俄羅斯外商投資國家安全審查制度發展趨勢研究

摘 要 2017年俄羅斯對國家安全審查的多項實質性規定進行修訂，但細節依然模糊，對外國投資者交易的有效性構成了重大的新的法律風險。我國投資者應高度關注其制度變化，減少投資風險。

關鍵詞 俄羅斯 國家安全 投資審查

作者簡介：陳曦，寧波市北侖區人民檢察院檢察二部，研究方向：國際貿易領域經濟犯罪。

中圖分類號：D9511.2 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.110

外商直接投資國家安全審查的內涵就是授權相關機構“就外國投資是否危害國家安全作出政治判斷”。2017年，俄羅斯對國家安全審查多項實質性規定修訂，一定程度上反映出俄羅斯政府從國家安全角度對戰略行業外商投資日趨從嚴的監管態度。

一、俄羅斯國家安全審查立法發展

（一）第一階段，戰略產業進行一定限制，保留本國對戰略產業的控制權（前蘇聯-1999年）

前蘇聯解體后 ，俄羅斯通過1999年《俄羅斯聯邦外國投資法》，對外國投資進行規制，給予外國投資國民待遇的同時，聯邦法律可基于維護憲法基本原則、道德、健康及其他權利和法律利益，或維護國家防務和各種安全，而對外國投資規定必要的限制性例外。如完全禁止外國投資在某些區域進行投資例。

（二）第二階段，確立外資進入戰略產業的國家安全審查制度（1999年-2008年）

21世紀，俄羅斯外國直接投資的劇增，俄羅斯國家安全機構強調外資政策的制定需要以國家安全為優先考慮，而經濟與財政部門則要求在外資戰略中進一步實現開放。為了橫平開放投資和維護國家安全之間的矛盾，普京總統提出“戰略部門法律化”，即通過立法明確規定限制或禁止外國投資者進入對俄羅斯具有戰略意義的經濟部門。因此，2008年4月29日聯邦法第57-FZ號《外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法》（以下簡稱《戰略投資法》）。《戰略投資法》對國家安全審查規定實質可概括如下：希望在俄羅斯戰略企業中獲得股權或以其他方式建立對這些企業的控制權的外國投資者必須經過審查才能獲得政府的批準。

（三）第三階段，戰略行業審查對象清晰、標準放寬階段（2009年-2016年）

《戰略投資法》自2008年頒布以來，不斷進行修訂。重要的修訂例如2011 年，頒布了《關于俄羅斯聯邦外商投資法和外國投資者對保障俄羅斯國防和國家安全具有戰略意義的商業公司投資程序法的修訂第 322-FZ 法》。2014年2月提出的修正案重點關注基礎設施部門，包括安全評估和基礎設施監測以及交通運輸工具戰略活動清單。2015年12月31日，俄羅斯總統普京再次簽署《戰略投資法》升級版，成為俄戰略籌劃基礎性文件。

（四）第四階段，對戰略行業外商投資日趨從嚴的監管階段（2017年-至今）

2017年俄國再次修訂《戰略投資法》，首次將離岸公司和具有雙重國籍的俄羅斯公民視為特殊外國投資人，擴大了主管機關的監管權力，賦予委員會主席（由政府總理擔任）對任一項外商投資活動（即使為非戰略公司）以保護國家安全為由主動啟動審查程序。一旦委員會決定對該項交易啟動審查，則投資人有義務等待審查結果出臺后再實施交易，否則交易即為無效。修訂后的《戰略投資法》賦予委員會更大的審批權力，外國投資人在對項目進行前期調研或可行性分析時，也很可能面臨較大程度的不確定性。

二、俄羅斯國家安全審查范疇

《戰略投資法》規定了47項對國家安全具有戰略意義因而限制外商投資的行業，即戰略行業。外國投資者在戰略行業實施投資活動時，應當遵守《戰略投資法》對于投資比例、投資主體、投資對象、投資程序等方面的禁止或限制性規定。如進行下列交易，需要直接或間接地對他們尋求的計劃交易進行安全審查：在所列的一個戰略實體中購買控制權益（超過50%），該戰略實體不利用具有聯邦意義的底土塊（對于利用具有聯邦意義的底土資源的公司，為25%或更多）;有權選擇公司的單一執行機構和/或至少5%的戰略實體的管理委員會或其他管理機構（或者對于利用底土資源的公司，選擇25%或更多）; 或通過其他方式控制公司決策的權利。上述具體規則同樣適用于外國公共投資者（即外國，國際組織和其控制下的實體），如果擬議的交易將導致直接或間接管理戰略實體有表決權股份總數的25%（對于利用底土資源的公司為5%或更多）的權利，則需要批準。國有企業禁止收購俄羅斯戰略公司的控股權（即收購超過50%）。

遺憾的是，俄羅斯《戰略投資法》和“二級立法”都沒有規定審查應該采取的任何具體標準。

三、俄羅斯國家安全審查機構與程序

2017年《戰略投資法》修訂前，俄羅斯聯邦反壟斷局對外商投資前置審批的交易進行審批和監管。 該委員會由總理擔任主席，并包括聯邦反壟斷局（the Federal Antimonopoly Service FAS）、聯邦安全局（the Federal Security Service）、國防部（the ministry of defence）和原子能機構（the Atomic Energy agency）等各種機構的參與。盡管對申請的初步審查是由FAS進行的，但委員會是有關可能影響國家安全的投資決策的最終權力機構。

收購方必須在交易結束前申請交易授權（聯邦法第57-FZ第8條）。審查過程可分兩個階段進行：（i）FAS對申請的初步審查（ii）如果FAS決定申請需要進一步評估，則由委員會進行審查。正式地，申請審核流程將在FAS注冊申請之日起3個月內完成。在特殊情況下，委員會可將期限延長3個月。因此，審查過程可能總共需要6個月。委員會拒絕或批準的交易的可能性外，它還可以根據某些條件和承諾授權交易（聯邦法第57-FZ條第11條）。這些條件包括：承諾遵守保護國家機密的規定;國防訂單持續履行供應; 并保護公司持續生產的能力。這些義務必須在投資者和FAS在委員會決定批準之前簽訂的書面協議中正式確定。如果投資者拒絕簽訂此類協議，委員會將作出拒絕批準的決定。俄羅斯聯邦最高法院可以質疑委員會的決定。

四、俄羅斯國家安全審查制度特征與啟迪

從上文可見，俄羅斯《戰略投資法》鞏固了外國投資進入俄羅斯各個戰略性行業的法律制度，并建立了一個允許外國投資者在“一站式”（one stop shop）基礎上進入這些行業的程序。然而，該法2008頒布以來，俄羅斯就出臺了若干修正案、判例、官方監管指導，以澄清《戰略投資法》的適用范圍，同時也導致了對《戰略投資法》法定要求解釋的新的不確定性。例如，從《戰略投資法》看，受到監管的戰略部門只占俄羅斯經濟的一小部分，然而，自該制度出臺以來，大量交易已被證明涉及國家安全審查。依據2017的修訂，俄羅斯總理為“確保國家的國防和國家安全”，可命令政府戰略投資委員會審查外國投資者對俄羅斯任何法律實體進行的任何交易。這種審查不限于涉及股票或股權的交易，可能涵蓋任何類型的交易和主題，且交易不能在委員會同意之前完成。然而，新的審查制度沒有規定允許各方在交易結束前尋求委員會批準的程序，也沒有明確規定何種理由可以中止委員會審查交易，甚至規定了可能在交易結束后阻止交易。俄羅斯國家安全審查制度修改頻繁，模糊的細節對涉及外國投資者的俄羅斯交易的有效性構成了重大的新法律風險。 這一新權力在實踐中的使用程度，以及在其解釋和適用方面作出的任何澄清，仍有待觀察。我國投資者在俄羅斯的投資應熟悉投資規則的變化，并結合不同訴求和項目條件設計不同的交易預案，最大化的減少投資風險。

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