論法律援助質量不高的原因和對策

摘 要 2019年5月30日某市委巡察辦在《**日報》公布：巡察組對市司法局開展巡察，其中的反饋問題之一是“法律援助質量不高問題不同程度存在”。激發對這一問題的冷靜思考，是否存在“熱臉貼冷屁股”？當前，我國正在推進法治體系建設和司法體制改革，為了同世界接軌即保障特殊弱勢群體的基本權益，我國現逐漸擴大了法律援助的范圍，特別是刑辯律師全覆蓋試點推行之后，現已在全國推行，自然法律援助案件的辦理量也隨著增加，法律援助案件質量更是遇到了新的挑戰，原本有限的法律援助資源遇到了新的瓶頸。再加之涉黑、涉惡、涉麻涉毒、電信詐騙等疑難復雜案件而援助律師的補貼經費的缺少，且看守所的律師會見室又稀少，致使法律援助案件的服務質量難以保障，法律援助質量明顯低于有償的法律服務。因此，本文認為應當著眼于法律援助基礎理論，分析我國法律援助質量不高的原因，針對其中的問題提出相應的完善性路徑。

關鍵詞 法律援助 服務質量 原因對策

作者簡介：黃家焱，福建金磊律師事務所二級律師，主要從事刑法學研究。

中圖分類號：D630 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.066

一、法律援助服務質量現狀

（一）法律援助服務質量現狀概述

自十八屆四中全會以來，秉著推進中國特色社會主義法治體系建設，我國對司法體制進行了深入化的改革。在刑事領域，律師辯護率低是我國司法改革的重大難點，因此，在法律援助方面擴大援助范圍以此來提高刑事律師辯護率成為了主要的策略之一。在法治建設的進程中，法律援助制度體現了一個國家的公平公正和人文主義關懷，因此法律援助這項“免費的午餐”代表了“司法公正”和“依法治國”。但需要注意的是，盡管法律援助制度為特殊刑事案件中涉及到的人群如聾啞人等，提供了保障人權的救濟制度，而實際操作中法律援助的服務質量卻一直存在著質疑即有兩種聲音：一是法律援助是個好制度，它為弱勢群里提供了免費獲得法律救濟的途徑，是對人權的基本保障;二是法律援助如同“便宜沒有好貨”。很多弱勢群體縱然想通過法律援助，但又因涉及自身重大利益（刑事案件面臨的結果多為有期、無期、死刑等涉及剝奪人身自由的處罰）而止步與法律援助質量不高的現實。如北海市中級人民法院審理的“裴金德、裴日紅、裴貴、楊炳棋、黃子富五名被告人故意傷害案”。參加庭審的四名被告人聘請的辯護律師作無罪辯護，而被告人裴金德則是當庭認罪并解聘了家屬委托的律師后，法院為其指定的北海本地法律援助律師作有罪辯護。后來2013年2月6日，北海中院一審宣判五位被告人不構成指控的“故意傷害罪”，而其他涉案人員均未被指控犯罪。特別是法律援助律師作有罪辯護、當庭認罪的被告人裴金德也被宣告無罪。這樣的結果，可以說與被告人自己聘請的辯護律師的不可分割。因此，“便宜沒好貨”這樣的論斷是成立的：如果不是四名被告人自己聘請的律師作無罪釋放，而是全部由法院指定的法律援助律師作有罪辯護，則此案五位被告人均會被判重刑，甚至可能會有死刑。人命關天！

近年來，法律援助服務的效果和質量是學術界和政府最關心的話題，特別是刑辯律師全覆蓋試點推行以后，法律援助服務范圍的擴大嚴重沖擊了法律援助服務的效果和質量，使得社會各界開始探究和反思這些年來法律援助服務質量較低的問題，尤其是低于有償法律服務質量的情況。

（二）法律援助服務質量不高的具體表現

法治國家理念的推行，對法律援助制度的運用提供了有利的土壤，但法律援助質量不高存在多種復雜的狀況，具體的表現主要有以下幾個方面：

一是援助案件存在走形式的現象。個別律師在被指派為援助律師之后，出于經費與耗時考慮并未全身心的投入到案件中去，根據相關調查顯示有的援助律師沒有會見受援人就去開庭，且在庭審中多為表述一些象征性的意見，相比于有償的律師服務存在一定的差距。

二是部門之間缺乏協調性合作。法律援助涉及法律援助機構和司法機關，案件的承接與手續上的轉接都需要有一定的合理標準，但現實中卻存在重指派、輕監督和重援助理念、輕援助空間即質量的現象比如法院向援助機構提交辯護函的時間離開庭審理時間較近，導致個別援助律師沒有時間充分閱卷準備應辯材料，無法為援助對象提供有效的辯護。

三是援助律師會見簡單、次數少，甚至有未予會見的。據了解，刑事案件法律援助律師只會見一次的達到百分之八十以上，會見二次以上的不足百分之二十，三次以上的極少，而有償律師幾乎都會見三次以上。同時法律援助案件的援助律師在會見受援人方面，一方面存在未嚴格遵守受援人是否同意援助的基本程序，有些受援人從人倫道德親情至上的角色考慮拒絕，甚至排斥法律援助律師，“熱臉貼冷屁股”，如“北大學子弒母案”，因其是獨生子女，無父無母無兄無妹、又無配偶、子女，無法自行聘請律師，而他又排斥法律援助律師。因程序設計問題，法律援助律師做的再好，其親屬都不滿意;另一方面存在會見內容簡單，大多詢問一些簡單的事項且次數極少，缺乏深入的溝通，對整個案件缺乏深入的了解。而有償律師卻是反反復復、顛來倒去、不厭其煩地會見溝通，把整個案件理順清晰，盡可能的為委托人提供法律幫助，委托人自然滿意。

四是對法律援助質量重視不夠。一方面司法援助機關缺乏重視性，對法律援助存在的重指派、輕監督導致社會各相關人員在處理法律援助案件時缺乏應有的重視態度;另一方面是援助律師不重視，律師是專業化法律執業的代表，法律援助制度的存在是為了保障被告人基本人權，而律師的重視程度嚴重影響著法律援助的質量和效果，因此尤為重要。

五是援助律師僅對援助程序過程盡義務，對案件結果受援人是否滿意？是否需要提起上訴救濟？跟案件承辦人幾乎沒有進一步跟進，造成上訴程序出現“腸梗阻”，受援人手無足措。對比有償服務律師的跟進顯得十萬八千里，無形中襯托出法律援助律師的不足。

六是援助律師聽從法院安排作有罪形式辯護，表面上看是維護司法機關聲譽，實質給我國法律援助制度造成嚴重傷害。因為對重大敏感案件、社會重大影響案件網民和群眾都會網絡查詢法律知識與法規，對適用的程序心中有數，但是個別法律援助律師出于各種顧慮而不敢對明顯的程序違法提出異議，接受妥協而作有罪辯護，活生生展示在人們面前的是靠不住、信不得。

二、法律援助質量不高的原因之分析

（一）法律援助隊伍建設方面

在隊伍建設方面，法律援助需要專業的法律服務人員參與其中，因此法律援助隊伍中援助律師的專業化能力和態度尤為重要。在實踐當中，法律援助質量不高的諸多因素中，首當其沖的就是援助隊伍的建設問題。我國法律援助的服務人員包括執業律師和基層法律服務工作者，法律援助制度是對特殊群體設立的特殊救濟制度，但又不僅僅是公益性質，對法律服務人員來說，其工作價值無法像有償法律服務一樣，因此，往往對援助案件缺乏一定的積極性。需要注意的是，司法實踐中，法律援助機構往往把轄區內的律師事務所攬入囊中，當出現需要法律援助的案件時由機構與轄區內的事務所溝通選派援助律師，但由于法律援助為受援人免費提供的服務，其費用由援助機構給予適當補貼，因此，對于有償提供法律服務的事務所律師來說，所花費的成本顯然無法與實際付出成正比，這也就導致了事務所在實際選擇援助律師時往往交給新上崗的或者年輕的、沒有太多經驗的律師進行辯護，這對法律援助的質量和效果造成了不良的影響。

（二）經費保障方面

上文提到援助律師辦案不積極，對經手的援助案件缺足夠的耐心和精力，其背后的原因就含有經費保障不足的問題。刑事案件涉及當事人的人身自由權和財產權的剝奪，其多為相對復雜的案件，而辦案所需要的經費又是一項不菲的支出比如差旅費用、交通費用、調查取證等相關的費用，在有償法律服務中，這些均有當事人進行支付，但法律援助案件不同，其受援對象多為經濟為難的特殊群體，國家設立法律援助是對其基本人權的保障，其產生的費用也有國家設立的機構進行支出，不過在實踐中，不可能如其他案件一樣毫不保留的支出費用，而是由援助機構給予援助律師相應的補貼費用。經費補貼，顧名思義只是一種相對意義上的補償，而不是無條件的全額“報銷”，且隨著近年來案件的隨之增加，援助律師需求量加大，經費顯得有些捉襟見肘。因此，當經費補貼不足的情況下，特別是辦案律師在屢屢得不到相應的補貼的情況下，其援助案件的質量和效果也是顯而易見地難以得到保障。

（三）會見時間保障方面

因法律援助案件，許多都是在離開庭時間較近時才接受指派的，而一些團伙性案件、涉黑涉惡、涉麻涉毒、電信詐騙案件的卷宗少則十幾冊，多則二、三十冊，甚至上百冊。從辦案實踐中可以了解到一個星期時間援助律師也不能完全、全面閱卷，但是往往援助律師都是在開庭前四、五天才接受指派，同時，因為看守所律師會見室稀少，每個縣級看守所只有一、二間律師會見室，且會見預約排隊難，援助律師無法做到按需會見，無法熟悉案情，導致在法庭審理質證過程中出現答非所問。辯護過程中抓不到要點、焦點，無法進行“對抗、有效性”辯護，從而被旁聽群眾認為走形式“了事。”更多的是從“認罪認罰從寬”進行辯護，而以“事實不清、證據不足、定性錯誤”的無罪辯護少之又少。

（四）監管制度方面

法律援助服務質量缺乏嚴格的監管機制，換句話來說就是缺乏相應的質量評估標準。法律援助制度的合理運用需要多個部門的配合包括法院等司法行政機關和法律援助機構，而目前并未針對法律援助服務質量出臺相應的衡量標準，更別說是系統化的質量監督體系。此外，監管方面還缺乏相應的懲罰機制，也就是在相應的質量衡量標準之下對相關援助律師給予處罰，特別是受援人對援助出現嚴重不滿意，也并未給出相應的策略，這也就導致法律服務人員更加懈怠。

（五）其他方面

在刑事案件中加強律師辯護的深度和廣度是對人權保障的維護，同時也是完善法治體系、實現依法治國的重要內容，從整體上來說，刑事案件律師的辯護需要貫穿于偵查、審查起訴和審判的全過程，其職能便是從每一個程序和細節上盡可能的保障犯罪嫌疑人或被告人的權利。但在推進法治建設中發現，我國刑事案件存在辯護率低的現象，為了改變這一現狀，最高院和司法部聯合出臺了《關于開展刑事案件律師辯護全覆蓋試點工作的辦法》（以下簡稱《辦法》），通過對八個省份的試點形成刑事律師辯護全覆蓋的經驗，以推向全國，從而解決我國當下刑事訴訟制度中辯護率低的問題。但刑辯律師全覆蓋需要大量的法律從業人員進行支撐，特別是當下案件量急速增加的情況下，從業人員與案件量的嚴重不平衡導致了法律援助指派律師人選越來越向年輕化、無經驗化律師傾斜，但年輕律師（無經驗律師）缺乏足夠的專業能力，對法律援助案件的質量和效果形成了巨大的沖擊。還有“金無足赤”，一些熱愛法律援助事業的律師，或許也存在業務收入不高、某些不足與失誤，但是又有些人卻以道德模范約束他們，“君叫臣死、臣不得不死”把其失誤就無限的放大讓人心寒，嚴重挫傷了他們的積極性。

三、法律援助質量不高之對策

（一）建立質量標準體系

法律援助服務是為特殊人群提供的免費服務，但“免費的午餐”如何成為有質量的“愛心餐”，才是最關鍵的。援助律師對援助案件的質量和效果負有法律義務和責任，這一點在《法律援助條例》第6條和《辦理法律援助案件程序規定》的第四條有所體現，但是在具體的法律實踐中，法律援助案件最終對質量和效果需要有具體的標準，而不是僅僅處在立法層面而缺乏實際操作性。截至目前，國家層面并沒有制定統一的質量標準進行量化評估，但可以借鑒部分省份在具體操作中進行引入的標準，同時還可以借鑒國外相關經驗。

具體來說，建立法律援助案件的質量標準體系可以從以下幾個角度進行考量：第一，完善立法，明確建立法律援助質量標準體系的重要性。通過立法層面對質量標準進行明確的說明，保障該制度運行中的權威性，在援助律師和援助機構產生一定的警示作用;第二，制定質量考核標準，對援助案件考核標準即將案件效果分為優秀、良好、合格、不合格四個標準進行評判，同時對案件的實體部分和程序部分進行分類設置，給予公平、公正的評判;第三，對質量標準建立相應的評估監督機制，一方面對政策即立法層面評估質量標準是否合理，需要盡可能的兼顧案件效果和當事人的滿意程度，另一方面是對質量考核的具體執行進行監督和評估，確保質量的考核客觀性和科學性。

（二）建立經費保障制度

從本質上來說，法律援助制度最終指向的責任主體是國家，它是國家實現公平公正的工具，是向特殊弱勢群體提供的保障人權的基本制度，因此在經費保障方面應當是國家而不是律師個人，這一理念在國際上得到了普遍的認可。具體來說，一方面需要在立法層次上進行明確法律援助經費保障制度的重要性，盡管《法律援助條例》規定了援助機構在收到援助律師和提供法律服務的社會工作者結案的材料后應當給予辦案經費補貼，這在立法層次上對援助律師的經費保障制度，但另一方面來說，一項制度的建立不僅僅是理念上的支持和頂層設計上的肯定，而是具體的實行方案，比如經費補貼的范圍、標準、項目以及補貼申請所需要的具體化程序。結合我國目前法律援助經費補貼現狀來說，接下來的路徑需要從兩個層面展開工作，一是對未嚴格實行援助律師補貼制度的地區進行深入化改革，并且出臺相應的細則推進經費保障制度在法律援助制度中的運用;二是已經推行經費保障制度的地區要加強運用的深度和力度，必要的時候可以對未嚴格執行該制度的人員實行相應的懲罰性措施，盡可能地避免出現援助律師因“自掏腰包”而影響援助案件質量的情況。

（三）加強隊伍建設，建立獎懲機制

隊伍建設不足是影響法律援助質量不高的重要原因，法律援助相關的從業人員需要具備優良的專業水平和人文關懷的奉獻精神，法律援助人員一旦承接援助案件就應當拿出專業的精神幫助受援人實現審判中的權益，這不僅僅是援助律師的責任，更是法律所規定的義務。加強隊伍建設，除了要給與經費補貼等費用保障以外，還需要建立相應的獎勵機制，對于嚴格執行質量標準，得到受援人滿意的結果的，給予相應的獎勵，但對于違規、消極辯護的援助律師可以在律師協會給予相應的懲處。綜合來說，隊伍建設需要從客觀和主觀兩個方面著手，既要注重外在的物質方面的獎懲，又要注重精神方面獎懲。此外，還需要注意的是，法律援助人員的管理與建設還需要加強業務上的培訓，通過業務上的交流加強援助人員對法律援助制度的深入認識和提高相應的專業化辯護水平，以此來推動法律援助服務質量的提高。

（四）建立相應的監管機制，規范援助程序

建立法律援助質量的監管機制，需要從多個方面綜合操作，建立相應的制度，規范法律援助的程序。第一，建立申請審查制度，法律援助案件的申請與受理是法律援助制度的最初始階段，對于援助申請需要進行嚴格的審查，通過規范化的審查，嚴格把關申請條件，避免無條件式的擴大援助范圍而對法律援助資源的浪費，保證法律援助的優質資源;第二，對就疑難復雜案件建立集體討論制度，疑難復雜案件本身就是比較難以審判的案件，對于援助律師來講，也是對其執業生涯的一種挑戰，而對該類案件建立從申請到結案的集體討論制，可以盡量的避免因為個人的疏忽而影響案件審結效果的情況，以最大程度的保障受援人在這種情況下的權益，也是提高援助服務質量的一種途徑;第三，建立援助案件的結案評估制，同時開放溝通渠道，使社會各界關注案件的審結效果，以此來監督援助案件的審結效果和質量;第四，對援助律師獎勵予以寬容、傾斜。只要為法律援助事業做出貢獻的在評先評優上不應再以資歷、業務收費再度評價。

（五）建立援助律師快速協調機制

快速協調機制，在于解決：第一，受援人拒絕援助律師時，應與其親屬聯系，是否繼續援助？讓其親屬得到知情權，而不是法律援助機構的一廂情愿。這種情形既使法律援助律師做的再好，社會大眾價值觀都是不買帳的，吃力不討好;第二，看守所律師會見室稀少，給法律援助律師帶來會見難的恐懼心理，法律援助機構應與公安機關建立會見協調機制，保證援助律師及時會見受援人;第三，法院、檢察院閱卷難，難在見不到承辦人。特別是關鍵的、敏感的證據應該適應大數據時代，這就需要法律援助機構與檢察院、法院建立閱卷機制，以及調查令的簽發和“敗訴”法律文書的簽收等等。

四、結語

法律援助質量不高不是司法局單方問題，需要各部門的相互協作，需要建立法律援助志愿者名冊制度，需要法律援助律師的傾情奉獻，才能把法律援助事業做成一個美麗的風景線。當然，法律援助服務質量是法律援助制度的核心內容，它關乎到我國法律援助制度運行的質量，關乎到司法公正的生命線，因此，需要對我國的法律援助質量進行深入的探究和分析，建立完善的援助質量管理體系。通過對法律援助質量基本理論進行研究，分析我國法律援助質量不高的現狀和存在的問題，探究其中的原因，經過研究，提高我國的法律援助服務質量需要從隊伍建設、制度建設、質量標準等多方面著手，不僅在頂層設計上肯定法律援助質量的重要性和相關制度，而且需要在實踐操作上將質量服務的運作更具體化和系統化，從而提高我國法律援助服務的質量。

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