(guī)范。2019年9月1日起開始施行的《重大行政決策程序暫行條例》對重大行政決策事項(xiàng)范圍、重大行政決策的制定和調(diào)整程序、重大行政決策責(zé)任追究等方面作出了具體規(guī)定。厘清行政決策含義，加強(qiáng)對行政決策中公眾參與制度、行政決策評估制度、行政決策問責(zé)等制度的研究具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論意義。

一、行政決策的界定

行政決策是行政主體為了實(shí)現(xiàn)一定的行政目標(biāo)而制定的行動計(jì)劃、方案、措施。其具體含義包含以下內(nèi)容：

第一，行政決策是行政主體的一種行為。行政決策是一種公共決策，不同于個人、一般組織所作的決策，而是由依法享有行政權(quán)力的行政主體作出的決策。

第二，行政決策是為了實(shí)現(xiàn)一定的行政管理目標(biāo)而作的選擇行為。解決的是公共問題、社會問題。目標(biāo)是組織活動重要的構(gòu)成要素之一，引領(lǐng)著行動的方向，對具體的決策選擇起著決定作用。正如美國公共決策學(xué)者詹姆斯。安德森所說的：“我們所關(guān)心的是有目的或目標(biāo)取向的行動，而不是隨意行為或偶然事件。現(xiàn)代政治系統(tǒng)中的公共政策基本上不是那些偶然發(fā)生的事情。它們是有意識地要產(chǎn)生一定結(jié)果的（盡管說這些結(jié)果并非總能實(shí)現(xiàn)）。”行政決策就是為了實(shí)現(xiàn)行政管理的目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)公共利益。

第三，行政決策是為了解決特定社會問題而作的選擇行為。社會在發(fā)展的過程中，各種矛盾、障礙、問題也難免產(chǎn)生，引發(fā)了人們的普遍關(guān)注。社會問題具有公共性，影響廣泛，問題提的解決具有綜合性的特點(diǎn)。社會問題的解決僅僅依靠個人力量、局部力量是難以解決的，必須由政府積極行動，調(diào)動各方面的力量，共同治理，才能解決。對社會問題的認(rèn)定是行政決策運(yùn)行系統(tǒng)的初始環(huán)節(jié)，也就是說行政決策具有“問題取向性”。行政主體在解決社會問題的時(shí)候通常有多種方案可供選擇。在眾多方案中，行政主體應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況，對照目標(biāo)，選出最佳方案。

二、關(guān)于行政決策的公眾參與制度

公眾參與制度是參與式民主理論的體現(xiàn)。在代議制之下，公民主要通過選擇代表來代替自己行使權(quán)力。在參與式民主之下，公眾可以通過多種方式直接參與國家管理、社會管理。

（一）行政決策公眾參與制度的意義

在行政決策中引入公眾參與制度是對這種理論的呼應(yīng)。公眾參與制度使得行政決策更加的民主，避免行政機(jī)關(guān)獨(dú)斷專行。2019年9月1日起開始施行的《重大行政決策程序暫行條例》將公眾參與作為制定重大行政決策的法定程序，并規(guī)定“聽取意見可以采取座談會、聽證會、實(shí)地走訪、書面征求意見、向社會公開征求意見、問卷調(diào)查、民意調(diào)查等多種方式。”行政決策中，聽取公眾的意見，可以廣開言路，集思廣益，行政決策機(jī)關(guān)可以從不同的角度認(rèn)識問題，從而作出更科學(xué)的決策。而且，行政決策中聽取了公眾的意見，在決策中體現(xiàn)了對他們利益的重視，也可以增加行政決策的可接受度。

（二）行政決策公眾參與制度存在的問題

目前，我國公眾參與制度還處在比較初級的階段，實(shí)踐中還存在著不完善的地方。其一，公眾參與主體界定模糊。“當(dāng)公共參與作為獲取公眾接受的手段而成為一種必需時(shí)，公共管理者就要界定哪些公民個體和組織可能對政策問題感興趣，并了解他們的意見與建議。”公眾參與主體的確定影響著公眾參與的效果。我國目前實(shí)踐中某些決策事項(xiàng)涉及的利益群體應(yīng)當(dāng)包含哪些主體、范圍有無限定都比較模糊。例如，某項(xiàng)新中考政策影響的利益群體是否包括學(xué)校、教師、學(xué)生、家長等主體，包括受新中考政策影響的哪幾屆的相關(guān)主體。由于界定利益群體的標(biāo)準(zhǔn)抽象、不客觀，決策機(jī)關(guān)往往根據(jù)主觀理解來確定利害相關(guān)人，由此導(dǎo)致真正的利害關(guān)系人不能參與，公眾參與的效果大打折扣。其二，公眾參與形式化。由于相關(guān)法律規(guī)范規(guī)定公眾參與是重大行政決策的必經(jīng)程序，行政決策主體有的時(shí)候只是為了履行該程序而允許公眾參與，實(shí)質(zhì)上對公眾的意見并沒有認(rèn)真進(jìn)行歸納整理、研究論證。其三，公眾參與意識不夠積極。實(shí)踐中，公眾對于與自己切身利益密切相關(guān)的行政決策參與意識更加強(qiáng)烈，例如行政征收房屋補(bǔ)償方案問題。對于涉及更為廣泛群體的利益，公眾的參與意識就稍弱一些。導(dǎo)致這種現(xiàn)象的原因主要有：公眾對于此類的行政決策事項(xiàng)不夠關(guān)注，認(rèn)為與自己關(guān)系不大，或者抱著“搭便車”的想法;由于信息不對稱，公眾不知道此類的行政決策事項(xiàng)在征求意見;公眾參與流于形式，公眾認(rèn)為即使參加了，利益訴求也不一定被考慮。

（三）行政決策公眾參與制度完善的路徑

為了使行政決策中的公眾參與制度發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步探索完善公眾參與制度的具體路徑。其一，明確公眾參與主體的標(biāo)準(zhǔn)。在涉及特定利益的行政決策中，界定公眾參與行政決策主體的標(biāo)準(zhǔn)既要考慮公眾與行政決策的利益相關(guān)程度，又要考慮公眾對行政決策的參與熱忱。在強(qiáng)利害關(guān)系與高關(guān)心度并存的情況下，公眾參與的效果最好。另外，還要根據(jù)具體情況確定代表人數(shù)。公眾參與主體過多，可能影響行政決策的效率;公眾參與主體過少，又無法讓各方利益都有代表參與。其二，完善公眾參與的意見反饋機(jī)制。完善的意見反饋機(jī)制有利于防止公眾參與流于形式。公眾通過各種途徑參與了行政決策，表達(dá)了利益訴求，行政決策主體應(yīng)當(dāng)予以回應(yīng)。也就是說，雙方的信息交流應(yīng)該是雙向的、互動的。行政決策主體發(fā)布信息，公眾積極發(fā)表意見，繼而行政決策主體應(yīng)該研究公眾的意見，并向公眾說明采納了哪些意見，沒有采納的也應(yīng)說明理由。而且行政主體應(yīng)該明確反饋意見的方式。隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，行政決策主體可以通過政府網(wǎng)站、微信平臺、政務(wù)微博等各種便利方式對公眾的意見作出反饋。其三，提高公眾參與的積極性。隨著社會的發(fā)展，公民的權(quán)利意識越來越強(qiáng)。為了保護(hù)自己的權(quán)利，公眾參與到行政決策的積極性也越來越高。但是公眾參與到影響較為廣泛的公共行政決策中的意識較為薄弱。行政決策主體應(yīng)當(dāng)通過多種途徑宣傳，擴(kuò)大公眾參與的便利途徑。行政決策主體通過完善上文中行政決策信息發(fā)布機(jī)制、公眾意見反饋機(jī)制，也能增強(qiáng)公眾對參與制度的信任，進(jìn)而提高公眾參與的積極性。

三、關(guān)于行政決策的評估制度

行政決策評估指的是行政決策評估主體對行政決策的整個過程進(jìn)行分析并作出評判、估計(jì)。行政決策評估屬于行政決策過程中必不可少的環(huán)節(jié)，起著非常重要的作用，是行政決策的制定、調(diào)整、延續(xù)、終止的重要依據(jù)。

（一）行政決策評估制度的功能

在行政決策制定之前，對行政決策進(jìn)行評估，可以最大限度地避免因決策失誤而引發(fā)的各種風(fēng)險(xiǎn)和造成的巨大損失。為了解決社會問題、實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，在規(guī)劃階段，行政決策主體通常會設(shè)計(jì)多種方案，通過對各種方案進(jìn)行評估，可以評判具體方案的可行性;另一方面，現(xiàn)代社會是風(fēng)險(xiǎn)社會，制定行政決策時(shí)應(yīng)事先考慮到?jīng)Q策可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)，要提前作好應(yīng)對、治理風(fēng)險(xiǎn)的措施，確保行政決策的可控性和安全性。

行政決策執(zhí)行后，行政決策評估是檢驗(yàn)行政決策實(shí)際效果的重要方式。通過收集行政決策執(zhí)行后相關(guān)的大量信息，并在基礎(chǔ)上科學(xué)分析行政決策的預(yù)期目標(biāo)是否實(shí)現(xiàn)、實(shí)現(xiàn)程度以及實(shí)際取得的社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等。進(jìn)行行政決策評估，可以全面了解行政決策的實(shí)際執(zhí)行情況和效果，據(jù)此對行政決策作出相應(yīng)的調(diào)整，實(shí)際效果不好、達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)的行政決策應(yīng)該及時(shí)終止。

（二）行政決策評估的主體

行政決策評估主體的素質(zhì)和能力是行政決策評估質(zhì)量的重要保證。在實(shí)踐中，行政決策評估主體有三種模式：其一，由行政決策主體承擔(dān)評估主體。這是一種內(nèi)部評估，由行政決策主體的工作人員進(jìn)行的評估，包括行政決策制定主體的工作人員、行政決策執(zhí)行主體的工作人員。由于內(nèi)部評估人員對行政決策的整個過程比較了解，而且比較容易獲得相關(guān)的信息資料，擁有作出行政決策評估的條件和可行性。但是內(nèi)部評估也存在缺點(diǎn)，由于行政決策的評估主體又是行政決策的制定主體、執(zhí)行主體，往往難以客觀評價(jià)行政決策的效果，容易夸大行政決策取得的成效而忽略、忽視決策中存在的問題。其二，由專業(yè)的第三方組織承擔(dān)評估主體。這是一種外部評估，由行政決策制定主體、行政決策執(zhí)行主體以外的專業(yè)組織進(jìn)行的評估。第三方組織憑借專業(yè)的評估技術(shù)、知識，能夠保障行政決策評估的專業(yè)性和客觀性，但在獲取相關(guān)信息、資源上可能不夠暢通，而且評估成本也相對較高。其三，行政決策主體和專業(yè)的第三方組織共同承擔(dān)評估主體。由于內(nèi)部評估和外部評估各有優(yōu)缺點(diǎn)，應(yīng)該由行政決策主體和專業(yè)的第三方組織共同進(jìn)行評估，各自發(fā)揮自己的優(yōu)勢。第三方組織發(fā)揮專業(yè)的優(yōu)勢，而行政決策主體可以起到協(xié)調(diào)統(tǒng)籌的作用。

（三）行政決策評估的標(biāo)準(zhǔn)

評估行政決策的風(fēng)險(xiǎn)、優(yōu)劣、好壞，應(yīng)該有一定的標(biāo)準(zhǔn)。行政決策評估主體根據(jù)評估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的方法對行政決策進(jìn)行事實(shí)判斷、價(jià)值判斷，進(jìn)而作出相關(guān)評估結(jié)論。沒有行政決策標(biāo)準(zhǔn)，行政決策評估主體就無從衡量、判斷行政決策。因而確立行政決策評估的標(biāo)準(zhǔn)是評估的主要環(huán)節(jié)。關(guān)于行政決策評估的標(biāo)準(zhǔn)，一般來說可以包括以下幾個方面：其一，預(yù)期目標(biāo)達(dá)成標(biāo)準(zhǔn)。行政決策主體制定某種行政決策是為了到達(dá)某種行政目標(biāo)，也就是說行政決策是以目標(biāo)為導(dǎo)向的。以預(yù)期目標(biāo)達(dá)成為標(biāo)準(zhǔn)主要是是判斷行政決策施行后是否達(dá)成了預(yù)期目標(biāo)、達(dá)成的程度如何，實(shí)際效果是否為該行政決策的產(chǎn)物。其二，成本效益標(biāo)準(zhǔn)。成本效益標(biāo)準(zhǔn)主要是衡量行政決策投入的成本和取得的效益之間的比例關(guān)系。投入的成本越小，實(shí)際效益越大，該行政決策越有效率。行政決策的制定、執(zhí)行、調(diào)整需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，如果行政決策成本高，而實(shí)際效益低，則表明該行政決策出現(xiàn)了失誤。例如珠海機(jī)場投資決策的失誤，就造成了投資資源的閑置和浪費(fèi)、巨額的經(jīng)濟(jì)損失等。其三，社會需求滿足標(biāo)準(zhǔn)。社會需求滿足標(biāo)準(zhǔn)就是要衡量、判斷行政決策對公民的社會需求的滿足程度。不同的人、群體有不同的利益需求，例如對社會穩(wěn)定、公平正義、權(quán)利保護(hù)等。他們的利益訴求通過不同的途徑影響著、輸入到行政決策系統(tǒng)，行政主體必然要作出反應(yīng)，制定行政決策來解決社會問題，化解矛盾，滿足社會需求。其四，生態(tài)標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境影響著社會的可持續(xù)發(fā)展，影響著人們的身體健康。行政主體制定行政決策不能只考慮眼前的經(jīng)濟(jì)利益，還要考慮行政決策對生態(tài)系統(tǒng)的影響，例如是否會造成環(huán)境污染、是否會破壞生物的多樣性等。

（四）行政決策評估的程序

第一，行政決策評估的準(zhǔn)備。首先，確定行政決策評估客體。在行政決策評估之前，應(yīng)該先確定對哪項(xiàng)行政決策進(jìn)行評估。不是任何一項(xiàng)行政決策都適合進(jìn)行評估。鑒于行政決策評估要耗費(fèi)大量的行政成本，行政決策評估應(yīng)該確定優(yōu)先順序，優(yōu)先側(cè)重重大行政決策的評估，而那些評估目標(biāo)不夠明確、評估資源不夠充分、影響不大的簡單行政決策就不一定都需要進(jìn)行評估。其次，確定行政決策評估的類型。行政決策評估按過程可分為預(yù)評估、過程評估、后評估，按內(nèi)容可分為風(fēng)險(xiǎn)評估、可行性評估、效果評估等。不同種類的評估，還是存在一定的差異。行政決策評估前，應(yīng)確定進(jìn)行何種類型的評估。再次，確定行政決策評估人員。行政決策評估要由具體的人員去實(shí)施。無論是自我評估，還是外部評估，行政決策評估人員都需要具備一定的專業(yè)知識、專業(yè)技能，掌握相關(guān)的評估方法，具有發(fā)現(xiàn)問題、分析問題的能力和客觀看待事物的態(tài)度。最后，制定行政決策評估方案。行政決策評估方案主要包括以下內(nèi)容：要確定評估的標(biāo)準(zhǔn)，將評估分解成具體的任務(wù)及先后順序，確定完成各項(xiàng)具體任務(wù)的人員、時(shí)間表，確定實(shí)施評估的預(yù)算，預(yù)測可能影響行政決策評估的因素，確定行政決策評估方法等。

第二，行政決策評估的實(shí)施。行政決策準(zhǔn)備工作作好之后，就要按照決策評估方案著手進(jìn)行評估。行政決策評估實(shí)施階段是行政決策評估最為實(shí)質(zhì)、核心的階段。行政決策評估實(shí)施階段的主要任務(wù)就是要收集、整理、分析行政決策信息。首先，行政決策評估人員要廣泛收集與被評估的行政決策相關(guān)的信息。行政決策評估主體只有在掌握了真實(shí)詳盡的信息基礎(chǔ)上，才有可能作出客觀的評估。行政決策評估主體應(yīng)該與行政決策制定主體、行政決策執(zhí)行主體、受行政決策影響的相關(guān)人密切溝通、交流，通過座談、問卷調(diào)查、走訪、輿情追蹤、會商分析等方式收集信息。其次，行政決策評估人員要整理所收集的信息。行政決策評估人員收集的相關(guān)信息通常呈現(xiàn)出分散、零亂、不系統(tǒng)的特點(diǎn)，甚至還會出現(xiàn)互相矛盾的、虛假的、不全的情況。面對紛繁復(fù)雜的情況，行政決策人員應(yīng)該仔細(xì)審核，去偽存真，查漏補(bǔ)缺。最后，行政決策評估人員要分析所整理的信息。行政決策評估人員應(yīng)該根據(jù)事先確定的行政決策評估標(biāo)準(zhǔn)，運(yùn)用科學(xué)的行政決策評估方法，如定性分析、定量分析、對比法等方法，對行政決策進(jìn)行科學(xué)預(yù)測、推論、綜合判斷。

第三，行政決策評估報(bào)告的形成。行政決策評估往往受到許多因素的影響和干擾，如行政決策目標(biāo)的不確定性;行政決策的影響具有復(fù)雜性，有長期的影響與短期的影響、預(yù)期的影響與非預(yù)期的影響、正面的影響與負(fù)面的影響;某項(xiàng)行政決策與其他行政決策出現(xiàn)混合性、重疊性;行政決策評估受到既得利益者的抵觸等。行政決策評估主體在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上，排除干擾，形成評估結(jié)論，研究出該項(xiàng)行政決策可行與否、風(fēng)險(xiǎn)可控與否、成功還是失敗的判斷，提出風(fēng)險(xiǎn)防范措施和處置預(yù)案，總結(jié)行政決策執(zhí)行中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，評判行政決策的實(shí)際效果等，并作出該項(xiàng)行政決策是應(yīng)該制定、調(diào)整還是終止的建議。行政決策評估主體應(yīng)該據(jù)此撰寫出書面的評估報(bào)告，集中體現(xiàn)行政決策評估的成果。

四、關(guān)于行政決策的問責(zé)制度

行政決策的問責(zé)制度是行政法治的必然要求，是權(quán)責(zé)一致的體現(xiàn)，有權(quán)力必定要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。行政決策的問責(zé)制度可以與事前控制、程序控制協(xié)同作用，倒逼行政決策制定主體、執(zhí)行主體謹(jǐn)慎行使行政決策的權(quán)力，努力提高行政決策的質(zhì)量。《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定了對重大行政決策實(shí)行終身責(zé)任追究制度。

（一）關(guān)于行政決策責(zé)任追究依據(jù)

關(guān)于行政決策責(zé)任追究依據(jù)方面，我國是地方立法先行。許多地方制定了行政決策責(zé)任追究辦法、重大行政決策程序規(guī)定。中央層面立法，目前有國務(wù)院制定的行政法規(guī)《重大行政決策程序暫行條例》，其第五章專門規(guī)定了重大行政決策法律責(zé)任問題，使得地方立法有了統(tǒng)一的上位法依據(jù)。

（二）關(guān)于行政決策責(zé)任追究主體

就目前我國對重大行政決策責(zé)任追究單獨(dú)立法的地方制度文本來看，追責(zé)主體主要有監(jiān)察機(jī)關(guān)、任免機(jī)關(guān)、政府。《重大行政決策程序暫行條例》規(guī)定的追責(zé)主體是上一級行政機(jī)關(guān)追究決策機(jī)關(guān)，決策機(jī)關(guān)追究決策承辦單位或者承擔(dān)決策有關(guān)工作的單位與行政決策執(zhí)行單位。從上述規(guī)定可以看出，行政決策責(zé)任追究主要是行政系統(tǒng)內(nèi)部的追責(zé)，自己監(jiān)督自己的追責(zé)方式極易導(dǎo)致責(zé)任追究難以落實(shí)、不到位。除了內(nèi)部問責(zé)之外，行政決策責(zé)任追究主體還應(yīng)該加強(qiáng)行政系統(tǒng)之外的立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、社會公眾及媒體的監(jiān)督。

（三）關(guān)于行政決策責(zé)任主體

根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定，行政決策的責(zé)任主體主要是行政首長、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員。行政機(jī)關(guān)雖然實(shí)行行政首長負(fù)責(zé)制，但重大行政決策程序上要求集體討論決定。集體討論決定采用的是多數(shù)決制度，而且在實(shí)踐中，有的情況下重大行政決策還要提交同級黨委討論表決，并非由行政首長個人決定。相關(guān)規(guī)定中的行政決策責(zé)任主體過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致認(rèn)定責(zé)任的時(shí)候難以確定主體。這有待立法中進(jìn)一步完善行政決策責(zé)任主體的規(guī)定。另外，集體討論決定不是逃避追責(zé)的借口，參與的人員應(yīng)該承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。如果有關(guān)人員對嚴(yán)重失誤的決策表示不同意見的，應(yīng)該按照規(guī)定減免責(zé)任。這要求重大行政決策必須建立會議案卷制度，對會議中的相關(guān)信息進(jìn)行準(zhǔn)確的記錄并保存。

除此之外，行政決策問責(zé)制度還應(yīng)該關(guān)注行政決策責(zé)任追究的時(shí)限、責(zé)任的范圍、責(zé)任的形式以及行政決策問責(zé)的救濟(jì)制度。只有完善的行政問責(zé)制度才能既提高行政決策的質(zhì)量又不造成因追責(zé)而導(dǎo)致決策主體盲目避責(zé)、失去了探索的精神和動力。未來應(yīng)強(qiáng)化對于行政決策救濟(jì)機(jī)制的探索，并將糾錯與容錯機(jī)制納入其中，結(jié)合“三個區(qū)分開來”將行政決策失誤、失當(dāng)與“探索性失誤”等銳意革新行為區(qū)分開來，以制度保障改革者的合法權(quán)益和積極性。

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