我國環境保護投融資體制優化路徑研究

劉博

【關鍵詞】環境保護 ?投融資體制 ?優化路徑

【中圖分類號】F239 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻標識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2019.16.016

當前我國政策環境下，環境保護投融資體制涉及到兩個核心問題：一是投融資主體的確定;二是投融資方式的選擇。陳雯（2016）認為只有政府和私人資金的共同參與，才能建立起有效的環境保護投融資機制;陳鵬等（2015）也認為在城市環境基礎設施建設的過程中應該引入公私合營制。戴天柱、張常新（2010）則指出雖然我國環境保護產業投資主體多元化和融資渠道多樣化的格局已經基本成型，但是我國環境保護投融資仍然面臨著投資總量不足和投資質量低下兩個重要問題。而在融資方式選擇上，國際社會則普遍遵循了“污染者付費”的基本原則。張偉、李國祥（2016）指出將環境的外部經濟內部化是建立有效環境保護投融資體制的基礎和前提，只有給環境污染制定一個合理的價格，并讓污染主體依據這個價格為環境污染買單，才能保證環保投資的有效性，并避免再次污染。本文將在這些研究的基礎上，通過借鑒國外環保投融資實踐的先進經驗，提出我國環保投融資體制的具體優化路徑。

我國環境保護投融資體制存在的問題分析

首先，環保投資治理結構不合理。這種不合理主要體現在以下兩個方面：一是區域結構不均衡。我國東部地區和中西部地區面臨著不同的環境保護問題，東部地區工業發達，人口稠密，因此，工業污染和生活污染較為嚴重。而中西部地區尤其是西部地區雖然經濟和工業發展較為落后，未出現嚴重的工業污染問題，但是生態環境本身十分脆弱，水土流失較為嚴重。與此同時，我國東部地區的環保投融資體制較為發達，環保投資占政府財政支出的比重也較高，居民的環保意識也更強。而中西部地區的環保投融資則明顯不足，而且居民環保意識薄弱，地方財政也不能夠為生態環境的治理提供有效的支持。二是治理方向不協調。我國的環保投資主要集中在以下三個領域：城市環境基礎設施建設投資，老工業污染源治理投資和建設項目“三同時”環保投資。其中，城市環境基礎設施建設投資屬于環境投資的末端治理，而老工業污染源治理和建設項目“三同時”則分別屬于環保投資的中端和源頭治理。顯然，有效的環保投資應該針對源頭和中端進行治理。但是從目前來看，我國的環保治理投資主要集中在城市環保基礎設施建設的末端治理，從而導致總體的投資效果表現欠佳。

其次，環保投資權責劃分不清晰。這種不清晰主要體現在以下兩個方面：一是政府與市場之間的邊界劃分不清晰。長期以來，政府在我國環境保護的投融資中發揮著主導作用。根據相關統計，我國70%以上的環保投資是由政府和相關公共部門承擔的，而這一比例在英美等發達國家還不足40%。應該說，這種政府主導的環保投融資模式在市場經濟尚不成熟的條件下是合理的，但是隨著市場經濟體制的不斷完善，尤其是工業化和城市化的深入擴展，不斷增長的環保投資需求與有限的政府財力之間的矛盾越來越尖銳。與此同時，這種由政府主導的環保投資模式也不符合國際上通行的“污染者付費”原則，從而不利于調動企業等微觀市場主體參與環保投資和治理的積極性。二是中央政府與地方政府之間的權責劃分不明確。汪瑋等（2019）認為在環保投融資主體的確定上，與中央政府相比，地方政府能夠更好地整合地方資源，發揮地區特色，從而促進區域環保投資效率的提高。但是從目前來看，在環境保護投融資方面，我國中央政府與地方政府之間的權責劃分并不明確，這導致在某些環境保護的職責方面存在交叉重疊或空白缺失的問題。

最后，環保融資渠道難以有效拓展。環保融資作為環保投資的主要甚至是唯一來源，在環保投融資體制創新中發揮著關鍵性的核心作用，但目前，我國的環保融資仍然是以政府為主體，企業和社會在環保融資過程中發揮的作用有限。其原因主要在于：一方面，不同主體對于環保融投融資所應承擔的職責方面缺乏必要的法律規則約束;另一方面，我國目前的環保投融資機制缺乏必要的成本——收益核算機制。此外，目前地方政府仍然承擔著促進區域經濟增長的職責，因此，當環境保護與經濟增長發生沖突時，地方政府對環境保護進行必要的投資也缺乏積極性。

綜上所述，我國目前的環保投融資體制仍然存在著投資結構不合理、權責劃分不清晰和融資渠道難以有效拓展等困境。因此，本文將在借鑒國外發達國家環保投融資實踐經驗的基礎上，提出適合我國國情的環保投融資體制的具體優化路徑。

國外環保投融資實踐的經驗借鑒

首先，在傳統終端治理的基礎上，日趨強調始端的污染控制。具體來說，美國實施了守法激勵的綠色優惠政策。該政策通過利益誘導的方式，從源頭上提高污染排放者的自覺性和積極性。比如，在廠區內排污凈增加量沒有顯著增加的前提下，允許進行改建或擴建的污染源免于承擔滿足新污染源審查要求的負擔，即允許污染源廠區內無論任何地方得到的排放減少信用，都可以用來抵消擴建或改建部分所預計的排污增加量。這種方式較為靈活，可以有效地提高審查的預定額度，并有利于協調經濟增長與污染控制之間的矛盾。日本則實行了環境影響評價制度。該制度要求經營者在從事項目開發時，必須要對環境的影響進行評價，聽取項目所在地公民和公共機構的意見，并形成最終報告提交給環境廳等相關的權力機關，供其決定是否發放項目許可證時進行參考。歐盟則將環保激勵與賠償制度有機結合。一方面對執行環境標準有困難的企業進行財政鼓勵，這包括補助金、長期低息貸款以及減免稅收等，同時對于部分技術創新和更快達到環境標準的企業給予獎勵，以激勵更多的企業加入進來;另一方面則要求已經造成環境污染危害的企業和個人排除危害，并對直接受到損害的單位和個人承擔賠償責任。

其次，以強制性的法律政策為基礎，不斷增強市場機制的作用。無論是美國、日本還是歐盟，在環境保護的初始階段，都強調了法律政策的規則約束。美國政府于上世紀七八十年代先后頒布了《空氣潔凈法》《聯邦防止水源污染修正法》《資源保護及恢復法》和《固體廢棄物處置法》等;日本則于上世紀六七十年代先后頒布了《公害對策基本法》《自然環境保護法》，并在上世紀九十年代末期通過了《環境影響評價法》;歐盟也于上世紀六七十年代密集頒布了一系列環保行動計劃和法令，比如，有關機動車輛噪聲和排氣系統標準的70/157號指令和有關汽車尾氣排放標準的701220號指令等。在此基礎上，西方發達國家都無一例外地不斷增強市場機制的調節作用。美國引入了污染物排放權交易市場，其是基于總量控制，把環境轉化為一種商品并將其納入價格機制的一種可供選擇的環境經濟政策。該政策從法律上承認企業的剩余排污權，將產生的削減量以信用證的形式進行確認并存儲起來，留作將來使用或用于交易，并可以轉讓給第三者，排污交易市場由此建立起來。日本和歐盟也逐漸引入多種市場經濟手段來處理環境問題，這包括征收特許費、交付押金、頒發可轉讓許可證，簽訂環境協議以及其他可以鼓勵企業將環境因素納入企業管理的經濟手段。

最后，在通過環境稅收籌資的同時，大力發展可持續的環保產業。美國較早引入了環境稅的概念。其是把環境污染和生態破壞的社會成本，內化到生產成本和市場價格中去，再通過市場機制來分配環境資源的一種經濟手段。在此基礎上，美國聯邦政府將環境產業視為具有公益性質的高科技產業，并通過財政補助、稅收支出和投融資等經濟手段來促進環境產業發展。日本則成立了專門的環境事業團，并通過政策投資銀行和中小企業金融公庫等為企業的環保投資提供貸款。在此基礎上，日本政府將所有的為防止環境污染、改善生態環境和保護自然資源而進行的生產活動都視為環保產業，從而促使日本的環境產業和綠色清潔消費在全國范圍內流行起來。此外，為提高國民和企業的環保意識，日本政府規定，凡是在生產消耗過程中全面考慮環境保護的商品，都可以使用環保標志以利于吸引消費者的購買和消費。歐盟也依據“誰污染、誰繳費”的原則設置環境稅，并強制污染者為其所產生的污染支付費用，或對他們獲取潛在的環境物品和勞務支付費用。在此基礎上，將可持續發展寫入歐盟基礎法中，并將環境保護和可持續發展的內容融入相關的產業與部門政策中，從而促進了環保產業的發展。

綜上所述，從美國、日本和歐盟的環保投融資實踐中，我們可以借鑒如下經驗，首先是在傳統終端治理的基礎上，日趨強調對始端污染源的控制;其次是以強制性的法律政策為基礎，不斷增強市場機制的作用;最后是通過環境稅收籌資的同時，大力發展可持續的環境產業。

我國環保投融資體制的優化路徑分析

首先，短期內由政府主導，通過法律法規的方式規范環保投融資主體的權責劃分。根據發達國家環保投融資的實踐經驗，在市場機制尚不成熟的情況下，政府應該發揮主導作用。但是這種主導作用的發揮不是要替代市場，而是要為市場作用的順利實現創造良好的法治環境。具體來說，環保投融資主要涉及中央政府、地方政府、企業和社會公眾等四個主體。中央政府的職責主要是為我國環保投融資提供必要的法律制度環境，并對其他主體的環保投融資行為進行監察監督，同時承擔全國范圍內環境基礎設施的建設。地方政府則要依據中央政府界定的事權和責任，為區域內的環保投融資設定法規和政策框架，并通過進一步放權的方式來建立相關的生態補償和市場運作機制，同時承擔區域范圍內的環保基礎設施建設。企業則應該在遵循中央和地方法律規范的基礎上，一方面通過環保稅和排污權交易來達到最優的排污標準;另一方面則應該通過技術創新和產業結構升級來推動環保產業的發展。社會公眾則需要在承擔相應社會責任，提高生態環保意識的基礎上，對政府和企業的環保投融資行為進行監督。總之，在環保投融資體制建設的初期，政府尤其是中央政府應該通過制定法律法規的方式厘清不同主體所應承擔的權利和責任，從而為環保投融資體制的順利運行奠定堅實的制度基礎。

其次，中期內由政府和市場共同作用，通過環保稅和排污權交易的方式推動污染治理由終端向始端轉移。根據上文的分析，我國的環保投資主要集中在終端治理環節，而對于始端的污染源控制和污染減少則投入較少。這一方面是由于我國對污染源控制的獎懲制度設計不合理，因此，污染企業沒有積極性主動進行污染控制;另一方面則是由于對污染的控制與經濟增長之間存在矛盾，因此，地方政府也沒有積極性對企業的污染控制行為進行有效監管。為了解決這一問題，政府應該通過收取環境保護稅的方式對企業的污染行為進行必要的控制，同時逐步建立起基于“誰污染，誰付費”這一公平原則的環境損害補償制度。與此同時，還應該實行差別化的環保優惠稅制，降低環保產業和企業所面臨的各種稅費，對進口的環保設備實行優惠稅率，并對企業的綠色創新給予必要的財政補貼，這樣才能夠糾正企業的外部行為，促進環保投融資的順利進行。此外，為了降低環境保護與經濟發展之間的矛盾，地方政府應該在法律規范的框架內，積極發展區域內和區域間的排污權交易市場。對于那些產值貢獻較大的企業，允許其通過交易的方式獲得較多的污染配額，而對于那些產值貢獻較小的企業，則允許其通過出售污染配額的方式來獲得更多收入，這樣就可以在從源頭上控制污染規模的同時，實現更加穩定的經濟增長。

最后，長期內由市場主導，通過環保產業的發展來不斷完善現行的環保投融資體制。根據發達國家環保投融資的實踐經驗，隨著市場機制的不斷完善，市場將取代政府在環保投融資活動中發揮主導作用。但是需要注意的是，作為市場的主要微觀主體，企業的行為是以利潤最大化為目標的。而政府財力的有限性又決定了補貼和稅收優惠難以在長期內持續發揮作用，因此，企業參與環保投融資積極性的提高，就必須通過環保產業的發展和環保投融資效益的改善來實現。具體來說，政府必須要轉變觀念，不能僅僅將環境保護作為一項公益事業來看待，而必須要推進環境保護的產業化運營。但是需要注意的是，由于環保產業的運行需要考慮額外的環境成本，因此，通常具有較高的價格，所以難以在短期內實現消費市場的擴大和競爭能力的提高，因此政府應該加強環保產品的宣傳力度，并在對非環保產品課征環境保護稅的同時，對環保產品給予必要的補貼，從而提高其市場競爭力。此外，政府也應該對于相關的綠色技術研發給予必要的財稅支持和補貼，以促進綠色技術進步的發展和環保產品生產成本的下降，進而實現環保投融資體制的不斷完善。

（本文系安徽省高校人文社會科學研究重點項目“安徽省環境保護投融資體制優化與創新研究”的階段性成果，項目編號：SK2019A0490）

參考文獻

陳雯，2016，《我國環境保護投融資問題與機制創新研究》，《長春大學學報》，第1期。

陳鵬、逯元堂、陳海君、蘇暢，2015，《我國環境保護投融資渠道研究》，《生態經濟》，第7期。

戴天柱、張常新，2010，《我國環境保護投融資的投資效率分析》，《國際商務研究》，第6期。

張偉、李國祥，2016，《中國環境保護投資對可持續發展的影響研究》，《中國人口·資源與環境》，第10期。

汪瑋、孫明、李汐若、張儒迪，2019，《環境保護投融資主體行為的分析及對策》，《北京印刷學院學報》，第6期。

責 編∕馬冰瑩

Abstract： The current investment and financing system for environmental protection in China still has some dilemmas， such as unreasonable investment structure， unclear division of powers and responsibilities， and difficulty in effectively expanding financing channels. The practice of environmental protection investment and financing in the United States， Japan and the European Union can provide some experience for our country： on the basis of traditional terminal governance， the control of pollution sources at the beginning is increasingly emphasized; on the basis of mandatory laws and policies， the role of market mechanism is continuously strengthened; and through environmental tax financing， the sustainable environmental protection industry is vigorously developed. The optimization of China's environmental protection investment and financing system should follow these paths： in the short term， the government should take the lead and define the division of powers and responsibilities among the parties working on environmental protection investment and financing through provisions of laws and regulations; in the medium term， the government and the market should work together to shift the focus of pollution control from the terminal toward the beginning by means of environmental protection tax and emission right trading; and in the long term， the market plays a dominant role and the current investment and financing system for environmental protection is constantly improved through the development of the environmental protection industry.

Keywords： environmental protection， investment and financing system， optimizing path