由“禁摩”談政策性文件與地方立法漏洞

張贊

摘 要：隨著經濟的發展和城市規模的增大，城市公共交通的建設的差距與人們日常出行需求的增長越來越大。而摩托車作為小型機動車日益受到眾多人的喜愛。而隨著在2000年中國人大通過《立法法》后很多地方通過了對于摩托車通行限制的地方法律法規。而對“一刀切”式的管理方式也引起了社會熱議，對于地方立法中內容是否涉嫌違法違憲的問題一直也在討論之列。

關鍵詞：地方立法;禁摩;上位法

隨著《立法法》通過地方政府擁有了地方立法權后全國已經有超過170個城市發布了各種形式的“禁摩令”。其中大部分都以政策性通告的方式進行。比如較早的《東莞市人民政府關于綜合整治摩托車的通告》（東府〔2006〕80號）》和較近的《北京市大興區人民政府關于對部分機動車采取交通管理措施降低污染物排放的通告》《京興政發〔2018〕38號》。

一方面，對于我國現狀較為官方的回復如東菀市官方對于市民質疑涉嫌違反《立法法》第八十二條“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可以先制定地方政府規章?！?、“地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范?！闭J為“《東莞市人民政府關于綜合整治摩托車的通告》（東府〔2006〕80號）》內容符合《中華人民共和國道路交通安全法》、《廣東省道路交通安全條例》等法律法規的相關規定，是我市對摩托車實施綜合整治的政策性文件。

從法律效力層次來看，《通告》不屬于政府規章范疇，不適用《立法法》第八十二條的規定”這里政府就把“禁摩令”當作一種政策性文件以此逃避《立法法》相關規定。而在劉鐵山質疑政府“禁摩令”的訴訟中法院也認可了公安機關關于處罰依據是《道路交通安全法》第38條規定：“車輛、行人應當按照交通信號通行;遇有交通警察現場指揮時，應當按照交通警察的指揮通行;在沒有交通信號的道路上，應當在確保安全、暢通的原則下通行。”而值得人們思考的是，對于《道路交通安全法》第三十九條賦予公安機關所有的設立禁行標志的權利其意義本身并不是針對給予警方對區域經常性的限制而是賦予公安機關交通管理部門針對實際中發生的具體形況的現場執法權。而各地通過政策性文件影響公安機關交通管理部門設立交通禁令，有躲避地方立法限制將政府政策性文件直接轉換為具有禁止性和處罰權的法律文件，有違法治精神。

作為面對城市治理難而采取一刀切的懶政行為，而又通過法律的原則性指導性產生的概括性漏洞將政府難以通過立法程序的政策變為享受法律強制性和具備處罰效力的文件，不免是對與《立法法》和賦予地方立法權的諷刺。地方立法的發展和健全不僅僅需要《立法法》，更需要各地地方政府的法治意識和各方面的監督。

對于地方政府在實踐過程中通過各種途徑繞過立法程序的情況迫切需要予以糾正。不然法治政府和法治社會都無從談起。針對地方性政府采用政策性文件繞過立法程序的問題個人認為可以從制度上進行幾方面的限制：

首先對于地方政府的政策性文件內容的限制?，F階段地方性政府的政策性文件覆蓋面非常廣泛——從城市管理到經濟發展，小到住宅區衛生達到城市轉型，乃至居民日常語言都可以包括進政策性文件之中?？雌饋碚咝晕募蔀榱说胤秸幚泶笮∈乱说氖走x方式，儼然是之前被叫停的“紅頭文件”翻版。誠然對于地方政府負責的事務繁雜，而且出于很多時候對接中央政策性文件的需要在現階段要求徹底取消政策性文件并不現實也存在降低政府職能效率的隱患但是對于地方政府政策文件所能涉及的內容加以限制的需要迫在眉睫。個人認為地方政府的政策性文件應該是對于經過法定程序形成的成文文件的具體實施規則。

一、對于中央政策性文件的內容的對接和精神的傳遞

中央政策性文件往往是經過法定程序做出的決議，而這些決議需要從中央政府到各級地方政府的配合實施。因此地方政府在本級實施中央文件精神和對下級政府傳達中央文件精神的時候可以采用政策性文件的形式。其內容實質均不得超過中央文件所包含的精神要求而對于中央文件中沒有明確規定的事項不得成為地方政策性文件中所包含的內容。

二、對于經過地方人大決議的發展計劃等的具體實施和配套內容

類似于中央政府工作計劃和發展計劃經過全國人大的批準，地方人大在通過地方規劃后需要經由地方政府實施，而政策性文件就是發展規劃在政府工作中的具體實施程序。這其中政策性文件只能展現經人大通過的計劃中內容的具體實施而不能對計劃的內容加以擴大乃至增加的解釋和實施。

三、對于地方政府人員和工作的安排

此點尤為重要，因為有不少地方借助工作安排之名賦予各職能單位以更大權力。比如前面談到的禁摩其理由往往是在某些區域摩托車不利于交通通行或者造成空氣污染以維持城市秩序或者情節環境為由設立禁止標志從而轉化為《道路交通安全法》的內容。而對于其中的評估和緣由既不經過科學的考證也不進行聽證會這無疑是對于司法權力中解釋權的無限擴大化。政府的政策性文件對于政府人員的安排只能在其職能內就其工作態度和方式進行強調和約束，不應具有影響其工作內容的效力。

其次，對于地方政府政策性文件合法性的審查。地方政府的政策性文件內容是否超出了其本該有的范圍，是否擴大了政府的權力？應該經由各級人大法制部門進行審閱和備案并對其中存在的問題進行相關建議。鑒于工作的繁重性人大可以只進行形式審查和非強制性建議。

最后對于政府政策性文件的追責機制。沒有責任的行為必將帶來權力的肆無忌憚，因此應該建立起追責制度--違反法治甚至造成損失的政策性文件，其制定者和主導、簽字領導都需要承擔起責任。其中涉及違法的行為應轉交司法機關進行處理。

地方政府立法制度的建立是我國社會全面法治化的重要組成，對于其中存在并肯被利用的漏洞應該建立起制度性的對應措施，以法律來維護法律，才能真正保障人民的利益，保障國家的發展。

參考文獻：

[1]《中華人民共和國立法法》

[2]《中華人民共和國道路交通安全法》