混合所有制改革態(tài)勢及其取向觀察

柳學信　曹曉芳

內(nèi)容提要：混合所有制經(jīng)濟發(fā)展及其改革的本質(zhì)是國有經(jīng)濟對以非公有制經(jīng)濟為代表的市場機制的采納和吸收的過程。混合所有制經(jīng)濟發(fā)展及其改革歷程可劃分為以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段、以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段以及以治理體系為中心的機制混合階段。當前的混合所有制改革已深入公司治理層面。為解決國有企業(yè)效率不高、機制不活的困境，需進一步厘清政府與市場發(fā)揮作用的邊界條件，利用競爭中性原則營造公平的市場競爭環(huán)境，推動民營企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，加快治理機制高效融合，

關鍵詞：混合所有制改革;市場治理;政府治理;資源配置

中圖分類號：F271

文獻標識碼：A 文章編號：1003-7543（2019）01-0141-9

改革開放以來，我國逐漸由傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，逐步發(fā)揮市場在資源配置中的作用。不同時期政府與市場在資源配置中的作用、目標定位及合理分工是經(jīng)濟體制改革的基本著力點。混合所有制經(jīng)濟是指在同一經(jīng)濟組織中，不同的產(chǎn)權(quán)主體多元投資、互相融合而形成的新的產(chǎn)權(quán)配置結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟形式[l]，在宏觀層面表現(xiàn)為多種所有制成分共存的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)形態(tài)，在微觀層面則表現(xiàn)為異質(zhì)性產(chǎn)權(quán)主體組成的企業(yè)形態(tài)[2]。1997年黨的十五大就提出混合所有制經(jīng)濟的概念，指出“公有制經(jīng)濟不僅包括國有經(jīng)濟和集體經(jīng)濟，還包括混合所有制經(jīng)濟中的國有成分和集體成分”。此后，黨的十五屆四中全會、十六大、十六屆三中全會、十七大、十八大、十八屆三中全會都提出要“發(fā)展混合所有制經(jīng)濟”。2017年黨的十九大提出要“深化國有企業(yè)改革，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)”。隨著混合所有制經(jīng)濟的不斷發(fā)展，我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)也由改革開放初期的單一的公有制，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨兄茷橹黧w、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的格局。混合所有制經(jīng)濟發(fā)展及其改革的本質(zhì)是對以非公有制經(jīng)濟為代表的市場機制的采納和吸收的過程。

新時代推進國有企業(yè)混合所有制改革，可實現(xiàn)全社會資源要素有效配置，有利于塑造公平的市場競爭秩序。民營資本治理機制的引入及其和國有資本的融合可在國有企業(yè)內(nèi)部產(chǎn)生鯰魚效應，有效激發(fā)國有企業(yè)活力和競爭力。當前的混合所有制改革已深入公司治理層面，如何最大程度調(diào)動民營資本參與混合所有制改革的積極性，如何將民營企業(yè)先進的管理理念和高效的治理機制有效融入國有企業(yè)，是下一步推進混合所有制改革亟待解決的難題。

一、混合所有制經(jīng)濟發(fā)展及其改革歷程

改革開放以來，我國所有制形式及其占比發(fā)生了較大變化。在國家政策推動下，國有經(jīng)濟與GDP增長速度整體上表現(xiàn)為同頻共振局面，其中國有經(jīng)濟占比下降，非國有經(jīng)濟占比波動上升，且在1998年超過國有經(jīng)濟，成為國民經(jīng)濟的重要組成部分。總體上看，我國混合所有制經(jīng)濟發(fā)展及其改革歷程可劃分為三個階段：以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段（1978-1986年）、以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段（1987-2012年）、以治理體系為中心的機制混合階段（2013年至今）。

（一）以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段（1978 -1986年）

在以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段，經(jīng)濟體制改革中政府與市場突出表現(xiàn)為“強政府一弱市場”關系[3]，此時的“強政府”主要表現(xiàn)為傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下的“全能型政府”，而“弱市場”主要體現(xiàn)為市場的資源配置能力較弱。高度集權(quán)的管理體制導致國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)，產(chǎn)業(yè)布局不合理，重工業(yè)基本被國有經(jīng)濟掌控，輕工業(yè)和商貿(mào)業(yè)發(fā)展受限。在此情境下，我國開啟了以“放權(quán)讓利”為中心的控制權(quán)改革，具體的改革舉措有“擴大企業(yè)自主權(quán)試點”“推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合”“撥改貸”“兩步利改稅”“家庭承包經(jīng)營責任制”等。

國企改革啟動后，國民收入分配格局開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，逐步向個人傾斜，而改革開放后大量知青回城導致勞動力回流，為非公有制經(jīng)濟發(fā)展儲備了資金和人力資本，民營經(jīng)濟開始在不被公有經(jīng)濟嚴格把控的商貿(mào)和輕工業(yè)領域萌芽。市場經(jīng)濟的發(fā)展不僅需要培育多元化的競爭主體，而且需要建立公平的市場競爭環(huán)境和法治環(huán)境，國家層面通過出臺相關政策逐步認可并鼓勵個體、私營經(jīng)濟的發(fā)展。隨著國有企業(yè)改革的推進，理論界關于計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟關系的認知也逐步深入，開始肯定市場在計劃經(jīng)濟中的重要作用，提出要以計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔來發(fā)展經(jīng)濟，國有企業(yè)的市場屬性開始得到認可。

橫向經(jīng)濟聯(lián)合從形式上為混合所有制經(jīng)濟的萌芽奠定了基礎。改革開放初期的國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)嚴重失調(diào)，國有企業(yè)缺失活力，企業(yè)管理體制和組織結(jié)構(gòu)不盡合理。一系列問題導致社會生產(chǎn)資料配置僅在公有產(chǎn)權(quán)系統(tǒng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，企業(yè)內(nèi)部專業(yè)化程度較低，兩類企業(yè)被封鎖在不同部門和地區(qū)的行政隸屬條塊中，形成自我循環(huán)、封閉式運轉(zhuǎn)且彼此之間橫向聯(lián)系不多的局面[4]。1980年后，一系列關于推動橫向經(jīng)濟聯(lián)合的政策文件相繼出臺，開始鼓勵支持建立資金和生產(chǎn)資料市場，力求搞好資金融通，搞活物資流通，企業(yè)橫向聯(lián)合步入新階段。

橫向經(jīng)濟聯(lián)合（包括不同經(jīng)濟成分之間的相互混合）加強了我國不同規(guī)模、不同所有制企業(yè)之間的經(jīng)濟聯(lián)系，緩解了傳統(tǒng)經(jīng)濟體制下長期存在的企業(yè)相互分割的封閉結(jié)構(gòu)矛盾，資金、勞動力和生產(chǎn)資料開始通過聯(lián)合形式在企業(yè)之間流轉(zhuǎn)，為混合所有制經(jīng)濟的萌芽奠定了基礎。但是，橫向經(jīng)濟聯(lián)合還有諸多限制條件。在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，混合企業(yè)之間的所有權(quán)屬性不能變更，企業(yè)之間的隸屬關系層級不能變動，利潤上繳的渠道不能改變，這就導致聯(lián)合企業(yè)的資產(chǎn)不能轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)不能變更、勞動力不能流動，企業(yè)之間的深度聯(lián)合受阻（見圖1）。

以橫向聯(lián)合為中心的形式混合階段是混合所有制經(jīng)濟的萌芽期。這一階段，市場經(jīng)濟開始逐步得到認可，以國有企業(yè)改革為中心的經(jīng)濟體制改革啟動。以橫向經(jīng)濟聯(lián)合為中心的企業(yè)混合開始觸及企業(yè)的控制權(quán)和索取權(quán)，但由于未真正觸及產(chǎn)權(quán)層面，因而僅停留在形式混合階段。

（二）以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段（1987-2012年）

以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段，政府對國有企業(yè)的干預形式有所轉(zhuǎn)變，干預力度有所緩解，市場配置資源能力逐步增強，股份制成為國有企業(yè)與市場接軌的重要渠道。此時宏觀經(jīng)濟背景可劃分為兩個階段：1987-1997年，經(jīng)濟發(fā)展過熱，為緩解經(jīng)濟過熱局面，國家實施緊縮的財政政策和貨幣政策以實現(xiàn)“軟著陸”：1998-2012年，經(jīng)歷亞洲金融危機和國際金融危機后，國家經(jīng)濟處于緊縮局面，我國通過實施積極的財政政策和貨幣政策來抵御外部沖擊。理論界對社會主義市場經(jīng)濟的認知也發(fā)生了質(zhì)的轉(zhuǎn)變，從計劃經(jīng)濟為主、市場調(diào)節(jié)為輔轉(zhuǎn)向市場在資源配置中起基礎性作用。這一階段通過產(chǎn)權(quán)改革培育了多元化市場主體，從資本層面融合多種所有制成分，激發(fā)國有企業(yè)的市場活力，逐步調(diào)整國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)布局。

產(chǎn)權(quán)混合階段，制度層面的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了兩個失衡。宏觀層面表現(xiàn)為市場制度建設的失衡，市場不能對放權(quán)后的企業(yè)行為形成有效的約束：微觀層面表現(xiàn)為激勵制度建設的失衡，企業(yè)內(nèi)部激勵結(jié)構(gòu)自身失衡破壞了權(quán)力體系發(fā)生作用的利益基礎。以放權(quán)讓利為中心的國有企業(yè)改革瓦解了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制的整體性，政府和市場都無法單獨有效地對國有企業(yè)發(fā)揮調(diào)節(jié)效用，混合所有制經(jīng)濟急需在新的基礎上重塑體制的整體性和平衡性（見圖2）。不同市場主體創(chuàng)造和維持資源價值的能力取決于資源的利用效率[5]，而個體、私營及外資企業(yè)較高的資源利用率加劇了產(chǎn)品市場競爭，國有企業(yè)發(fā)展環(huán)境發(fā)生巨變[6]，急需構(gòu)建一種新體制，使其融入激烈的競爭環(huán)境。股份制是國有企業(yè)復合產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的重要表現(xiàn)形式，是“兩權(quán)”分離、市場化改革的突破口，公司資產(chǎn)由企業(yè)法人代表董事會支配和處置以保證經(jīng)營權(quán)的獨立性。同時，各投資者的財產(chǎn)所有權(quán)通過股票這一產(chǎn)權(quán)證書得到確認，憑此取得收益，并承擔相應的經(jīng)濟責任和對經(jīng)營權(quán)進行制約。基于此，混合所有制經(jīng)濟發(fā)展進入以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)改革階段。

股份制是計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟的重要銜接點。社會主義市場經(jīng)濟體制確立后，國務院等先后發(fā)布了一系列配套文件，鼓勵支持以股份制形式加速產(chǎn)權(quán)流動，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟，推動股份制試點向正規(guī)化方向發(fā)展。

股份制改革在實踐層面得以積極推進。截至1992年底，全國股份制試點企業(yè)近4000家，部分試點還通過證券交易所積極上市：1995年，改建或新設的股份有限公司達9000多家，解決社會就業(yè)716萬人，上市公司334家，其中有限責任公司增長很快：2002年，股份制企業(yè)30多萬家，從業(yè)人員2746.6萬人，上市公司累計1270家：2003年，多數(shù)股份制公司初步具備了現(xiàn)代企業(yè)制度的基本特征，微觀層面的所有權(quán)改革達到高潮。截至2012年，我國境內(nèi)上市公司近2500個，其中500-/0以上是國有資本控股參股形成的混合所有制企業(yè)。

在以股份制為中心的產(chǎn)權(quán)混合階段，我國大力推進國有企業(yè)改革，完善社會主義市場經(jīng)濟體制。這一階段，混合所有制經(jīng)濟的發(fā)展及其改革更注重股權(quán)的多元化及資本層面的混合，還沒有深入企業(yè)治理機制層面，沒有充分發(fā)揮各種資本的聯(lián)合優(yōu)勢，國有企業(yè)和民營企業(yè)的協(xié)同機制較弱，忽略了混合后的治理效應。

（三）以治理體系為中心的機制混合階段（2013年至今）

以治理體系為中心的機制混合階段為社會主義市場經(jīng)濟體制的完善期。黨的十八屆三中全會提出深化改革必須發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，理論界對社會主義市場經(jīng)濟改革的認知又一次發(fā)生質(zhì)的飛躍。這一階段政府和市場突出表現(xiàn)為“強政府一強市場”雙輪驅(qū)動發(fā)展關系[7]。此時的“強政府”在職能上有所轉(zhuǎn)變，更多體現(xiàn)在政府的治理體系、治理能力、對市場秩序的監(jiān)控力及公共服務效能上，而“強市場”突出表現(xiàn)為市場對資源配置的能力增強，二者是共生關系，“強市場”的形成會倒逼“強政府”的變革。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，新興經(jīng)濟體的商業(yè)環(huán)境具有多樣性和不穩(wěn)定性[8]。2013年初，我國宏觀經(jīng)濟由總量失衡向結(jié)構(gòu)性失衡轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。國家開啟以供需結(jié)構(gòu)平衡為目標的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，與經(jīng)濟體制改革、國有企業(yè)改革、混合所有制改革形成制度合力推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整。這一階段，國有企業(yè)改革從制度層面構(gòu)建了“1+N”的頂層設計體系，開啟了分類、分層混合所有制改革模式。此階段混合所有制經(jīng)濟發(fā)展與改革的意義，在于從治理體系上引進民營企業(yè)先進的管理理念和經(jīng)營模式，讓市場機制更多地發(fā)揮作用以激發(fā)國有企業(yè)活力、改善企業(yè)資源結(jié)構(gòu)、提高治理效應，達到國有資本保值增值的目的，同時，也為民營企業(yè)提供更廣闊的發(fā)展空間。

國有企業(yè)仍然存在較多問題，諸如所有者缺位、股權(quán)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)營管理能力弱等，最終導致國有股一股獨大，不同所有制之間只有產(chǎn)權(quán)多元化的形式，而缺乏實質(zhì)性的公司治理效應，非國有股東權(quán)益不能得到有效保障[9]。國有資產(chǎn)的“體制性流失”和“掠奪性流失”并存，國有企業(yè)的機制僵化，激勵約束不足，決策溝通效率低，資源利用率低。而此時的民營企業(yè)產(chǎn)權(quán)清晰，經(jīng)營管理理念先進，市場反應靈敏，運營機制更為靈活，這些優(yōu)勢恰好可以解決國有企業(yè)的困境（見圖3）。為提高國有資本運營效率、提升治理效應，混合所有制經(jīng)濟發(fā)展與改革進入以治理體系為中心的機制混合階段，混合模式實現(xiàn)由“粗放式”向“集約式”的轉(zhuǎn)變。新時代的混合所有制改革旨在有效融合國有和民營企業(yè)治理機制，進一步完善社會主義市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)國有資本保值增值，破除民營企業(yè)發(fā)展的瓶頸，實現(xiàn)民營經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級。

這一階段的混合所有制經(jīng)濟發(fā)展與改革注重公司治理結(jié)構(gòu)的完善及治理機制的融合創(chuàng)新，在改革的形式、深度、范圍上均有提高，切實觸及了國有企業(yè)效率偏低的問題。下一步提高混合所有制企業(yè)的治理效應，還需在優(yōu)化公司治理結(jié)構(gòu)的基礎上，進一步完善混合所有制企業(yè)公司治理體系，理順政府和市場的關系，在深化社會主義市場經(jīng)濟體制改革的同時，強化國家宏觀調(diào)控的作用[10]（見圖4）。在市場化進程中，不同于烏克蘭和俄羅斯等其他轉(zhuǎn)型經(jīng)濟體，我國對關鍵資源仍有控制力[11]，但控制鏈條加長，由原來的直接干預轉(zhuǎn)變?yōu)榻柚鷩匈Y本投資運營平臺公司介入，完成一系列市場化運作，使民營資本和國有資本在控制權(quán)市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品競爭市場實現(xiàn)流動、融合與創(chuàng)新。

二、混合所有制改革態(tài)勢及其存在的突出問題

混合所有制改革是我國基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，對于提升我國經(jīng)濟運行效率意義深遠。當前的混合所有制改革作為國有企業(yè)的重要突破口，雖然在改革力度、改革范圍、改革方式、改革路徑及壟斷行業(yè)混合所有制改革等方面有一定成效，但整體進展較為緩慢。

（一）混合所有制改革態(tài)勢

現(xiàn)階段，混合所有制改革在國家和地方層面得到大力推進。這里從國家出臺的政策、實踐效果及特殊行業(yè)進展三個方面展開具體分析。

1，混合所有制改革的相關政策

黨的十八屆三中全會和黨的十九大均提出要加快政府職能轉(zhuǎn)型，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，這為混合所有制改革明確了基本方向。2015年《國務院關于國有企業(yè)發(fā)展混合所有制經(jīng)濟的意見》明確了混合所有制改革的原則、目標、實現(xiàn)形式等內(nèi)容。2016年底中央經(jīng)濟工作會議指出混合所有制改革應在電力、石油等壟斷領域有實質(zhì)性突破。2018年，近20個省份出臺混合所有制改革指導文件，提出要通過加快公司上市，加大員工持股力度，積極引入戰(zhàn)略投資者，利用國有企業(yè)改革發(fā)展基金推進產(chǎn)業(yè)融合等方式加大混合所有制改革力度。2018年11月，習近平總書記提出“兩個毫不動搖，各種所有制經(jīng)濟同等受法律保護”，旨在高質(zhì)量發(fā)展民營經(jīng)濟的同時，高效率推進混合所有制改革進程。

2，混合所有制改革的成效

截至目前，混合所有制改革力度在不斷推進。混合程度方面，央屬企業(yè)中超過2/3已實現(xiàn)不同資本產(chǎn)權(quán)層面混合，主體是央企二級以下的子公司。混合所有制改革試點方面，2年實施3批50家試點企業(yè)中包括央企和地方國企。員工持股方面，全國試點數(shù)目達174戶，試點范圍涵蓋央企和地方國有企業(yè)，部分試點企業(yè)開始配套股權(quán)激勵措施。整體而言，混合所有制改革試點在戰(zhàn)略布局、優(yōu)化重組方面有重大突破，通過清理“僵尸企業(yè)”、退出過剩產(chǎn)能、整合優(yōu)質(zhì)資源等措施，完成38家企業(yè)重組。董事會建設方面，央企成立董事會比例達97.92%，地方國企成立董事會比例達90%。混合形式方面，包括企業(yè)之間的合作、資本層面的融合及投資項目的混合。2018年9月，“雙百行動”啟動，混合所有制改革由點到面全面鋪開，入圍400家企業(yè)中央企和地方國企數(shù)量基本持平。改革聯(lián)動方面，地方混合所有制改革與中央混合所有制改革形成呼應，且混合所有制改革與其他層面改革產(chǎn)生聯(lián)動效應，驅(qū)動混合所有制改革整體效果。

3，特殊性行業(yè)的混合所有制改革進展

以行政型治理為主導的壟斷行業(yè)開始漸進性地進行市場化改革，在電力、石油、天然氣、鐵路、民航等領域開展混合所有制改革試點，民營企業(yè)開始涉足部分壟斷行業(yè)。總體來看，國有控股企業(yè)在壟斷試點行業(yè)的資產(chǎn)占比呈下降趨勢，而私營企業(yè)壟斷試點行業(yè)的資產(chǎn)占比呈小幅上升趨勢，這說明民營企業(yè)進入壟斷行業(yè)初步取得一定成效。此外，外資企業(yè)在試點壟斷行業(yè)的占比在下降，這說明國家重要行業(yè)和關鍵領域?qū)γ駹I企業(yè)逐步放開，但對外資企業(yè)呈收縮態(tài)勢。

（二）混合所有制改革存在的突出問題

目前，混合所有制改革還存在一些問題，突出表現(xiàn)為：未能有效界定政府與市場發(fā)揮作用的邊界，民營經(jīng)濟發(fā)展缺乏公平的市場競爭環(huán)境：混合所有制企業(yè)治理機制融合困難：混合所有制改革配套政策體系不健全。

1，未能有效界定政府與市場發(fā)揮作用的邊界

混合所有制改革中政府既是國有資本的股東，又是企業(yè)的監(jiān)管者和宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者。行政主體與經(jīng)濟主體身份的重合，行政邏輯和市場邏輯的碰撞[12]，導致政府與市場在資源配置中的關系更加復雜。改革中由于政府無法清晰界定與市場發(fā)揮作用的邊界，過多或錯誤干預市場，以致出現(xiàn)“錯位、缺位、越位”。當前我國經(jīng)濟處于轉(zhuǎn)型期，政府轉(zhuǎn)型還未完成，政府在微觀層面配置資源的模式還未完全退出，其作為出資人的直接干預扭曲了企業(yè)在市場中的運行規(guī)律，降低了資源配置效率。此外，混合所有制改革中的國有資本具有天然的政治屬性，其聯(lián)合民營資本一起承擔更多的社會責任，使得整體資本利得外部性增加，這種行為增加了民營資本的成本，降低了民營企業(yè)家參與混合所有制改革的積極性。在混合所有制改革中如何重構(gòu)政府與市場的關系，如何在經(jīng)濟效率前提下兼顧社會公平，是亟待解決的難題。

2，民營經(jīng)濟發(fā)展缺乏公平的市場競爭環(huán)境

現(xiàn)階段，民營企業(yè)缺乏公平競爭的市場環(huán)境，經(jīng)濟增長下行壓力加大，導致融資難、融資貴，民營資本投資意愿和動力不足，嚴重阻礙了混合所有制改革進程和質(zhì)量。市場準入方面，民營經(jīng)濟制度壁壘高，雖然國家出臺相關政策允許民營資本進入一些壟斷領域，但實際操作難度大、速度慢。融資方面，我國現(xiàn)有的金融市場體系融資門檻高，融資渠道單一，針對民營企業(yè)貸款投資的機構(gòu)少，社會信用體系尚不完善，規(guī)模龐大的社會資本難以有效變?yōu)槊耖g投資[13]。產(chǎn)業(yè)布局方面，國有資本占據(jù)產(chǎn)業(yè)鏈的中上游，而民營資本則多聚集在產(chǎn)業(yè)鏈的低端，轉(zhuǎn)型升級難度較大。只有高質(zhì)量發(fā)展運營的民營企業(yè)在混合所有制改革中才有能力去改變、激活國有資本，因此，急需破除民營企業(yè)發(fā)展的各種障礙。

3，混合所有制企業(yè)治理機制融合困難

混合所有制改革通過締約的形式逐步推進，涉及多方利益體系的重構(gòu)和調(diào)整，在實施過程中不同產(chǎn)權(quán)主體因既得利益得不到滿足容易產(chǎn)生沖突和摩擦，導致混合所有制企業(yè)治理機制融合困難。第一，國有企業(yè)（盈利、社會責任二元目標導向）和民營企業(yè)（盈利）發(fā)展目標的差異將貫穿整個治理機制融合過程。民營資本引入后不僅沒有起到激發(fā)國有資本活力的作用，反而被國有企業(yè)僵化的治理體系所同化。第二，國有企業(yè)和非國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)的差異導致治理機制融合困難，新老三會在功能上的沖突不可避免，在選聘、決策、分配及風險規(guī)避機制上表現(xiàn)得較為明顯。具體來說，混合所有制企業(yè)既存在體制內(nèi)任命的高管，又存在市場化選聘的高管，不同渠道的高管在政治身份、薪酬激勵及晉升方式上存在差異，不利于治理機制的融合。決策方面，國有企業(yè)是多層級上報，屬于風險規(guī)避型，而民營企業(yè)的決策流程更為靈活，多數(shù)為風險偏好型，混合后的企業(yè)如何在最大程度規(guī)避風險的情況下提高決策效率，抓住市場機遇，是急需解決的難題。

4，混合所有制改革配套政策體系不健全

混合所有制改革的推進需要配套政策作保障。首先，雖然中央和地方相繼出臺了一系列文件，但大多停留在目標框架層面，混合所有制改革的頂層設計路線圖及具體實施細則仍不明晰。其次，不同產(chǎn)權(quán)保護差距大，民營產(chǎn)權(quán)保護不到位和國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象并存，國有企業(yè)擁有顯性或隱性優(yōu)勢，對非公有制經(jīng)濟存在歧視或不公正待遇，與非國有企業(yè)產(chǎn)生排異現(xiàn)象和不公平競爭，同等股份權(quán)力不對等、薪酬不對等及決策和收入的不公平打擊了民營資本的積極性。再次，缺乏明確的退出機制，民營資本參與混合所有制改革較為重視資本的流動能力，但目前退出政策尚不完善，退出通道單一，導致民營資本難以在規(guī)則之下自由進退。最后，公司合作中關鍵的特許經(jīng)營法尚未出臺，市場準入、項目匯報機制、風險控制和非公資本保護機制還不完善。

三、加快推進混合所有制改革的策略

混合所有制經(jīng)濟發(fā)展與改革是國有經(jīng)濟對以非公有制經(jīng)濟為代表的市場機制的采納和吸收的過程。應將原先歸屬政府配置的資源中符合競爭性質(zhì)的交由市場機制配置：涉及關系國家安全及國計民生的重要領域交由政府主導，漸進性地過渡一部分給市場：關于公共物品等公益性質(zhì)的資源，應根據(jù)社會供需情況完全交由政府配置。混合所有制改革體系下行政治理和市場治理融合效率隨著政府與市場邊界的動態(tài)演化而轉(zhuǎn)變，而政府與市場對資源配置效率的差異則是演化的原動力。當政府的資源配置效率高時，行政型治理會占主導地位：當市場資源配置效率高時，市場型治理占主導地位。國有資本和民營資本通過產(chǎn)權(quán)市場、職業(yè)經(jīng)理人市場及產(chǎn)品和服務市場實現(xiàn)行政治理和市場治理的融合，兩種治理模式共同推進混合所有制企業(yè)從“粗放式”向“集約式”轉(zhuǎn)變，促進混合所有制企業(yè)治理體系的融合（見圖5）。下一步，混合所有制改革的持續(xù)推進，應從以下方面著手：厘清政府和市場發(fā)揮作用的邊界條件：完善公平競爭機制，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展：激發(fā)市場活力，推動公司治理機制高效融合：完善混合所有制改革的制度環(huán)境和市場環(huán)境。

（一）厘清政府和市場發(fā)揮作用的邊界條件

深化我國行政體制改革，加快政府從全能模式向服務型模式轉(zhuǎn)變，通過劃分政府和市場在資源配置領域的活動空間，進而強化市場在資源配置中的決定性作用。第一，應加強政府對國有資本宏觀層面的把控，弱化微觀層面的干預。政府通過國有資本監(jiān)督者和宏觀經(jīng)濟調(diào)控者的身份，參與混合所有制企業(yè)的外部治理。內(nèi)部治理方面，政府通過組建國有資本投資運營公司以股東身份進入董事會，參與公司的重大經(jīng)營決策。第二，無論是非國有資本主動參股國有資本，還是國有資本主動參與非國有資本，在資產(chǎn)定價方面，都要遵循市場機制。第三，在不同類型的企業(yè)中政府和市場發(fā)揮作用程度不同。具體來說，對于公益類國有企業(yè)，政府可根據(jù)整個社會需求對資源進行供給管理和配置，并利用政府的行業(yè)監(jiān)管來防止國有資本的流失。對于功能類國有企業(yè)，在保證國有控股的情況下，應漸進性引入非國有資本來彌補市場缺陷，通過產(chǎn)業(yè)政策對其進行扶持和引導，并加強政府對價格水平等方面的監(jiān)管。對于競爭類國有企業(yè)，應完全按市場規(guī)則行事，持股比例由市場決定，政府的作用主要體現(xiàn)在公平市場秩序的維持和宏觀調(diào)控的實現(xiàn)上。

（二）完善公平競爭機制，促進民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

在市場競爭中平等對待國有企業(yè)和民營企業(yè)，根據(jù)競爭中立理念構(gòu)建國有企業(yè)競爭中立相關政策，建立平等的資源分配機制。積極調(diào)整國有資本產(chǎn)業(yè)布局，拓寬民營資本的涉足領域，破除民營資本融資障礙，推動民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。市場準入方面，降低民營資本的進入門檻，強化市場監(jiān)管，充分發(fā)揮市場機制決定性作用。融資方面，引導現(xiàn)有金融機構(gòu)服務和經(jīng)營理念的轉(zhuǎn)變，增加針對民營企業(yè)的融資業(yè)務，利用社會資本組建民營企業(yè)金融機構(gòu)，推進互聯(lián)網(wǎng)平臺型融資系統(tǒng)建設，拓寬民營資本融資渠道。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，破除隱性制約條件推動民營資本向中高端產(chǎn)業(yè)鏈布局，加快民營企業(yè)轉(zhuǎn)型升級。此外，還要推動民營資本與國有資本投資項目合作，借力國有資本的資源優(yōu)勢，在高質(zhì)量發(fā)展民營經(jīng)濟的同時，高質(zhì)量提高混合所有制改革的速度和效率，加快培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。

（三）激發(fā)市場活力，推動公司治理機制高效融合

加快混合所有制改革要加大公司治理機制的融合力度。首先，正確處理新老三會在治理體系中的作用，黨委會成員通過“雙向進入、交叉任職”等方式參與公司治理，加強黨委會和董事會的機制融合，董事會可以對黨委會通過的相關重要決議有否決再議權(quán)。其次，增加非國有資本持股比例[14]，對體制內(nèi)和市場化選聘的高管實施“雙軌制”，并嘗試建立一套混合所有制體系下的有中國特色的人員流動渠道和激勵約束機制。再次，縮短企業(yè)內(nèi)部相關事項的審批程序，強化管理人員的市場敏感度，在保證企業(yè)經(jīng)營效率的情況下承擔適當?shù)纳鐣熑危褔衅髽I(yè)和民營企業(yè)的目標統(tǒng)籌到一個方向。此外，還應加強企業(yè)文化建設，搭建可供民營產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益申訴的溝通平臺，便于及時解決機制融合過程中出現(xiàn)的問題。最后，通過建立混合所有制改革容錯機制加快混合所有制企業(yè)機制融合，有效激發(fā)不同市場主體的活力。

（四）完善混合所有制改革的制度環(huán)境和市場環(huán)境

公平的制度環(huán)境和市場環(huán)境是深化混合所有制改革的重要保障。首先，要明晰混合所有制改革路線圖，對相關配套文件進行系統(tǒng)梳理，注重配套政策間的銜接，修改不符合中央要求和混合所有制改革方向的政策規(guī)定，加快可操作性強的配套政策的出臺。其次，在企業(yè)管理層持股、員工身份置換補償、國有企業(yè)解決社會包袱和社會遺留問題等方面出臺針對性強的優(yōu)惠政策。再次，加強產(chǎn)權(quán)市場及產(chǎn)權(quán)市場網(wǎng)絡體系的建設，強化產(chǎn)權(quán)市場的定價和交易功能，尊重企業(yè)自主決策，推動產(chǎn)權(quán)交易體系的法治化建設。最后，在立法過程中要平衡不同市場主體的權(quán)益和能動性，切實保護各方利益，構(gòu)建公平的市場競爭環(huán)境，通過法律和制度體系的完善為混合所有制改革保駕護航。

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