長沙市基層衛生人才隊伍建設現狀與建議

彭穎 吳瑩 彭宏偉 胡小和

[摘要] 基層醫療衛生機構在城鄉居民健康的守護中扮演著極為重要的角色，是我國醫療衛生服務網的網底，而人才為基層醫療體系中最核心的問題。基層衛生人才隊伍建設在衛生事業發展中有重要戰略意義。本文以長沙市政協對市衛計委“基層醫療衛生服務體系建設”情況進行民主評議為契機，通過集中調研、實地訪談、問卷調查等方法分析了長沙市基層衛生人才隊伍狀況及存在問題，并提出合理化建議。以助加強基層醫療服務軟實力，健全基層衛技人才招募、培養、晉升機制，進而提高基層醫療衛生服務能力，快速推動健康長沙的創建。

[關鍵詞] 基層醫療;衛生人才;人才建設;建議

[中圖分類號] R197? ? ? ? ? [文獻標識碼] A? ? ? ? ? [文章編號] 1673-7210（2019）09（b）-0177-05

Current situation and suggestions on the construction of basic health personnel team in Changsha City

PENG Ying1? ?WU Ying2? ?PENG Hongwei2▲? ?HU Xiaohe2

1.Department of Otolaryngology， Changsha Central Hospital， Hu′nan Province， Changsha? ?414000， China; 2.Changsha Health Vocational College， Hu′nan Province， Changsha? ?414000， China

[Abstract] Grassroots medical and health institutions play an important role in protecting the health of urban and rural residents and is our country medical and health service network bottom， and talent is the most core problem in the primary medical system. The construction of grass-roots health talents has important strategic significance in the development of health undertakings. This paper takes the opportunity of the Changsha Committee of The Chinese People′s Political Consultative Conference democratic comment on the “construction of grassroots medical and health service system” of the municipal health and family planning commission in Changsha， through the methods of centralized investigation， field interview， questionnaire survey and so on， this paper analyzes the status and existing problems of grassroots health personnel in changsha， and puts forward reasonable suggestions. In order to help strengthen the soft strength of primary medical service， improve the recruitment， training and promotion mechanism of primary medical and health personnel， so as to improve the ability of primary medical and health service， and rapidly promote the establishment of health Changsha.

[Key words] Primary medical care; Health talents; Talent construction; Proposal

“雙向轉診”制度早在在2009年的醫改中就被提出，后又于2015年在《關于城市公立醫院綜合改革試點的指導意見》中明確提出建立基層首診、雙向轉診、急慢分治、上下聯動的分級診療模式[1-2]。在我國的衛生工作中，基層醫療衛生工作為重點之一。作為我國醫療衛生服務網網底的基層醫療衛生機構，其工作主要包括對公共衛生的服務和醫療衛生服務?；鶎俞t療機構中工作人員的素質不光對基層醫療衛生服務能力存在影響，對于城鄉居民的健康保障也起著一定的作用。新醫改后基層醫療衛生機構定位：向患者提供疾病預防控制、慢性病管理及健康教育等衛生服務，為城鄉居民提供安全、有效、價廉的基本醫療服務，不斷提高城鄉居民的健康水平[3-5]。目前，約有80%的醫療衛生資源被大型綜合醫院所占有，對于絕大部分基層衛生醫療服務機構而言，硬件設備落后、基本醫療藥物短缺、衛生人才缺乏以及醫療技術水平有限等為其主要和常見問題，進而導致患者更傾向于去大型醫療機構就診，即便是普通門診患者也較少去基層醫療機構就診，嚴重阻礙了當前我國分級診療政策的實施[6-7]。故提高基層衛生醫療服務機構的整體能力是目前一個刻不容緩的問題，其中可促使居民放心就診于基層醫療機構的關鍵在于人才建設。基層衛生人才隊伍建設在衛生事業發展中有重要戰略意義[8-9]。雖然政府部門正逐年加大對基層醫療機構的投資和扶持力度，但基層醫療體系中最核心的“人”的問題依然十分突出。本文以長沙市（以下簡稱“我市”）政協對市衛計委“基層醫療衛生服務體系建設”情況進行民主評議為契機，分析我市基層衛生人才隊伍狀況及存在的主要問題，并提出意見與建議。

1 基層醫療機構及衛生人才隊伍建設狀況

近年來，我市市委、市政府對于新醫改的決策部署進行積極貫徹實施，按照“?；?、強基層、建機制”的總體要求，經過不斷的改革和創新，基層醫療衛生服務體系建設取得了一定成效，為保障人民群眾的健康發揮了重要作用。連續實施兩個“三年行動”，對基層醫療機構標準化建設起到了一定的推進作用，同時還可提升基層醫療機構的衛生服務能力。2013～2017年，我市開展實施不同的衛生服務項目，總投資達7.9億元。實施過程中，采取經費補助的方式引導基層醫療機構加強設備配備，2016年和2017年市財政局分別安排基層醫療機構設備補助資金406萬元和169萬元。大力推進基層衛生人才隊伍建設，出臺了《長沙市加強基層衛生人才隊伍建設“四個一批”工程實施方案》，針對基層醫療機構中的衛生人才隊伍的培訓和培養進行全面推進。到目前為止，對基層醫療機構中相關衛生專業技術人員培訓次數共達2.3萬人次，培訓期間，共有1353名基層醫療機構衛生工作人員獲得全科醫生合格證書。隨著不斷的研究及探索，在培訓期間，主要采用“5+3”模式和“3+2”模式進行培訓，其中“5+3”模式為主體，“3+2”模式為有效補充。截至目前，有59名全科醫學專業學生正進行住院醫師規培，而有213名醫學生于助理全科醫生的在陪中。有144名醫學生開展全科方向訂單定向免費的培養。有476名應屆畢業本科以上醫學畢業生被招聘;返聘離退休醫務人員475名到就近基層醫療機構開展臨床指導服務;貫徹“3635”人才計劃，引進醫學重點人才和骨干人才18名，落實獎勵補助340萬元;13家名醫工作室和24家名醫工作站被廣泛設立于全市各地，將名醫工作室（站）的示范及引領作用進行充分發揮，對基層醫療機構服務能力整體的提升可起到一定程度的促進作用;同時開展“鄉村名醫”的評選和宣傳，激勵優秀醫務人員扎根基層。

2 基層衛生人才隊伍建設存在的問題

2.1 現有從業人員嚴重短缺

雖然我市基層醫療隊伍正不斷發展壯大，但隨著醫改的深入推進，醫療衛生工作量顯著增加，且由于城鎮工業化的不斷發展、老齡化時代的加劇以及各類社會矛盾的增加，導致對醫療服務的需求量也呈逐漸增加趨勢，相對而言，在各類被人民群眾所需要的醫療資源中，基層醫療隊伍的被需量急劇減少。在我市所缺乏的醫療工作人員中，全科醫生缺乏程度最大[10-11]?！秶鴦赵宏P于建立全科醫生制度的指導意見》[12]中曾明確提出，到2020年，城鄉人口中，全科醫生所占比例要達到（2～3名）/10 000，即我國全科醫生總數需達到30萬名左右;在2015年底，全國存在18.86萬名全科醫生，則全科醫生人均比例為1.37名/10 000，對于2020年所要達到的目標而言，其在數量上仍舊存在較大的缺口。目前，我市鄉鎮衛生院和社區衛生服務中心在崗注冊全科醫生不到1000名，遠低于《湖南省“十三五”衛生與健康規劃》提出的每萬常住人口擁有2.4名全科醫生的標準。而根據上述數據來說，對于在將來家庭醫生的簽約及服務質量上難以得到保證，進而對家庭醫生制度的發展和分級診療制度的實施可產生嚴重的不良影響。與此同時，公共衛生服務人才在目前全市當中處于一個極度缺乏的狀態，公共衛生專業人員嚴重不足，很多是由護理、助產、藥學、檢驗、衛生協管人員兼職，或采取臨時聘用人員來開展衛生基本公共服務，人員流動性大，嚴重影響基本公共衛生服務項目的開展和實施質量。此外，在全科醫生的培養中，“5+3”模式的培養方式耗費大量時間，且培訓期間各醫生所得待遇也缺乏一定的保障，培訓過后前景尚未明確，由此導致部分醫生放棄基層全科規培，進而促使人才流失，最終導致基層醫療機構人才的嚴重缺乏。

2.2 人才引進困難

目前，城鄉醫療人員需求較大，特別是基層一線需求更大。但基層工作條件艱苦、收入較低、進修培訓機會較少。醫學生在選擇就業工作地點的時候，更加注重今后的職業前景發展以及自身社會地位[13]。從而加大了基層醫療工作人員的招聘難度，對于醫學專業學生而言，其中絕大部分希望選擇大城市中的大型綜合醫院進行就業發展，甚至部分本科學歷醫學生放棄本專業工作進行轉行就業其他，對于基層醫療衛生機構工作也持拒絕態度，由此從根本上造成了基層醫療衛生機構人才的緊急缺乏[14]。另外，我市雖出臺了衛生系統引進人才的有關政策，但引進人才的機制不夠靈活，招聘程序復雜，在招考比例、門檻設置等方面要求過高，導致實際錄取很難達成預期。如2015、2016、2017年寧鄉市鄉鎮衛生院分別計劃招聘220、206、210人專業技術人員，實際招錄到位分別只有150、163、181人。

2.3 村醫隊伍不穩定，斷層現象明顯

我市村醫隊伍普遍存在總量不足、老齡化、人員斷層、隊伍不穩、待遇低、養老無保障和村衛生室硬件條件差等問題，公共衛生服務均等化大打折扣。根據國家要求來說，每一名鄉村醫生需服務1000名人口，但與上述要求相比較而言，我國鄉村醫生配備明顯不足[15]。我市僅1356名行政村衛生室醫生，其中163名為執業醫生，498名為助理執業醫師，所占比例不足50.00%?，F每個村衛生室只配備一個人，服務人口平均達到近3000人，在城鄉居民健康保障額需要和公共醫療衛生的給予中出現供不應求現象。且相對于大型綜合醫院醫生而言，村醫收入較為低下，近年隨著醫改的不斷深入，部分醫療收費標準降低、藥品實行零差價銷售，但村衛生室醫生其工作任務及工作量與既往相比顯著增加，而所得收入卻逐漸減少。鄉村醫生身份大都為農民，是衛生系統的“編外人員”，由于沒有解決養老保障，工作上缺乏一定的積極性，其中部分村醫生甚至想退出所在崗位，工作積極性差，對所完成差事或任務采取敷衍對待，嚴重影響工作效率和工作質量。部分村衛生室的村醫年齡偏大，后繼無人。如瀏陽集里街道轄區有鄉村醫師18名，其中65歲以上7人。與年輕醫生相比較而言，年齡較大的基層醫療工作人員在醫療技術上的掌握存在一定額缺陷和落后普，不能及時滿足居民健康的需求;而年輕醫生由于多種原因不愿進行接班工作服務群眾，進而導致鄉村醫生隊伍一度面臨青黃不接尷尬局面。另外，村衛生室硬件條件差也使得村衛生室的“網底”作用難以發揮，村級達標衛生室建設滯后，例如：瀏陽沙市鎮有十個村衛生室是設在自住的民房內，敦睦、蓮塘兩個村衛生室是靠租用民房開設。截至2017年12月底，全市設在自住民房內的村衛生室仍有308家。

2.4 編制嚴重不足、調整停滯不前

近年來，隨著醫改的深入推進，“健康長沙”的深入實施，基層醫療衛生機構承擔的工作越來越多。作為省會城市，外來人口聚集、服務覆蓋面擴大，服務任務比其他市州更繁重，但是我市基層衛生人員編制核定標準與其他市州完全一致，2010年按照全市656.94萬常住人口，核定我市基層衛生人員編制數6788名，到2018年全市常住人口近800萬，且流動人口倍增，基層編制數還是6788名。在服務人口大增、服務任務倍增的情況下，而基層衛生人員編制數8年來未做任何調整，導致我市無法根據當前經濟社會發展和人口變化情況，適時對基層醫療衛生機構編制進行調整分配。湘編辦發〔2015〕5號文件明確“根據行政區劃調整、轄區人口變化、經濟社會發展和工作需要等實際情況，對鄉鎮衛生院編制進行相應調整，原則上每三年核定一次”。早在2015年，省委辦公廳、省政府辦公廳已出臺了《關于進一步加強基層醫療衛生服務體系建設的若干意見》（湘辦發〔2015〕38號），其中明確“全省鄉鎮衛生院人員編制按每1000人服務人口配備1.4人的標準核定，社區衛生服務中心按每1000人服務人口配備1人的標準核定”，根據此標準測算，我市基層醫療機構編制數應達到8962名，需要動態增加2174名編制。雖然該文件將基層醫療衛生機構編制配備比例進一步提高，但未同步下達基層醫療衛生機構的專項編制，由于市、縣無權限自行調增，編制配備的標準在基層難以落實，而且編制總量控制后，市、縣也無增編的空間。同時，我市基層衛生人員編制到崗不到人，很大程度影響基層衛生人員工作積極性和隊伍的穩定性，嚴重制約我市基層衛生事業的持續健康發展。

2.5 人才晉升渠道不暢，職業前景不佳

在基層醫療衛生機構中的工作人員也需進行職稱的評定，而評定的硬性指標要求同人社部衛技人員職稱晉升要求一致，均需接受外語、計算機、科研、課題及論文的考驗且必須全部通過才可成功評定職稱。但由于基層醫療人員接觸和涉及相關內容的局限性，對于課題的選取及獲得存在一定的困難，故發表論文的機會較少，即使選得課題，由于基層醫療人員知識涉及范圍較窄，許多設備落后，對于論文撰寫時所需參考資料的來源缺乏，故易導致論文質量存在一定的欠缺而延誤職稱的評選。另外，基層醫院中級以上職稱控制過緊，尤其是高職、副高職稱評聘尤甚，一般每個鄉鎮衛生院只有1～2個高級職數，邊遠鄉鎮衛生院甚至沒有高級職稱崗位。專技人員成長的“綠色通道”沒有形成，優秀人才難以脫穎而出?！伴T檻”限制導致基層醫療人員在職稱晉升上渠道不暢，職業發展受限，因此也容易流失一部分人才，與此同時，也有大部分優秀人才由于上述原因選擇不來基層醫療衛生機構工作。

3 加強基層衛生人才隊伍建設的建議

3.1 改革人事招聘方式

充分落實基層醫院用人自主權，招聘權限下放給基層醫院，人社、衛計等部門負責全程監督。根據醫院實際需要，取消開考比例限制，簡化招聘程序，對于學歷為大專及以上的醫學專業學生或取得執業（助理）醫師資格的醫學人員，可采取公開（考核）招聘+服務年限的方式招聘;具有中級職稱及以上或急需緊缺專業的人員可直接于基層醫療衛生機構相應職位進行應聘工作。

3.2 協調落實基層編制政策

編制對衛生人才引進有很大的吸引力，建議協調落實省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強基層醫療衛生體系建設的若干意見》中關于基層編制管理的相關政策，根據基層醫療衛生機構實際需求，全市鄉鎮衛生院人員編制按每1000人服務人口配備1.4人的標準核定，社區衛生服務中心按每1000人服務人口配備1人的標準核定[16]。一方面，在編制總數核定不變的前提下，由市衛健委會同編辦根據基層醫療衛生機構業務情況、病房床位數以及常住人口變化等因素，關于基層醫療衛生機構中相應單位的編制數應嚴格定期的進行動態調整，以保證其穩定性，為基層醫療衛生機構的工作進一步提供人才保障。另一方面，在基層醫療衛生機構輔助性崗位、后勤崗位服務等的社會化應進行進一步的積極探索，采取政府購買服務的方式來節約編制，合理且有效地將有限的編制資源最大優化的用于加強專業人才隊伍建設。對在基層醫療衛生機構中長期處于編制崗位但未如實在崗工的人員，應及時清查清退并對編制數目進行合理調整。

3.3 建立人才培養、激勵新機制

強化超前培養意識，采取延續面向基層的定向醫學生培養政策，對入校學習的醫學生進行跟蹤管理，加快構建全科醫生制度[17]。對醫學生的培養進行深入推進，以我市高等院校為依托，建立衛生人才培訓基地，實施以全科醫生、醫療設備技術人員為重點的衛生人才培訓項目。對全科醫生轉崗培訓的實施范圍進行一定程度的擴大，對非全科醫學專業相關的主治醫生、副主任醫生進行一定的鼓勵和培訓，鼓舞其向全科醫學方向發展。一方面，在培訓過程中，根據其培訓人員的進度不斷改進和完善培訓方式和內容，最大程度地達到基層醫療衛生人員的培訓效果。另一方面，在基層醫療衛生機構中使基層醫療和部分公共衛生單位的績效工資制度得到進一步的完善，從而使基層醫療和公共衛生單位工作人員的薪資待遇或勞動報酬得到充分保障。除此之外，所有基層醫療衛生機構工作人員應根據自身情況被給予相應的崗位生活補助，尤其對于農村和條件艱苦的基層醫療衛生機構應更予以重視，最大程度上提高基層醫療衛生人員待遇，由此達到留住人才的效果。

3.4 實行精準幫扶，多舉措提高業務水平

一方面，加強市、縣等上級醫院對基層醫療衛生機構的幫帶幫扶，合理定期安排基層醫療機構工作人員進入市級、縣級醫院進行對應崗位相關知識的教學培訓，專業技術通過臨床實踐操作進行規培，綜合提高其醫技水平;另一方面，定期組織安排市、縣等上級醫院衛生專家組或醫療服務隊到基層醫療衛生機構進行義務巡診，督查、指導并協助基層醫療機構工作人員對對基層和農村常見病、慢性病和多發病的診治。嚴格執行城市醫療機構醫師晉升主治醫師或副主任醫師職稱前到農村服務累計1年以上的政策。提高基層醫療機構的服務能力，加強醫聯體內各級醫療機構的交流，同時探討可行的分配及協作方案[18]。

3.5 加強農村醫療人才建設

繼續開展農村免費本科醫學生訂單定向培養和鄉村醫生本土化學歷教育，對在職鄉村醫生實行輪流進修制度，不斷更新知識，提高業務水平。出臺科學可操作性的鄉村醫生流轉機制，鄉村醫生實行退休制，將其納入社會勞動保險體系，探索參照企業職工基本養老保險辦法，所需經費由各級財政和鄉村醫生按一定比例共同分擔。高校畢業生應聘到鄉鎮衛生院工作，其工資待遇適當高于城區同類人員。

3.6 暢通晉升渠道，建立基層衛技人才職稱評定體系

崗位職數合理配置有利于減少人才流失。建議暢通人員晉升通道，落實基層衛生人員職稱晉升優惠政策。在崗位職數一時無法增加時，建議按三明市做法，試行推廣柔性聘任[19]：由各級主管部門根據其部分情況對編制、相應職稱總數進行一定的控制，在嚴格管理范圍的前提下對不同級別晉升職稱數進行靈活調整，關于相關部門的應聘任職數也應嚴格平衡，以此解決工作當中職稱問題。

4結語

分級診療可以優化醫療資源配置，緩解看病難、看病貴的問題，已經成為我國新醫改的的發展方向之一，那么發展基層醫療建設，就成為衛生系統改革的重中之重?；鶎俞t療機構能為廣大人民群眾提供疾病預防控制、慢性病管理及健康教育等公共衛生服務，能提供安全、有效及其價廉的基本醫療服務，是城鄉居民的健康守門人[20-21]。而衛生人力資源是醫療衛生服務的提供者，還是衛生事業領域中最活躍的組成部分。順應以上兩大背景，以我市政協對市衛計委“基層醫療衛生服務體系建設”情況進行民主評議為契機，通過集中調研、實地訪談、問卷調查等方法對長沙市基層衛生人才隊伍現狀進行了研究分析，發現我市經過不斷的改革和創新，在基層醫療體系人才隊伍建設上取得了不少成績。但面臨的問題也有很多。面對現有從業人員的短缺、引進人才困難、村醫隊伍不穩定、編制嚴重不足、人才晉升渠道不暢這些問題，可以從改革人事招聘方式、落實基層編制、建立人才培養激勵機制、實行精準幫扶、加強農村醫療人才建設、建立基層衛技人才職稱評定體系等方面來提升人才軟實力，進而提高基層醫療衛生服務能力，快速推動健康長沙的創建。

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（收稿日期：2019-04-02? 本文編輯：封? ?華）