美國參議院聽證制度和工作程序

顧揚

聽證是美國參議院開展工作和發揮影響的重要方式。在立法和政策制定過程中，聽證是收集信息的有效手段，在監督工作中，參議院可以通過聽證掌控政府活動的開展和公共項目的進展，最重要的是聽證提供了機會，讓公眾能夠知曉并參與法律和政策制定過程，是反映各階層訴求、釋放群體性負面情緒、形成社會共識的平臺。從數量和頻率上來說，參議院召開的聽證會不低于普通會議，是日常性工作之一。

?????? ?一、法律依據

聽證的法律依據來自參議院議事規則第二十六條。在近100頁的議事規則中，這一條的篇幅約有8頁，對聽證的法定人數、證人陳詞、工作流程等作了全面規定。根據議事規則，開展聽證的主體是參議院各委員會，雖然委員會必須遵循參議院議事規則，但在開展聽證的過程中，還是有充分的自主權和靈活性。因為每個委員會都需要制定自己的議事規則，很多委員會的議事規則都對參議院粗線條的聽證制度進行了細化和補充，同時一些不成文的慣例也在實踐中發揮著作用。這些規則和慣例共同構成了聽證的法律依據，也為聽證工作的開展提供了基礎。

?????? ?二、聽證的類型

所有的聽證都遵循參議院議事規則，也有著類似的工作程序，但幾類不同的聽證在具體操作上還是存在一定的區別。根據不同的目的和用途，參議院的聽證一般可分為立法、監督、調查、確認四種。另有一種被提及較多的現場聽證，分類標準是聽證會召開的地點，不宜與這四種并列，后文會有所介紹。

1.立法聽證

對于有可能進入立法程序的政治議題，相關委員會往往采取聽證會的方式收集信息并進行評估。在立法聽證會上，不同背景、不同立場的證人擺事實、講道理，論證自己的觀點，甚至可以同聽證現場的參議員、學者、政府官員以及利益集團代表相互辯論，能夠讓參議員和國會工作人員掌握大量信息，了解各方訴求，對立法工作很有裨益。

2.監督聽證

在參議院的聽證工作中，監督聽證占有很大比重。這種聽證的出發點是研究審查法律實施情況或政府活動，一般著眼于聯邦項目的完成質量和政府官員的行為表現，以確保法律實施遵循了立法機關的原意，以及政府的公共政策符合人民利益。監督聽證意圖督促政府改進完善工作，促進依法行政，從這一點上來看，有些類似于全國人大常委會的專題詢問。全國人大常委會的監督工作有時候會結合立法評估一并開展，美國參議院也經常將監督政府項目和相關領域的立法工作結合，一并開展聽證，以提高效率、節約資源。

3.調查聽證

調查聽證是聽證類別中比較不愉快的一種，也是較多對證人使用強制措施的一種。因為當參議院決定開展這種聽證的時候，一般來說有些不好的事情已經發生了，或者是政府官員行為失當，或者是公民、企業的行為暴露出法律漏洞，引發軒然大波，需要修改法律進行補救。國會調查的權限非常廣泛，調查聽證向來也是社會關注的焦點，人民群眾和新聞媒體喜聞樂見，學者反復研究，影響大的甚至載入史冊。例如“水門事件”的真相，就是在國會調查聽證會上一步步被揭開，最終尼克松總統為得到司法豁免，不得已辭去職務。

4.確認聽證

這種聽證的依據，是參議院的特有職權，即“建議和批準”總統關于重要政府官員和最高法院大法官的提名。正常情況下，參議院尊重總統的人事任免權，確認聽證會只是走個過場，但是某些時刻某些官員的提名，也會極具爭議而導致強烈反彈。2018年9月27日，特朗普總統提名的大法官人選布雷特·卡瓦諾，就因被質疑私生活不檢，不得已在參議院確認聽證會上同一名女子當面對質，最后在兩黨議員的混戰中，僅以50∶48的優勢涉險投票過關。因為這場全球現場直播的聽證會，卡瓦諾也成了美國目前知名度最高的最高法院大法官。

?????? ?三、聽證會工作程序

如前所述，參議院開展聽證的主體是各委員會，除了常設委員會以外，小組委員會也可開展聽證，對于影響面較大的議題，兩個以上的委員會還可以聯合開展聽證。盡管委員會和小組委員會的數量不少，相比無窮無盡的議案來說，時間和日程都是稀缺資源。對于委員會來說，決定開展一項聽證之前，需要做的是在成百上千的議案中，選擇值得投入資源進行探討的議題，并且評估開展聽證會不是研究這一議題的最佳方式。每位參議員都有權建議某個委員會開展聽證，但決定權掌握在委員會主席手里。為了使委員會主席能夠正確評估哪些議題值得開展聽證，工作人員常常會編纂聽證會初步備忘錄，包含擬開展聽證的各個議題的詳細信息。而在確定了聽證的議題后，對于委員會的參議員和工作人員來說，工作也是大量而復雜的。

1.時間地點安排和信息公布

委員會和參議員的日程都非常繁忙，因此聽證時間的安排需要細致周密的協調。為了避免日程安排產生沖突，參議院設有立法信息系統，每周向所有參議員的辦公室發送委員會日程安排報告，內容涵蓋其所在委員會和小組委員會接下來兩周的詳細日程安排。同樣的，每個委員會也會收到本委員會所有成員的日程安排報告，供委員會領導和工作人員確定日程時參考。當然，對于工作人員來說，委員會領導的時間安排一定是需要優先考慮的問題。

根據參議院議事規則，不論是否在參議院會期期間，委員會都可以召開聽證會。但是某一天參議院召開會議兩小時后，或者會期期間的下午兩點后，不得安排聽證會。這一規定主要是為了避免日程沖突，但是預算撥款委員會不受此條約束，其他委員會在成員一致同意的情況下也可以忽略。另外，議事規則要求上午召開的聽證會在十一點前結束，或者從十一點開始到下午兩點結束，以盡量錯開參議院會議和委員會會議的時間。不過這條規定聽起來就不是十分靠譜，不管在哪個國家，都是開會容易散會難，設定開始時間沒問題，但是問題沒問完、講話沒盡興，怎么個結束法？在實踐中，委員會也都從實際出發，沒有誰真去嚴格執行。

聽證會的開始時間并沒有嚴格規定，不過不能太早，一般在9：30以后。這很容易理解，總不能讓參會人員睡眼惺忪往國會山趕。至于結束時間，通知和網站公示里都不會出現，開到什么時候算什么時候。不過一般來說主持人會有所把握，參會人員通常也有默契，原因也很容易理解，開得太久弄不好還要管飯，總不能讓大家餓著肚子討論。對于委員會和工作人員來說，安排用餐都是能避免就避免的麻煩。當然，這些問題并不是主要考量，詢問的效果才是決定因素。例如2018年4月10日，Facebook的創始人扎克伯格就因用戶數據泄露問題，作為唯一的證人到參議院作證，聽證會從上午9：45開始，持續了近5個小時。中途主持人宣布休會5分鐘，但從現場直播視頻上看，實際上休息了約15分鐘，可以說十分高效，估計參會人員也就吃了個三明治，喝了杯咖啡。如果我們在會務工作中遇到此類情況，中途休息時間勢必要安排得長一些，因為中餐要比西餐復雜耗時。

地點問題相對簡單，絕大多數聽證會都在國會山召開，但是會議室需要提前預訂。如果某個時段本委員會的會議室已經被占用，工作人員就需要協調使用其他委員會的會議室，或者申請使用參議院的會議室。

時間地點確定后需要讓社會公眾知曉。參議院議事規則規定，委員會應至少提前一周公布聽證會的時間、地點和議題。預算撥款委員會仍然特殊，不受此條限制。另外一些委員會也在自己的議事規則中對此規定設置了但書，以便在特殊情況下能夠緊急召開聽證會。參議院還專門頒布過一道法令，要求各委員會確定聽證會日程后，立即告知參議院下屬的日常信息匯總辦公室。每周一和周三，該辦公室編纂發布的《國會資訊》上都會刊登聽證會的有關信息。

2.證人的選擇與邀請

證人的選擇是聽證會的關鍵環節，很大程度上決定了聽證的質量和走向。組織聽證會之前，委員會需要仔細考慮應該請什么人來作證，以什么形式作證，以及多位證人的情況下，按照什么順序提供證詞。根據不同的聽證類型和具體情況，有時候證人需要有廣泛的代表性，有時候委員會卻想聽一聽特殊甚至極端的聲音。在美國兩黨政治的背景下，參議院議事規則授權委員會中占少數的黨派，可以書面提出證人名單，委員會主席收到名單后至少安排一天時間專門聽取這些證人的證詞，以防止聽證會在證人選擇這一核心環節上被某個黨派把控。但是實踐中，這種劍拔弩張的操作很少出現，委員會的兩黨成員通常會協商提出證人名單。

為了保證聽證會的質量，工作人員通常要和備選名單上的人見面并交談，以確定正式人選。人選確定之后，委員會就發出由主席簽署的正式邀請函。邀請函上有聽證會的基本信息，時間、地點、主題等，以及現場發言的時間限制，同時也會要求證人提供個人簡歷和書面證詞。參議院議事規則規定，證人應至少提前一天提供書面證詞，有些委員會的議事規則要求更多的提前量，工作人員往往更加著急，因為會議文件的準備需要時間，證詞提供晚了意味著要加班編印文件，新聞媒體不能及時拿到文件也會有意見。

邀請函發出后到聽證會開始前，工作人員會和證人接觸，提供一些輔助信息，比如委員會成員名單、議事規則、參閱資料等。絕大多數情況下，收到邀請函的證人都會積極響應，因為到參議院作證畢竟是難得的機會和殊榮。但是某些情況下，證人也可能不愿意配合，這種情況主要發生在調查聽證中，犯了錯誤的同志不愿露面也可以理解。遇到證人不愿出席作證的時候，委員會可以按照參議院議事規則的授權，簽發傳票強制其出席。具體的操作流程由委員會議事規則規定，一般由主席決定簽發，或者由成員投票定奪。一旦決定傳喚，工作人員會找參議院法律咨詢辦公室索要傳票并填寫，但傳喚的目的地只能是參議院。不理睬傳票絕不是好玩的事情，因為藐視國會的后果非常嚴重。當然，證人的權利也受到憲法和議事規則的保護，包括不得被隨意搜查和逮捕、不得被強迫自證其罪等。部分委員會的議事規則還認可證人聘請律師陪同聽證。如果認為自己的言論、集會等自由被委員會侵犯，證人還可以申請不服從參議院的傳喚。

3.宣傳報道

議會是政治家天然的秀場，聽證的目的也絕不僅僅是收集信息和了解情況。不管哪個國家的議會活動，“抓眼球”、吸引社會注意力都是重要任務。美國參議院十分重視新聞工作，對聽證會的宣傳報道，有一套成熟的體系。參議院議事規則授權委員會轉播公開聽證會，具體流程由各委員會自己確定。有些委員會的規定非常具體，甚至對轉播設備的架設和燈光的布置都有所規定，要求不能妨礙參議員和證人的活動，也不能影響聽證秩序。也有不少委員會并未在議事規則中提及這方面內容，對這些委員會而言，慣例和主席裁定在實踐中發揮著重要作用。

委員會同媒體保持著密切的聯系，除在網站上公布信息外，還會定期郵寄下階段日程安排給熟悉的媒體，其中聽證會是重點內容。除了基本信息以外，委員會還會提供宣傳工作聯系人和聯系方式，一般來說是委員會的新聞助理。新聞通稿也是必備產品，參會媒體、參議院新聞管理部門等都需要一定數量，稿件中的描述通常會被廣泛引用。工作細致的委員會還會事先給媒體發送宣傳材料套餐，包括主持詞、開場白、書面證詞和各種背景資料等。新聞媒體也經常找工作人員獲取信息，但工作人員未經許可不能接受采訪。

聽證會前后，委員會都可以召開新聞發布會，就一些重要問題進行說明。正式的新聞發布會要在國會山S-325房間的多媒體工作室中進行，可以想見這個工作室非常繁忙，需要很早預訂。

正常情況下，聽證會對媒體和公眾開放，這也是參議院議事規則的要求。但是任何參議員如果認為聽證涉及國家安全、關系委員會內部人員及事務、侵犯公民隱私或商業秘密等，都可以提出動議進行秘密聽證。一旦動議得到附議，委員會必須立刻中止會議并就此進行表決。證人不愿意自己的肖像出現在媒體上的，也可以向主持人提出。

4.會務工作與聽證現場

組織一場聽證會，會務工作是大量而煩瑣的。會場布置是最先想到的麻煩事，參議員、證人、工作人員、速錄員、記者、旁聽人員分別要安排在不同的區域，參議員和證人還要擺放桌簽，席次問題在哪里都不是小事。會議文件十分重要，參議員的桌上要放好簡報和發言參考，有價值有水準的詢問問題也包含在內，有時候還會事先透露給證人。雖然不打算招待午餐，水和咖啡還是得提供的，美國特色的會場沒有茶葉，但是冰塊一定不能忘了。主持人控制聽證會進程，面前要放計時器，兩黨議員經常吵架，需要法槌維持秩序，桌子很貴敲壞要賠，墊板必不可少。會議室門口墻壁上有委員會的門牌，但是會場中確實沒有見過橫幅。音響設備和空調、燈光都要專人負責，氣氛緊張的聽證會還可能需要安保，人員安排和設備安放也需仔細斟酌。這些瑣碎的細節是工作人員的噩夢，但也是會議順利進行的基礎。

聽證會現場要考慮和處理的問題也很多。參議院議事規則授權委員會自行規定出席聽證會的法定人數，絕大多數委員會沒有自找麻煩，規定至少一位參議員出席即可，因為參議員都很忙。但是宣誓證詞的聽取，一般需要三位以上。對于我們平時的會務工作來說，如果有人遲到或不出席，大家都會尷尬，所以要留著參會人員的聯系方式以備不時之需。對于參議院聽證會來說，后果更加嚴重，因為達不到法定人數會議無法啟動。委員會的工作人員一般要事先協調好出席人員，另外還會掌握當天待在國會山的其他參議員的信息，以備意外情況下湊數救場。參議院議事規則規定，委員會主席應主持聽證會，主席不在場時資深參議員可以主持。不過不少聽證會只有一位參議員出席，也就不必考慮資深資淺了。

人員到齊后就可以開會，主持人首先介紹參會人員，之后通常會做個開場白，介紹主題和期望，其他參議員也可以作開場發言。發言完畢后證人作開場陳述，一般就是他們書面證詞的縮減版。關于發言時間，有的委員會議事規則規定，證人陳述應該在10分鐘內結束，或者在合理時間內結束，標準由主席把握，但是除了少數幾個以外，委員會一般不愿在議事規則中限制參議員的發言時長，不過主持人根據現場情況可以提出要求。會議現場有時會裝置三色彩燈進行提示，綠燈亮時可以發言，黃燈亮起需要迅速結束，紅燈則意味著超時。

參議員提問的順序由委員會自行決定，一般來說按照資歷排序，并且兩黨議員輪流進行。公平起見，“早鳥規則”，即先到者先問，也經常使用。至于證人作證的形式，傳統上是一人陳詞后接受詢問，結束后下一位繼續，但現在不少委員會嘗試各種不拘一格的形式，例如研討會、圓桌會議、視頻會議等，提供機會讓持不同觀點的證人互相辯論，以期獲取更好的效果。

5.后續工作

聽證會結束后，后續的工作并不多。參議員需要進一步了解的問題，可以發給證人請其書面答復。參議院議事規則要求委員會根據證人書面陳述整理簡報，實踐中口頭問答情況通常會一并寫入，并提供給新聞媒體。此外聽證會記錄要開放一段時間供查閱和增添信息，不過記錄必須保存在委員會主席辦公室之外的場所，以表明這是參議院而非個人的資產。在調查聽證會結束后的合理時間內，委員會需簽發調查報告。立法聽證會結束后，委員會可以提出立法建議并推動立法進程。

?????? ?四、聽證的資源保障

作為參議院的重要工作方式，聽證會本身就是一種寶貴資源。為了使聽證達到令人滿意的效果，各種資源投入也必不可少。除了參議院和委員會的人員、場所、設備以及各種物質、經費保障外，外部、臨時、輔助性的人員、經費安排也屬常規操作。

為了舉辦聽證會，委員會常常聘請臨時顧問和工作人員。這些人員的任期不能超過一年，聘任由委員會主席決定，不過也需要征得委員會中另一黨派資深黨員的同意。決定作出后，需要把擬聘請人員的信息發給參議院紀律和管理委員會，后者負責審核人員資質和薪酬水平，并作投入收益分析。委員會和參議員個人辦公室同時還大量使用志愿者和實習生。

委員會有權從私人公司聘請記者協助宣傳，聘請速錄員記錄會議發言。紀律和管理委員會決定薪酬水平，并制定了《關于就參議院聽證會報道和速錄服務向商業公司支付費用的費率規定》，供各委員會對照使用。

對于出席聽證會的證人，委員會通常會報銷往返的交通費用，傳喚到場的證人除外。生活困難的證人，還可以按日補償一些費用，但是不能超過紀律和管理委員會定的標準。另外有很少一部分聽證會會在華盛頓之外的地區，理論上甚至可以在美國境外召開，這種聽證叫作現場聽證。實踐中，這種聽證主要安排在事故現場或建設基地，委員會需要為參會人員提供交通服務，或者報銷交通費用。

?????? ?五、聽證的作用和價值

聽證在美國國會政治舞臺上扮演著重要角色。召開聽證會探討重要問題，把各方面的觀點、立場、論據、擔憂都展示在臺面上，本身就是一個博弈的過程，也是吸引社會關注、凝聚社會共識、釋放社會壓力的有效手段。聽證也是國會監督工作的重要支撐。在實踐中，一種監督方式的剛性越強，法定后果越嚴厲，開展起來的阻力和困難就越多。而開展聽證時國會的可選擇空間非常寬泛：規模可大可小，有時候一位參議員到場即可開展，有時候幾個委員會甚至全院都會出席;規格可高可低，可以傾聽普通市民的聲音，也可以聽總統和商業巨擘的證言;宣傳可進可退，可以全球現場直播，也可以隨時閉門拒客;后果可剛可柔，并不必然導致問責、撤職等令人生畏的結果，甚至不必產生結論和后續工作，但在需要的時候，卻可以讓美國總統引咎辭職。作為一種監督方式而言，聽證這種每天都在發生的日常工作，確實是國會靈活可控的優質選擇。