行政審批制度改革與制造業企業全球價值鏈分工地位

劉勝　申明浩

內容提要：以各城市行政審批中心成立作為“準自然實驗”，運用雙重差分法探討行政審批制度改革對制造業企業全球價值鏈分工地位的影響。結果表明，設立行政審批中心顯著促進了企業全球價值鏈分工地位的攀升，在進行一系列穩健性檢驗后，該結論仍然成立。進一步地，其政策效果會受到企業所有制性質、融資約束、規模大小與所處城市的地理區位等的影響，內資企業、國有企業、大企業、高融資約束度行業企業、處于高行政層級城市或東部城市的企業從行政審批制度改革中獲益更大，影響機制檢驗表明，行政審批中心設立有利于通過“降低成本”“激勵創新”推動企業價值鏈分工地位攀升，

關鍵詞：行政審批制度改革：全球價值鏈分工：實體經濟發展

中圖分類號：F271

文獻標識碼：A

文章編號：1003-7543（2019）01-0150-9

改革開放40年來，我國制造業取得了令人矚目的成就，在生產能力、產業規模等維度快速擴張，實現了對部分發達國家的陸續趕超。然而，我國制造業還存在“大而不強”的問題，在產業價值鏈分工位勢、創新鏈方面與發達國家相比仍有不小的差距。許多制造業企業仍以進口外國核心零部件或中間品的“代工”或加工貿易方式參與國際產業鏈分工，自身研發設計能力有限，企業實用性技術創新居多而原創性、顛覆性技術創新少。伴隨著我國土地、能源、資源、勞動力等要素短缺約束加劇，以及經濟逆全球化形勢下中美貿易摩擦等國際環境不確定性加深，大量仍處于全球價值鏈中低端環節的外貿企業，由于資金實力、人才基礎相對薄弱，再加上貿易摩擦使其利潤空間被進一步擠壓，轉型升級中觸及“天花板”甚至失敗的可能性加大，這也倒逼我國企業要加快從依靠要素紅利、投資驅動向制度紅利、創新驅動轉變。加快推動我國產業邁向全球價值鏈中高端，已成為我國理論和實踐部門迫切需要解決的突出問題。

一、相關文獻綜述

國內外文獻圍繞價值鏈升級議題展開了豐富的討論，得到了富有啟發性的研究成果。既有研究在論述價值鏈分工的決定因素時，重點分析了經濟條件或“要素紅利”對價值鏈升級或產業競爭力的作用，例如在互聯網發展水平[1]、基礎設施完備度與金融可得性[2]、國際貿易新動能塑造[3]等因素對產業競爭力的影響等方面進行了有益的探索。但在生產要素紅利面臨趨勢性衰減的情境下，國內針對學術界早已提出的可能成為比較優勢決定因素的“制度紅利”的研究并不多見。

部分文獻討論了制度質量與產業競爭力之間的關系[4]，例如Levchenko認為，一國參與國際生產分工體系的比較優勢在很大程度上受到本地制度質量的影響[5]。Gereffi等指出，產業價值鏈嵌入的每個環節被配置到不同地區，要受到本地制度環境，諸如稅收、補貼、勞動法規以及教育制度和創新政策等的影響，并隨著當地制度環境的變化而發生動態的演化[2]。而另一部分文獻針對行政審批制度改革對經濟發展的影響進行了深入探討[6-8]，結果發現制度環境改善對于提升產業國際競爭力具有積極的作用，這對于本文研究工作的開展具有重要的啟發意義。

總的來說，既有研究肯定了制度質量對國際競爭力或比較優勢構建的作用，但遺憾的是，關于制度質量對價值鏈外溢效應的文獻主要是從跨國、省級或行業等宏觀層面展開的，針對這一重要命題的微觀經驗研究特別是利用中國微觀企業數據的實證研究還較為匱乏。因此，本文的邊際貢獻主要體現在：一是在研究視角上，從理論和實證層面考察了行政審批制度改革對制造業企業全球價值鏈分工地位的影響。既有文獻側重制度對國際生產分工的重要性，然而對行政審批制度改革對中國參與全球價值鏈分工的主體——企業價值鏈的影響鮮有提及。鑒于Gereffi等所指出的，對全球價值鏈治理的研究必須要嵌入在本地化的社會和制度情境之中，探討其共生關系和相互作用[2]。在傳統要素紅利效益遞減倒逼制度轉型的背景下，我國行政審批制度改革這一本地化制度情境如何影響企業全球價值鏈分工地位值得深入探究。二是在研究方法上，鑒于傳統OLS等普通面板回歸方法的不足，以及制度變量難以量化的特征，本文力圖以各城市行政審批中心成立作為“準自然實驗”，運用雙重差分法有效識別行政審批制度改革，并對其是否以及如何影響我國企業全球價值鏈分工地位進行討論。三是在研究內容上，已有研究著眼于制度質量對價值鏈升級的宏觀經濟效應，但考慮到企業在企業特征和所處城市特征等方面存在顯著差異，本文還進一步拓展了其異質性效應與作用機制，力求揭示“改革紅利”影響價值鏈升級背后的異質性動因機制。

二、制度背景和機理分析

（一）制度背景

20世紀90年代以來，“重塑政府”改革在西方國家逐漸興起，謀求以現代信息技術為支撐來變革不適應時代發展需求的管理方式及流程，從而塑造服務型政府、提高管理效率[9]。我國加入世界貿易組織后，無論是適應有關國際規則的外部壓力抑或提升行政效率驅動經濟高質量發展的內在需求，都對我國加快推進行政審批制度改革提出了迫切要求。行政審批服務中心是行政審批制度改革的重要舉措。實行“一站式辦理”運作模式，是我國建設服務型政府、深化“放管服”改革、轉變政府職能的綜合性舉措。2000年浙江省率先進行了建設綜合行政服務機構的試點，2001年國務院批轉《關于行政審批制度改革工作的實施意見》的通知，此后各地方政府陸續設立了綜合行政服務中心，為提高行政效率、優化營商環境發揮了重要作用。但關于行政審批服務中心如何影響企業全球價值鏈分工地位的研究仍不多見，需要更進一步的理論和經驗研究，為政策決策提供更深入的參考。

（二）機理分析

1，行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響

企業價值鏈的升級依賴于能否更為有效地降低成本、能否配置資源以強化自主創新能力。行政審批制度改革對企業的微觀影響，主要是通過降低企業制度性交易成本和促進企業創新，來推動企業全球價值鏈分工地位的攀升[10]。

第一，行政審批制度改革通過降低制度性交易成本來促進企業價值鏈分工地位攀升。在行政審批服務中心建立前，由于沒有形成普遍適用的規范，行政審批內外部流程復雜，審批鏈條長且層級過多，影響了政府部門的行政服務效能，也使得企業家要將大量的時間配置于非生產性活動，導致實體經濟成本負擔較高，外貿企業用于推動價值鏈活動升級的精力受到削弱。隨著行政審批服務中心的設立，“單一窗口”、無紙化通關、“一單通關”等“關聯性行政審批”舉措打破了過去的割裂化“壁壘”，進出口環節收費進一步清理與規范，通關時間以及通關成本大大減少，這些改革措施可有效地降低企業的制度性交易成本[11]，幫助企業將更多的精力配置到生產性活動上，從而得以在激烈的國際市場競爭中逐步向價值鏈的中高端環節攀升[12]。

第二，行政審批制度改革通過促進技術創新來推動企業價值鏈分工地位攀升。行政審批制度改革能促進企業融資門檻降低、出口退稅周期加快、信用擔保方式創新，幫助外貿企業化解資金周轉壓力，有利于降低企業制度性交易成本[13]，激勵外貿企業將更多的時間、精力和資金用在生產研發活動與產品競爭力的提升上，提升自主創新能力。此外，行政審批制度改革還可通過服務創新，聯動多部門多領域“跨界”合作，為促進企業間學習和隱性知識溢出提供更優質的公共服務[14]，促進企業向價值鏈中高端環節攀升?；谏鲜龇治觯岢鋈缦录僭O：

假設1：行政審批制度改革有利于推動企業全球價值鏈分工地位攀升。

假設2：行政審批制度改革通過“降成本”“促創新”推動企業價值鏈分工地位攀升。

2，行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位影響的異質性

不同性質的企業在參與國際生產分工時所享受的政策支持、面臨的市場壁壘與獲取外部資源的能力各不相同，從而導致行政審批制度改革對價值鏈分工地位攀升的影響會存在明顯差異。前文述及，行政審批制度改革對嵌入全球價值鏈的企業具有融資約束緩解效應和創新激勵促進效應，但上述機制對不同類型企業的影響效應有所不同。從所有制來看，金融體系不完善導致金融資源錯配，內資企業面臨更嚴重的融資約束，而外資企業可通過增加值貿易或更多地進口母公司的中間投入品來緩解自身的融資約束。因此，由行政審批制度改革帶來的融資約束緩解效應和研發創新激勵效應對國有企業、內資企業的價值鏈行為影響更大，其能從行政審批制度改革中獲取更多的邊際收益：融資約束度越高的企業通過行政審批制度改革所能獲得的溢出效應越多。總的來說，內資企業、國有企業、規模大、高融資約束行業的企業從行政審批制度改革中獲益更大。

與此同時，處于不同行政層級以及發展水平城市的企業從行政審批制度改革中獲取的全球價值鏈提升效應也存在差異。根據新制度經濟學的理論，由于各地區在經濟、社會和文化情境因素的不同特征，行政審批制度改革對企業價值鏈績效的影響效應也會存在明顯的地域差異。事實上，政府的行政審批效率要受到地區正式制度和非正式制度的影響。在行政審批制度改革進程中，由于各地區政府和企業等相關行為者之間正式或非正式契約關系的不同，府際、政企、產權分配的互動博弈過程不一，行政審批制度改革對企業價值鏈績效的影響也會有所差異。處于高行政層級的城市與東部地區城市的企業，由于契約執行環境更完善、市場化進程更高，行政審批制度改革發生扭曲的概率更低，實施不必要的監管要求或不適當監管工具的機會相對更少，從而對企業直接或間接的監管治理成本也會相對更低。由此，處于這些區域的企業便能從本地行政審批制度改革中獲益更多。

假設3：行政審批制度改革對價值鏈分工地位攀升的影響效果受到企業所有制性質、融資約束與所處城市地理位置等異質性特征的影響。

三、模型設定、指標構建與數據說明

（一）模型設定

以往對制度質量和企業價值鏈行為的實證研究，大多采用普通面板回歸分析，容易產生內生性或非隨機問題。對此，本文以各地行政審批服務中心設立為“準自然實驗”，利用雙重差分法來研究行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響，實證模型設置如下：

其中，dvar_it為企業的全球價值鏈分工地位，RAAS_it代表實驗組虛擬變量dum_d與行政審批服務中心建立的時間虛擬變量dumf的乘積。X_it表示控制變量。β0為常數項，ε_it為誤差項。

（二）指標構建

1，被解釋變量：企業全球價值鏈分工地位（dvar_it）。參照呂越等[15]測算出口國內附加值率方法，將貿易代理商的問題納入考量，從而避免對企業進口的中間投入額的低估問題，可以更準確地反映企業參與價值鏈的分工地位。其計算公式為：

其中，K、T1，和T2分別用來衡量企業國外附加值、加工貿易進口額與一般貿易中間投入進口額指標。同時，本文還參照呂越等（2015）的方法，納入BEC的產品分類方法的考量，突破進口產品都作為中間投入使用的假設的局限性，進一步計算了企業全球價值鏈分工地位的穩健性指標dvar_w，以更符合一般貿易進口可能會被用于中間投入或最終產品的雙重目的。

2，核心解釋變量：行政審批服務中心設立（RAAS_it）。以2001年國務院批轉《關于行政審批制度改革工作的實施意見》的通知為一個準自然事件，同時考慮到政策產生實際效果有一定的時滯性，參照王永進等[16]的做法，假定一個城市在2002年設立行政審批中心，則dum_d取1，否則取值為0。2002年及后續年份dum_t取值為1，2002年前取值為0。

3，控制變量。借鑒Liu et al.[17]等的做法，控制變量主要選取企業年齡對數（lnage）、年齡對數平方（Inage²）、出口狀態（export）、外資占比（fratio）、員工數量對數（fnfabour）、人均資本對數（Inpa）與國有資本占比（sratio）等指標，以確保得到更準確的回歸結果。

（三）數據說明

企業全球價值鏈分工地位以及控制變量的基礎數據主要來自中國工業企業數據庫和中國海關進出口數據等，參照Brandt et al，[18]的方法對中國工業企業數據進行整理，刪除了存在明顯統計錯誤或不符合會計準則的觀測值。各地級市行政審批服務中心設立的基礎數據主要來自對各地區行政審批服務中心官方網站等的梳理[16]。

四、實證結果分析

（一）基準回歸結果

這里利用中國工業企業微觀數據，使用雙重差分法來考察行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響，結果如表1（下頁）所示。

其中，表1的第（1）、（3）列為基準回歸結果。結果表明，行政審批制度改革顯著推動了企業全球價值鏈分工地位攀升。在納入企業年齡、年齡平方、員工數量等控制變量后該結論依然成立。第（5），（6）列為將dum_t進行拆分的時間虛擬變量。本文發現，行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響效應存在延續性，其影響效果隨著時間的推移而得到改善，這也從側面揭示了我國的行政審批制度改革不可操之過急，其對企業價值鏈活動的改善效果需要經歷一個循序漸進的過程。

（二）穩健性檢驗

為了進一步驗證基準回歸結論的穩健性，借鑒王永進等[16]的方法，本文從以下四方面進行穩健性檢驗。

1，變換被解釋變量指標。以考慮BEC的產品分類方法衡量的企業全球價值鏈分工地位指標替換原有的被解釋變量進行回歸（見表1的（2）、（4）列）。結果表明，行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響系數依然顯著為正，前述結論具有穩健性。

2，安慰劑檢驗。表2第（6）列只使用了政策發生前的樣本，發現行政審批制度改革對企業價值鏈分工地位的影響不顯著。可見，企業全球價值鏈分工地位的改善確實是由行政審批服務中心設立帶來的，因為更換行政審批服務中心設立時間的安慰劑檢驗沒有得到類似結論。

3，剔除外生政策沖擊的干擾。表2中第（1）、（2）、（3）列主要分析剔除1998-2001年國有企業改革（ir）、放松外資管制（rfdi）與加入WTO （wto）三類外生政策沖擊后行政審批制度改革對企業全球價值鏈分工地位的影響。結果表明，在剔除上述在樣本期間事件可能發生的干擾后，行政審批制度改革促進企業全球價值鏈分工地位攀升的主要結論保持不變。

4，其他穩健性回歸結果。一方面，為改善估計效率與獲取穩健性的結論，本文還運用了混合泊松回歸估計方法分別對被解釋變量及其穩健性指標進行回歸（見表2的（4）、（5）列），發現行政審批制度改革對企業價值鏈分工地位的正向作用仍顯著存在，這也再次證明了前文結論的穩健性。另一方面，為了避免被解釋變量和核心解釋變量之間的內生性問題，本文還進一步將兩者的位置進行了互換（見表2的第（7）、（8）列），結果發現企業全球價值鏈分工地位對行政審批制度改革的影響系數不顯著，這也證明了兩者之間的反向因果關系的內生性問題可能并不突出。

（三）異質性檢驗

1，企業異質性的回歸結果

這里進一步分析行政審批制度改革對不同類型企業以及不同城市環境的企業價值鏈分工地位的作用差異，回歸結果如表3（下頁）和表4所示。

表3的第（1）、（2）列展示了不同企業所有制的回歸結果。結果表明，設立行政審批服務中心對內資企業的全球價值鏈分工地位的促進作用更為明顯，對外資企業的影響則顯著為負。這是因為，在原有的全球價值鏈分工體系中，外資企業占據了更有利的位置。但隨著行政審批制度改革的推進，內資企業的融資約束得以緩解，自主創新能力逐步增強，其可通過競爭、示范模仿等方式實現追趕，進而改善其在國際生產分工格局中的位置，增量效應更為明顯。

表3的第（3）、（4）列展示了區分國有和非國有企業的回歸結果，可發現行政審批服務中心設立對國有企業全球價值鏈分工地位的促進作用更大，對非國有企業的影響不顯著。本文認為，國有企業壟斷上游行業可能會對該產業鏈條上企業的技術進步激勵帶來消極作用，降低資源配置效率，無形之中形成低效率國有企業對高效率非國有企業的“擠出效應”，在這種情形下，以市場化改革驅動價值鏈生態圈優化極為關鍵。因此，從增量效應角度來看，行政審批制度改革對國有企業價值鏈釋放了更多的“制度紅利”，對非國有企業的紅利效應有待強化。

表3的第（5）、（6）列展示了區分融資約束度企業的回歸結果。結果發現，行政審批服務中心設立對高融資約束度企業的全球價值鏈分工地位的促進作用更大，對低融資約束度企業的影響則相對要弱。對于高融資約束度企業，行政審批制度改革對企業所處的產業價值鏈所釋放的融資約束緩解效應和創新促進效應更為突出，更有利于提高企業在全球價值鏈中的分工地位。

表4（下頁）的第（1）、（2）列展示了區分企業規模大小的回歸結果。結果發現，行政審批服務中心設立對大企業全球價值鏈分工地位的促進作用更大，對小企業的影響相對要弱。相對于小企業難以從正規渠道獲得外部融資，大企業更容易獲得行業外部融資，從而其對外部融資也更為依賴。因此，外部融資依賴度較高的大企業通過行政審批制度改革獲得的融資約束緩解效應和創新促進效應更為明顯[15]，也更有利于促進其全球價值鏈分工地位攀升。

2，城市異質性的回歸結果

表4的第（3）、（4）列展示了區分所處不同區域企業的回歸結果。結果表明，行政審批服務中心設立對東部企業的全球價值鏈分工地位的促進作用更為明顯，對中西部企業的影響則相對要弱。處于金融發展水平更高的東部城市的企業，通過行政審批制度改革所能獲得的融資約束緩解和創新促進效應越突出，越有利于提高其在全球價值鏈分工體系中的位置。

表4的第（5）、（6）列展示了處于不同城市層級企業的回歸結果。結果顯示，行政審批服務中心設立對處于高行政層級城市的企業全球價值鏈分工地位的促進作用更大，對處于低行政層級城市企業的影響較弱。這是因為，處于高行政層級城市的企業不僅可享有集聚經濟或群分效應的好處，還能在城市行政審批制度改革中更多、更快地獲得資源行政配置的益處，進而更好地用以支撐其價值鏈轉型升級活動。

（四）影響機制檢驗

如前文所述，行政審批服務中心設立主要通過降低制度性交易成本①和激勵研發創新②兩方面影響企業全球價值鏈分工地位，這里對上述機制進行檢驗。

由表5的第（1）～（3）列回歸結果可知，行政審批服務中心的設立顯著降低了企業的制度性交易成本（EC）。行政審批服務中心通過整合審批資源、創新審批方式，把原來分散在多個部門的審批職能、審批事項整合到一個部門，通過內部的流程優化再造，打造市場準入、招商選資項目審批、投資項目審批等業務類別的“一窗式”服務。這一“整合式”變革有利于推動審批程序、審批時間的削減和收費標準的規范化管理，降低企業的制度性交易成本，有助于企業家減少對非生產性活動的投入，從而可以將更多的時間配置到企業的價值鏈升級活動中。由此，行政審批服務中心設立可通過降低企業制度性成本來促進企業價值鏈升級活動。

表5的第（4）、（5）列回歸結果顯示，行政審批服務中心設立顯著提高了企業研發創新的傾向（/N）。行政審批服務中心設立不僅能激勵企業將結余資金更多地投入企業的研發創新活動中，同時，對行政審批資源的整合和“跨部門、跨地區”監管還可以主動適應培育發展新動能的要求。當前，國際生產分工體系和全球創新網絡正在發生迅猛的變化，企業創新模式也發生了很大的變化，正在加快由封閉式創新轉變為開放式創新。在這種情況下，過去分割化、封閉化的傳統審批和監管模式難以適應開放創新模式①借鑒已有文獻做法，以銷售費用、管理費用與財務費用之和占總資產的比例衡量企業制度性交易成本。②基于數據可得性，本文借鑒既有研究做法，以新產品產值來衡量企業參與研發創新活動的傾向。下新產業、新技術、新業態與新模式多元協同化的發展要求。而通過行政審批服務中心的建立和完善，可促進跨地區、跨部門、跨行業行政審批制度改革的協同發展，使得市場準入、行業監管等環節能夠跟上新興產業價值鏈的發展前沿，并最終推動企業通過嵌入全球創新網絡來驅動價值鏈活動升級。

五、結論與政策建議

在傳統要素增長紅利放緩、中美貿易摩擦加劇的背景下，如何通過體制創新釋放出更多發展新紅利已成為提升我國制造業全球產業競爭力的關鍵所在。本文以城市行政審批中心設立作為“準自然實驗”，運用雙重差分法分析行政審批制度改革對制造業企業全球價值鏈分工地位的影響，得到如下結論：一是設立行政審批服務中心顯著促進了企業全球價值鏈分工地位的攀升，這一結論在進行一系列穩健性檢驗后仍然成立。二是行政審批服務中心設立對企業全球價值鏈分工地位的政策效果受到企業所有制性質、融資約束、規模大小、所處城市的地理區位特征的影響，內資企業、國有企業、大企業、高融資約束度行業企業、處于高行政層級城市或東部城市的企業從行政審批制度改革中獲益更大。三是行政審批服務中心設立通過“降低成本”“激勵創新”推動了企業全球價值鏈分工地位的攀升。

基于上述結論，提出如下建議：

第一，深入貫徹落實黨的十九大報告提出的“轉變政府職能，深化簡政放權，創新監管方式”要求，“以立促破”，進一步深化行政審批制度改革，推進“放管服”“證照分離”等創新舉措，引入社會評價機制系，逐步取消和調整不必要、不合理的行政審批事項，克服“該放的權還沒放到位”“重審批輕監管”“推諉扯皮”等困難，著重解決審批職能歸并、審批事項集中、授權等不到位的問題。此外，還可借助現代信息技術手段、大數據等突破“信息孤島”，構建起跨區域、跨層級、跨行業的行政協同審批監管網絡系統。

第二，行政審批制度改革的推進要緊密結合企業異質性和各地區的實際情況，分類施策、精準發力。對于中小企業、處于中西部或中低行政層級城市的企業，地方政府應著力“補短板”，進一步完善本地行政審批服務中心的職能和流程，探索為弱勢企業群體提供審批服務專項援助，建立對口部門和專員工作聯系機制。反之，對于大型企業、處于東部或高行政層級城市的企業，地方政府應發力“促高端”，對標國際先進城市的做法，推進一網通辦、業務系統數據共享與業務協同，強化監管系統集成。

第三，疏通行政審批制度改革與企業全球價值鏈高質量發展之間的機制，以推廣電子口岸平臺，簡化通關手續、深化一體化大通關改革、降低進出口環節費用推動外貿企業“降成本”，以專項發展資金強化外貿企業創新激勵，鼓勵企業積極參與服務貿易公共服務平臺建設、重點服務進口、技術出口貼息、國際通行資質認證、服務外包人才培訓等，逐步培育以技術、標準、品牌、質量和服務為核心的競爭新優勢。

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