漲價歸公與“世界上最先進的土地制度”

作者簡介：趙奉軍，武漢大學經濟學學士，復旦大學經濟學碩士，南京大學經濟學博士。現任杭州師范大學阿里巴巴商學院副教授，兼任復旦大學住房政策研究中心研究員和南京大學不動產研究中心研究員。主要研究方向為房地產經濟、城市經濟與中國經濟增長。

在前期專欄中，筆者曾談到我國的土地制度極富有中國特色。在這種制度下，個人無論是市民還是農民，都不能獲得土地的所有權。不過，雖然不能獲得土地所有權，但是土地的收益權尤其是增值收益，至少在城市，基本上是歸屬居民個人的。隨著城市規模的擴大，基礎設施的改善和人均收入的提高，一些地段身價百倍，一部分居民由此獲得的財產性收入高得嚇人。但在城市的近郊農村地區，農地及用途轉變后的增值收益究竟如何分配，一直是個難題。

從理論上看，農地原有用途和轉變為城市建設用地后的價格決定機制是完全不一樣的。前者由農產品的價格決定，而后者由節約的通勤或運輸成本決定。而農產品基本上是生活必需品，其需求價格和收入彈性都很低。隨著經濟增長和人口及收入增加帶來的需求上升，農業用途的農地的價格也會上漲，但漲幅遠比不上用途轉變后的農地。而傳統的看法是，地主對土地價值的提高尤其是用途轉變后的農地價格提高幾乎沒有貢獻，按照穆勒的說法是：“地主即使在睡覺時，土地價格都在上漲”。這看上去是很不公平的，應該通過政策性手段來捕獲這種增值而不能任由地主支配。從英國的穆勒到美國的亨利·喬治再到我國的孫中山，都有這種思想。其中亨利喬治明確提出了“單一土地稅”的想法和政策，希望通過這種稅收最終實現土地國有“漲價歸公”的主張。

應該說社會主義國家土地公有制，從根本上消除了土地食利階層，在土地制度層面建立了漲價歸公的制度基礎，有學者稱之為“世界上最先進的土地制度”。但理想很豐滿，現實很骨感。如前所述，城市居民賣房過程中的巨額增值收益何時歸過公？連20%的增值稅事實上都做不到，何來全部“漲價歸公”？原因無他，存量利益調整，無論是地還是房，都是相當困難的，這是中國改革的一個教訓。即使將來城市住房普遍征收房產稅，也只能做到部分實現“漲價歸公”（按照每年1%的稅率和5%的年利率，房產的20%的產權其實已經歸屬政府，相應的漲價部分的20%也歸屬政府）。所以，真正實現了“漲價歸公”的其實是城市的增量用地。

城市的增量用地從哪里來？除了少部分城市內部土地整治收儲，絕大部分來自城市近郊的農地。城市近郊的農地，在城市規模擴大后土地用途發生轉變，由農業用地變為城市建設用地，這種價格的上漲幅度其實遠高于城市CBD的漲幅。由于1998年的土地管理法的規定，農地只能由政府壟斷征收，支付價格按照原有用途補償。由此造成了巨大的紛爭。

支持者認為土地按照原有用途補償天經地義，農民不應該奢望獲得土地用途轉變后的增值收益，并且只有按照原有用途補償，政府才能捕獲增值收益用于公共設施和城市建設。比如武漢大學賀雪峰教授就認為：“中國在快速推進工業化和城市化的進程中，就可以相對輕松地征地，就可以將農地非農使用的增值收益用作公共財政來建設良好的讓所有人都受益的基礎設施，從而也就真正可以做到“地盡其利、地利共享”。這種土地制度是“世界上最先進的土地制度，征地制度如果要進行修改的話，只需要打一些小補丁完善一下就好，完全沒有必要大修”。

這種觀點我想地方政府是非常受用的。但這里面有諸多問題：

第一，是否需要考慮公平？既然城市居民的房產近20年都沒有做到漲價歸公，為何如此厚此薄彼？我們可以在實證上論證為何在農地征收上能做到漲價歸公，又為何在城市做不到漲價歸公。做不到公平對待可能情有可原，但給這種不公平定性為“世界上最先進的土地制度”是不是“過度自信”了？

第二，即使按照效率優先，兼顧公平或者干脆說這種制度帶來了城市建設突飛猛進，實踐證明其最先進也是有問題的。這是典型的錯誤歸因。兩件事物同時或前后發生，并不能有效證明現行土地制度就是最優或“最先進的”。如果不是這樣一種土地制度，中國城市建設和經濟增長就一定沒有今天的成就？歷史和現實都不能假設，我們沒法知道反事實推論的結果，但至少從國際比較來看，答案也是可疑的？

第三，由于地方政府壟斷征收，農地入市實際上只有一個合法的出口就是被征收，即使是不考慮用途轉變的收益，買方壟斷下的價格也不是市價。地價低于市價會帶來更多的土地需求，那地方政府作為一個理性的“經濟人”肯定多征地，學界這么多年來反思“人口城鎮化”遠低于“土地城鎮化”，這也是一個重要原因。如果真正做到了“地盡其利，地利共享”，又怎么會出現筆者在前期專欄中所提到的某些地區需要1000多年才能解決農民工市民化的尷尬？

第四，作為個人和集體的農民究竟有沒有“不賣”的權利？在賀雪峰教授看來，“中國土地本來就是公有制的，任何人都沒有權利不同意土地征收。”這可能也有爭議。因為中國的公有制是兩種公有制并存，征收集體農地時，如果集體中的任何個人都沒有權利反對征收，那集體作為一個整體有沒有權利反對？如果也沒有權利，那集體所有究竟在哪里體現呢？我記得周其仁教授在評述相關問題時，認為農民有“不賣”的權利。正因為有不賣的權利，那補償就要讓農民覺得值。至于這個補償究竟是多少才讓農民覺得值，那需要雙方平等協商。對于公共項目協商不成的可以走司法途徑裁決。

我們要承認，在一個政府主導的市場經濟中，政府充當著制度變革的發動機。包括土地制度在內的任何制度如果無法獲得政府的支持或首肯，要改革幾乎是不可能的。即使是我們引以為傲的小崗村的承包制，稱之為農民首創，但如果細究歷史，也與當時政治層面的新變化有關。政府的目標是多元的，有穩定的大局和社會安定、也有財政收入、還有土地資源的合理配置、甚至有地方政府官員的政績。目前這種所謂的“世界上最先進的土地制度”僅僅是方便了政府捕獲土地增值，僅此而已。也正因為如此，政府改革土地制度的動力不足。學者的使命不是為此給政府提供安慰劑，而是指出改革的方向和空間。要知道，這種土地用途轉變后的增值收益處理并不僅僅是中國一國遇到的問題，橫向國際比較來看，在實踐層面，針對農地用途轉變后的增值收益分配，也出現了“土地發展權”和“土地發展稅”（developmenI land tax）之類的概念和做法。另外，權利這種東西本身是演化的，在過去的實踐中事實上沒有的權利在未來完全有可能出現，與時俱進，才能永葆先進。

從現實來看，2015年開始，國家在33個地區實施“三塊地”制度改革，其中一塊地就涉及到農地征收的補償問題，同時第二塊地集體建設用地入市也涉及到破除地方政府壟斷征收的問題。農地征收已經不再是以往嚴格按照原有用途農業產值的若干倍，而是在縮小征地范圍的同時引入了協商機制，雖然仍然是“按照被征收土地的原用途”，但現在強調“兼顧國家、集體和個人合理風險土地增值收益，給予公平合理補償”。在集體建設用地人市方面也有了大動作，包括近兩年在全國10多個城市實施的集體建設用地作為租賃房入市等。改革的方向是同地同權同價。在新修訂的《土地管理法》（征求意見稿）中，這些做法都將會上升到法律條文。筆者對此當然樂觀其成，畢竟完全寄托于政府征收既不公平也未必有效率，還是要發揮兩個積極性（政府的和市場的）。在集體用地入市過程中，政府主要通過稅費或市地重劃的形式來部分實現“漲價歸公”從而為基礎設施和公共服務融資，而不再通過“中間商賺差價”。政府角色的變化將有助于提高土地資源的配置效率，并有助于實現整個國家治理體系的現代化。