河南完善法治化營商環境的問題及對策研究

摘 要 世界銀行營商環境評價是目前世界各國普遍認可的營商環境評價指標體系，近年來，我國營商環境評價得分逐年上升，也客觀反映了國內營商環境在向更好地方向轉變。河南作為內陸大省，一直致力于借助自由貿易區、航空港經濟綜合實驗區等開放平臺，打造內陸開放高地。經過一個時期的努力，全省營商環境提升明顯，但在優化營商環境行動上，還需要看到更多地問題，分析問題的成因并據此提出切合實際操作性強的對策建議。

關鍵詞 河南省 營商環境 法治化

基金項目：本文系2019年度河南省社會科學規劃決策咨詢項目《河南營商環境現狀及優化舉措研究》（批準號2019JC12）的階段性成果;河南省社會科學院2019年度重點課題《河南創新完善法治化營商環境研究》的階段性成果（課題編號：19A16）。

作者簡介：周欣宇，河南省社會科學院研究人員。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.060

營商環境，是指在一定行政區域內，對企業和經營主體的設立、經營、退出等行為提供管理、服務、保障所形成的機制氛圍。世界銀行關于營商環境的評價主要就是圍繞各國家和地區營商環境的便利化、市場化、法治化、國際化展開。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上深刻闡述了“法治是最好的營商環境”這一重要論斷。2019年3月5日，李克強總理在2019年政府工作報告提及今年工作任務時，在第二項就提到要“著力優化營商環境”。當前河南完善營商環境的法治化，也是打造優秀的國際化營商環境的必然要求。

一、河南完善法治化營商環境的舉措

法治化營商環境下，法律法規相對完善，市場秩序、經濟環境更多地靠市場這支“無形的手”來調節，政府執法等“有形的手”僅僅作為市場調節的輔助手段出現。近年來，河南全省以營造公開透明、自由平等和開放包容的優化營商環境為目標，加大力度完善措施，不斷推進營商環境的法治化進程。2018年11月，河南省委、省政府印發實施了《河南省優化營商環境三年行動方案（2018-2020年）》，實施營商環境重點領域提升行動，全面加大營商環境改革力度。其中要求通過加大產權保護力度，嚴格規范涉個行政執法行為，建立多元化商事糾紛解決機制，進一步營造公平公正的法治環境。2018年12月5日，河南省高級人民法院、河南省人民檢察院聯合出臺了《關于充分發揮司法職能服務保障民營企業發展的30條意見》，以充分發揮司法機關服務保障民營企業發展職能作用，切實為全省民營企業和民營企業家創新創業營造良好法治環境。

2019年1月起，河南省政府委托中國科學院地理科學與資源研究所對全省18個省轄市、鄭州航空港經濟綜合實驗區的開辦企業、辦理建筑許可等20項營商環境指標進行全面科學的評價，以評促建、促改，提升優化全省營商環境。《河南社會治理發展報告（2019）》也對全省及各地市營商環境作出了總結評價。從18地市各自情況來看，營商環境評價中與法治化營商環境最密切相關的法務執行度排名前三的分別是濟源、許昌、漯河三市，得分分別為72.83分、69.12分和68.53分，全省平均分值為62.45分，總體得分不高，僅略高于政策支持度、稅費合理度、政府清廉度三項得分。

二、當前河南完善法治化營商環境存在的問題

（一）法治化營商環境的立法保障不足

一是全省地方立法或法律文件缺乏，優化營商環境方案、積極有效利用外資推動經濟高質量發展的通知、保障民營企業發展的意見等，多是以政府或部門工作方案、行動方案和通知形式下發的行政指導性文件，規范性及法律約束效應不夠明顯。

二是國家層面的《外商投資法》已經通過并將于2020年1月1日起施行，但是細化到河南本區域，結合本省情況的關于促進外商、內商各類投資主體設立企業經營的相關保障性法規還不夠，未形成保障優質營商環境的法律體系。

三是以行政文件形式對完善法治化營商環境提出要求，會導致立法視野的相對狹窄，容易只限于應對當前或未來很短一個時期的發展情形，而不能充分考慮日后營商環境發展的狀況，導致適應性和穩定性不如法律法規。

（二）法治化營商環境的公正執法水平不高

一是執法不公還一定程度存在，針對執法情境相同的情況，對本地企業還存在地方保護主義的現象，存在同類事務不同處置的現象。

二是執法不嚴現象還存在，對執法者沒有嚴格明確的負面清單，依照負面清單要求，只要負面清單未列出的行為企業均可以在不違反法律法規規定的情況下自行實施。對執法者約束的力度不夠，導致一些執法行為不嚴謹、隨意強，導致企業沒有一個寬松的經營環境。

三是執法水平不高，執法方式簡單粗暴，柔性執法采取不夠。對一些企業特別是民營企業的行政執法，很少考慮甚至完全不考慮企業等經營主體的實際情況，死板適用一些規定，影響企業正常經營，造成不可挽回的損失，傷害企業在本地投資經營的積極性。

（三）法治化營商環境的司法保護力度不強

一是對侵權行為的保護力度及保護效率不夠。在保護力度上，對個別造成企業重大損失的違法侵權行為打擊力度不夠，侵權者感受不到侵權的后果嚴重性，違法成本過于低廉，不利于形成嚴格守法的環境。保護效率上，經過訴訟等司法程序，雖然被侵權企業得到了勝訴判決，但是漫長的維權歷程導致企業及管理者對本地區法治化營商環境的預期大幅降低。

二是司法中的地方保護情況還有存在，導致守法被侵害利益的外來投資企業受到不公正對待，影響外來投資企業及企業家的信心與期望值。

三是河南作為中部地區，司法腐敗現象相較經濟水平發達和防腐機制完善的地區發生頻繁。而司法上的腐敗會嚴重影響企業經營者對本地營商環境的信心。

（四）法治化營商環境的社會信用體系建設不夠完善

在基本解決執行難專項活動中發展迅速的失信被執行人黑名單制度，讓一些不履行法院生效裁判文書的企業和個人登上了黑名單，直接影響到企業和個人經營和經濟活動的開展。但是依托于失信被執行人黑名單制度的全社會信用體系建設還不夠完善，沒有真正達到讓失信企業及失信人在設立登記企業、取得土地、獲取貸款、生產經營等方面一處失信、處處受限的失信懲戒效果。

三、實現河南營商環境法治化的對策建議

（一）完善優化營商環境的法律體系

法律作為具有最高約束效力的規則，只有關于營商環境方面的立法完善才會有后續各方面的不斷提升。國家層面的《優化營商環境條例》已經在征求意見，河南在省級層面也要跟上節奏，秉承超前意識，在第三方對全省各地市營商環境科學評價的基礎上，出臺基于河南省情的河南省關于優化營商環境條例的實施意見，用規范法律文件來約束政務行為、執法行為、司法行動，真正打造法律法規健全的法治化的營商環境。注重長效機制建設，延伸職能為民營企業提供法律服務，把構建法治化營商環境工作中的經驗作法，經過嚴格的立法程序轉化為地方法規，從而更加有效地保障法治化營商環境的完善與提升。

（二）實現行政執法法治化

首先，行政執法要摒棄過去“管理”的思想，行政機關與市場主體之間不是管理與被管理的關系，要按照善治的思想，進一步淡化行政機關執行中的行政管理色彩，寓管理于服務，用服務換服從。

其次，要強化制度建設，以合理科學的“良法”實現行政管理的實用性、科學性、人性化，讓制度發揮最大作用。

最后，要提高行政執法的效率，用科學的執法方法，以高效的行政服務為市場主體的發展提供堅強助力。

（三）司法公正保障公平競爭

通過公正的司法，給守法企業以信心，給侵權違法企業以震懾。在司法行為的廉潔規范上，以正在進行的司法責任制等改革為核心，全面落實促進司法公正、提升司法審判質效的制度措施，讓司法真正公平、公正、透明。嚴厲打擊侵犯企業知識產權、企業財產權等違法犯罪行為，全面保護民營企業的各項財產權利，讓企業安心經營、放心發展。規范涉企業借貸糾紛、合同擔保等案件的審判，準確把握借貸案件的裁判尺度，緩解企業“融資貴”“融資難”等問題，促進企業早日重回正常經營。加大合同糾紛審判執行力度，保證勝訴權益加快實現。規范破產審判程序，健全經營不善企業市場退出機制。

（四）政府保持克制行政行為

政府行政執法、政務服務等方面，行政執法要保持克制，盡量不做干預市場自身調節規律的行政行為。對政府權力列明清單，清單外的事項政府行政行為不能涉及，給市場主體明確的自由空間。而對行政政務服務等對市場主體負面清單，要科學制定，堅持“法無禁止即自由”的原則，負面清單未列入的事項，不能以行政權力干涉市場主體的市場行為。對政府權力清單和負面清單運行情況，建立適當的監督機制，督察部門對此列入督察事項，企業等市場主體可以就政府不遵守權力清單的行政行為提出反對，監督政府行政權力的依法行使。

（五）進一步完善社會誠信體系建設

全面推進信用信息在行政管理事項中的應用，加快構建以信用為核心的事前事中事后監管機制。進一步完善提升、深化應用信用信息系統，完善信用制度和標準規范，突出創新應用和聯合獎懲，緊緊圍繞信用信息歸集共享、信用監管、信用惠民便企、信用聯合獎懲、重點領域信用建設、信用文化環境建設等方面組合推動。

另一方面依托法院執行工作的失信被執行人黑名單制度，利用信用懲戒的威懾作用，使企業等市場主體樹立尊法守信的經營理念，全社會樹立依法誠信理念，真正完善社會誠信體系。

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