在脫貧攻堅中綠色發展在綠色發展中脫貧攻堅

劉紅梅

當前，我們要清醒認識打贏脫貧攻堅戰面臨的困難和挑戰。脫貧攻堅任務依然艱巨繁重，攻克深度貧困堡壘依然難度較大。生態破壞是貧困的重要原因，也是貧困的結果，一些生態脆弱地區也是貧困程度較深、脫貧難度較大的地區。盡管在一定程度上增加了貧困人口的經濟收入，卻降低了貧困人口的生態福祉，更破壞了這些地區實現可持續發展的根基，進而影響脫貧效果的持久性、穩定性和全面性。在脫貧攻堅中綠色發展，在綠色發展中脫貧攻堅，其核心就是要處理好保護和發展的關系。面對嚴峻復雜的貧困現狀和貧困群眾的急切需求，追求經濟層面的單方面脫貧顯然不能滿足當下的脫貧目標，實現區域的綠色發展才是最終目的，所以，大力推廣綠色脫貧，實施生態和諧的綠色扶貧相當必要。

一、對在綠色發展中脫貧攻堅的認知

（一）貧困與生態環境惡化的共生

農村貧困與生態環境惡化有著密切的共生關系。生態脆弱是致貧的重要因素，亦是貧困的結果。青海生態脆弱區大多位于生態過渡區和植被交錯區，處于農牧、林牧、農林等復合交錯帶，是青海目前生態問題突出、經濟相對落后和人民生活貧困區。生態脆弱區還帶有環境承載力低、基礎設施落后等特點，更是限制當地農牧業產量，使地方經濟難以得到發展，貧困戶收入無從提高。生態脆弱所形成的生態型貧困帶有持續性、反復性、頑固性特征。在貧困地區，生態環境脆弱和貧困互為因果。生態環境脆弱是導致貧困的重要原因，同時貧困也加劇了生態環境的破壞。貧困與生態環境破壞往往是密不可分的，如果采取不適當的扶貧措施也會加劇生態破壞，而生態環境的破壞最終仍然會重新導致貧困。要在生態脆弱地區扶貧，就必須探索保護環境與可持續扶貧相結合的模式。如果不秉持綠色發展理念，青海貧困地區發展會帶來更為嚴重的環境問題，生態脆弱和生態功能重要性決定了扶貧必須走綠色扶貧的道路。

（二）日益凸顯的政策紅利彰顯脫貧攻堅和綠色發展共融

把脫貧攻堅和綠色發展融會貫通，實現同頻共振，是我們在發展實踐中的一項重大創造性工作。從可持續發展和循環發展的方式來講，在扶貧工作中注入綠色發展理念具有其特殊的必要性和重要性。用綠色發展理念指導扶貧開發，既是貫徹落實黨中央精神的重大舉措，又是推動貧困地區實現長效發展的“一劑良方”。

在綠色發展理念下，我國已實行最嚴格生態保護機制及損害責任追究機制，規制和監督貧困區以綠色發展理念脫貧，有效杜絕任何污染產業進入、嚴防未富先污情況的發生。該制度的改革與創新，為生態脆弱區帶來巨大政策紅利。例如：青海在生態保護中，生態公益崗的設立發揮了直接的扶貧作用，建檔立卡的貧困戶被聘為護林員，直接參與環境保護活動，并獲得工資收入。

打贏脫貧攻堅戰，在實施扶貧的實踐過程中，無論是所采取的扶貧舉措，還是具體的扶貧項目，一旦沒有充分考慮綠色發展和生態保護，就容易導致貧困地區生態破壞問題。而且，貧困地區大多是重要生態功能區，在國家生態功能區劃中，這些地區承擔著涵養水源、保護生物多樣性和維護生態安全的責任。這些地區的開發活動受到嚴格限制，破壞環境的開發活動被嚴格禁止。重點生態功能區的首要責任是生態環境的保護，開發必須在保護的前提下進行。因此，在劃入重點生態功能區的貧困地區，不能延續先污染后治理的發展模式，只有走綠色扶貧之路，才可能實現脫貧的目標。

（三）綠色脫貧方式的采用使發展和環境保護共贏

扶貧是一項復雜的工程，在一些地區，不適當的方式進行扶貧也會與當地資源稟賦產生矛盾，進而造成嚴重的環境問題。

在貧困地區發展鄉村旅游可以帶動貧困戶增加收入，也會推動貧困地區的經濟發展，但是在一些生態脆弱地區，游客大量增加，超出當地資源的承載能力，大量人口集中產生的垃圾不能得到及時治理，因而出現環境污染。一些貧困地區發展特色產業，如果發展不當，也會帶來嚴重的環境問題，比如一些山區發展木耳生產導致大量木材被砍伐，再比如一些牧區采集發菜、冬蟲夏草和野生菌類，都曾經給生態脆弱地區帶來環境問題。事實上在許多貧困地區，環境的承載能力已經很低，如果在扶貧過程中只是簡單地擴大原有的生產規模而不采取新的經濟增長方式，必然會帶來更多的環境問題。

促進貧困地區和貧困戶擺脫貧困必須要有可持續性，要實現發展和環境保護的雙贏，就需要轉變貧困地區的發展方式。貧困地區的發展，如果不重視環境保護便不可持續，以犧牲環境為代價的發展盡管可能在短時間內獲得較快的經濟增長，但生態環境的破壞會進一步加劇貧困。比如，草原退化造成了依賴草原為生的牧民陷入貧困，沙漠化嚴重影響了當地居民的生存。堅持綠色發展扶貧理念不僅僅要加大環境保護力度，提高生態文明水平，還應大大增強貧困地區的可持續發展能力，避免出現因缺乏發展后勁再次返貧情況的發生。

基于青海的資源狀況和貧困地區的復雜情形，在綠色減貧理念的引導下發展循環經濟，實現人與自然的“和諧共生”，既與我國傳統思想相符，又體現了以人為本兼顧生態的科學發展思路，二者互促互補、互惠互利。

二、扶貧攻堅中存在的生態問題分析

（一）綠色發展原則沒有落實

在國家層面上，盡管扶貧脫貧戰略中明確提出了“堅持保護生態，實現綠色發展”的原則，但缺乏有效的政策，更沒有具體的實施方案，特別是在對扶貧效果驗收方面，缺乏系統的生態考核指標。因此，在實施扶貧脫貧戰略過程中，各級政府把扶貧的重點集中在基礎設施建設、貧困人口危房改造以及貧困群體經濟收入增加等方面，并沒有將該原則真正落實到位，從而引發生態環境問題。特別是在生態脆弱的貧困地區，如果在扶貧過程中基礎設施建設對區域的植被、生態環境造成的沖擊超過了該區域生態系統的承載能力，將會導致其生態系統服務功能的下降甚至喪失。這些區域自然生態系統一旦失去生態保障功能，從大的方面而言，會對國家生態安全造成重大影響：從小的方面而言，則會對區域實現可持續發展構成威脅，也降低了貧困群體的生態福祉，增加了區域再度返貧的風險。

（二）扶貧脫貧方式實施的負面生態影響

減貧脫貧的短期攻堅與生態扶貧長期發展的時間周期產生矛盾。眾所周知，生態治理與環境保護具有一定時效性，但貧困地區群眾又急于脫貧，這就使得扶貧對象與工作者之間產生矛盾沖突，從而對實施綠色扶貧積極性不高甚至產生了一定抵觸情緒。由于傳統的生態扶貧在進行治理的過程中，時常需要投入大量的資源，而較長的投入周期一方面增加了貧困地區政府的財政負擔，另一方面，其成果的長期性又增加了國家的脫貧成本。傳統生態扶貧工作的推行主要依靠政策指導，即使短期內的工作動員能夠產生一定效果，但卻無法從根本上解決成本投入高、維護成本高、工作成效脆弱等動力不足問題。因此，改革扶貧方式是扶貧脫貧的重要任務，創新生態扶貧工作模式，解決原有高投入運行問題，對于提高綠色扶貧的普及率和成效以及減緩面臨的社會阻力至關重要。

（三）扶貧脫貧與生態保護之間的關系沒有厘清

長期以來，如何取得社會經濟發展與生態環境保護之間的平衡是一個不可避免的問題，客觀來講，這個問題存在于任何地域，但在貧困地區尤為現實和迫切。因此，社會發展的基本倫理問題是阻礙綠色扶貧進一步推廣的核心問題，這并不僅僅是簡單的抉擇問題，它需要強化各部門間的協調以及加強工作方法的創新，這是接下來扶貧攻堅中亟須解決的重要方面。從其中一個方面來看，貧困地區需要外部資源的注入以謀求地區經濟的發展，活躍帶動經濟增長因素，打破原有僵局和封閉狀況勢在必行：但從另一方面來看，這些地區由于生態環境脆弱，自身條件無法承受現代產業的大規模發展。特別是那些自然保護區與貧困山區相重疊的地區，根據自然保護區的需要，相應的政策或法規凍結了當地群眾的林產和農產，然而政府又難以在短時間內調動到足夠資源，這部分貧困群眾無法得到合理安置，由此引發的矛盾便大大增加了扶貧脫貧工作的難度。

眾所周知，山區是貧困問題的集聚區，不但貧困面廣，而且貧困程度深，實現脫貧的任務異常艱巨。雖然經過多年的扶貧開發，實現了眾多山區貧困人口脫貧，但是貧困人口大多分布在生態脆弱地區，在青海特別是腦山區、高寒區的狀況仍沒有從根本上得到改變。山區作為國家扶貧攻堅的主戰場，沒有山區貧困群體的全面脫貧，青海到2020年全面脫貧的目標就無法實現，沒有貧困山區貧困群體的全面小康，就沒有青海的全面小康。同時，山區又是生態保護、生態建設與生態恢復的主戰場，是生態資源與生物多樣性的富集區，更是重要的生物基因庫，也是實現國家生態安全的重要生態功能區。此外，廣大山區生態系統較脆弱，一旦遭到破壞，就會導致生態系統崩潰。但從目前來看，由于國家戰略的導向，基層政府并沒有科學認識到二者之間的關系，更沒有協調二者之間關系的具體措施。

（四）綠色扶貧良性運行機制亟須完善

雖然綠色扶貧作為一種扶貧理念與手段，已經在我國多地進行了較為充分的試點。然而，如何真正實現工作理念向綠色扶貧轉變，在綠色發展中走出一條生態建設與扶貧脫貧雙贏的道路，成為當下綠色扶貧能否發揮其效能的核心。不得不說，在運行模式急需實現由低效漫灌式開發向高效良性治理轉變的今天，有關綠色扶貧的機制探索始終囿于現實因素而發展遲緩，面臨著制度仍需要進一步完善、工作方法創新不足、鞏固脫貧成果不易等問題。

（五）扶貧脫貧規劃缺乏綠色發展要素

根據扶貧脫貧戰略的總體要求，每個貧困村都制定了扶貧脫貧規劃，但從基層調研發現：規劃存在諸多問題。從規劃的目的來看，是為了響應上級號召，也為了應付各級檢查：從規劃的形式來看，缺乏足夠的科學性;從規劃的內容來看，將重點集中在基礎設施建設以及如何增加貧困群體的收入問題上，沒有充分考慮區域的生態要素;從規劃實施可行性來看，很多規劃內容難以實施。以規劃中生態易地搬遷工程為例，僅僅對需要進行生態易地搬遷戶的數量、完成時間等進行了規劃，但對生態易地搬遷的空間布局缺乏詳細地規劃，隨機性較大，從而導致易地搬遷安置之后道路等基礎設施建設成本增加，對沿途生態環境造成破壞。

三、在綠色發展中實現脫貧攻堅

資源環境約束條件下，破解青海當前扶貧困局的必然選擇是在綠色發展中實現脫貧攻堅。

（一）脫貧攻堅應以綠色發展為原則

將綠色發展理念與扶貧脫貧充分結合在一起，進而逐步實施綠色扶貧舉措。在落實扶貧脫貧過程中，切忌將提升經濟發展水平當成唯一的目標，還應當密切關注貧困地區的生態環境狀況。就當下而言，大部分貧困地區均處在生態環境較差的區域，這些地區的生態較為脆弱，當然這也是造成當地貧困狀況較為突出的重要因素。比如說高寒地區、沙漠邊緣區域等，這些地區生態環境較為復雜且惡劣，已經嚴重制約當地經濟社會的全面發展，所以在該區域開展扶貧脫貧，不可以單純追求經濟效益的增長，還應該密切關注對當地生態環境的保護。

（二）創新綠色扶貧多種途徑

除了政府投資生態工程項目，通過支付勞務報酬增加貧困人口的收入外，還可采取以工代賑的形式，組織貧困人口參與生態工程建設，提升貧困地區勞動力的參與度與參與能力。支持貧困地區設立生態管理員崗位，以森林、草地、濕地等管護為主.讓足以勝任這些工作的勞動者參與管理工作。實施“互聯網+扶貧”，拓展生態扶貧綠色平臺，推進新型資源的市場發育，支持貧困地區發展適合當地資源稟賦的經濟活動。生態補償機制、碳匯交易機制等都在發展，但是規模還比較小，目前需要推動生態服務相關的市場機制發展，并且將扶貧的目標納入這種市場機制中。拓寬貧困地區農產品的流通渠道，支持貧困地區發展無公害農產品的生產，并完善市場渠道。對電商在扶貧中的作用要深入研究，使電商真正幫助農民營銷產品，而不是僅僅成為外部產品進入農村的渠道。完善生態補償機制，采取何種形式發放生態補償資金，需要考慮到扶貧的效果。完善堅持綠色減貧的綠色機制制度，當前最主要的是要在扶貧脫貧中長效考核體系建設體現綠色減貧的價值取向，建立干部考核辦法，貧困地區在資源產權和用途管制，能源、水和土地節約利用，資源環境承載能力監測預警，生態補償等方面都需要進一步加強相關制度的建設。總之，需要逐漸形成新的市場機制，支持生態產品的發展，并使貧困人群受益，擴展勞動力就業空間，實現本地綠色發展脫貧。

（三）打造綠色生態產業

將生態保護與產業建構相結合，全力打造綠色生態產業，從而適應區域脫貧和經濟發展現實需求。從貧困地區資源實際出發，轉變當前貧困治理模式，大力發展綠色生態經濟，培育新的生態經濟產業鏈增長點，培育發展生態產業。充分利用地區優勢條件，發展開放式生態經濟，重點關注國家級重點貧困點的扶貧活動，盡早培育符合生態與環境標準的產業，發展符合各地優勢條件的林業經濟、特色種養業、生態旅游等。就生態基礎較好的貧困地區而言，應充分發揮生態資源稟賦優勢，研發與培育“綠色、高質、安全、高產”產品，建設規模化、標準化、專業化、生態化的農牧業示范中心。培育并壯大生態產業，通過幫扶、合作經營、勞動就業等手段，促進貧困區域企業生態化專業化發展，引進生態化新型企業，拓寬貧困地區收入渠道。

綠色產業是與生態環境相適應的產業，產業發展不僅為貧困人口增加了收入，而且改善了生態環境。比如：種植結構的調整，生態脆弱地區停止種植容易造成水土流失的谷物，轉而發展經濟林果，避免水土流失，提高產品價值;發展循環農業，實現農業生產剩余物的資源化利用，減少環境污染。比如：利用秸稈和果樹枝條生產食用菌培養基，在增加農民收入的同時，減少環境污染。在綠色發展的視野下，貧困地區發現了新的可利用資源。比如：傳統的發展模式中，陽光不曾給干旱地區的貧困人口帶來收入，但是隨著光伏發電技術的進步，在干旱少雨的荒漠化地區，光能發電給貧困人口帶來新收入，與此類似的還有風能。技術進步正在重新定義資源，許多過去沒有被認識和開發的資源被開發，并使貧困地區受益。尋找推動從“輸血式”到“造血式”扶貧開發轉變的動力源，新的資源開發給貧困地區的發展提供了新途徑，使這些地區擺脫傳統發展方式成為可能。

（四）建立扶貧部門與生態環境保護部門之間的協調機制

扶貧部門要與生態環境保護部門之間建立協調機制，全面管理扶貧與生態發展資金，實現生態保護和扶貧發展的融合。對于生態功能和貧困重疊區域，保證生態建設任務中生態補償和本地扶貧活動之間的緊密聯系，完成綠色扶貧目標任務，積極提升綠色扶貧資金的現實效益。許多貧困地區也是生態脆弱地區，堅持連片貧困區生態項目資金渠道固定、用途固定，創建健全、標準的資金整合制度。

（五）健全生態補償機制

制定生態環境保護補助方針與資源開發收益劃分方案，促使貧困地區長久穩定發展。根據主體功能區劃分標準，要持續加大環保財力轉移支付力度，持續健全資金劃分體系，健全與森林覆蓋率、重要污染物減排等工作緊密聯系的審查系統與標準，將關注重點置于重點貧困地區的發展，逐步加大對重點生態功能區生態保護與恢復的支持力度。加大當地政府的財政投入，主動爭取中央財政扶持，逐步提升流域生態補償水平。資金籌集與劃分上側重于流域上游區域與貧困區域，對水質情況良好、水環境與生態保護貢獻高、節省資源的地區給予補助，將生態補償資金支付與生態保護成效緊密結合。對地區生態優化狀況、生態保護情況較好的地區給予現金補償與激勵，并采用對口合作、產業轉移、創建園區等多種模式，加大橫向補償與市場化生態補償力度。

（六）探索綠色脫貧政策與支撐

研究制定有助于推進綠色發展促進扶貧的政策措施，深入推進貧困地區綠色發展，讓貧困人口從生態建設與修復中得到更多實惠。在生態種養殖、有機農業、生態旅游與污染治理和生態保護密切相關的領域，打造能夠惠及貧困人口的服務點和著力點。加強與地方財政、農業，林業等部門橫向合作聯動，引導社會各界資源積極參與綠色環保扶貧。生態建設保護、易地搬遷和綠色產業發展三個因素構成了綠色減貧的主題內容。而這個機制發揮作用，有賴于政府引導、私營部門的投入和貧困戶的參與。綠色扶貧投入大、回報周期長，特別是易地搬遷或綠色產業發展都需要解決用地問題，這加大了綠色扶貧的難度，因此需要政府部門的介入。綠色扶貧不僅需要投入，而且需要通過市場實現綠色產品的價值，通過私營部門的介入帶動綠色產業的發展。貧困人群以土地入股，將政府扶貧資金轉化為貧困戶的投入，并充分吸收貧困戶就業，可大大提高貧困戶參與綠色減貧的程度。政府主導、企業運作和農民參與構成了綠色減貧的三個主體。